Формирование привилегированной пенсионной системы

Единая система пенсионного обеспечения в России, предусмотренная Законом 1990 г., как отмечалось, не состоялась. Привилегированная пенсионная система вводилась тремя основными способами.

Первый способ — установление непосредственно федеральным законом особых, привилегированных пенсий для отдельных категорий граждан из числа главным образом служащих определенных структур. Это вполне легальный способ. Для некоторых таких граждан вводилась собственная, предназначенная только для них, пенсионная подсистема; для других использовалась введенная ранее привилегированная система, установленная для кадровых военнослужащих (другими словами, они включались в эту систему наравне с такими военнослужащими).

К числу первых относятся судьи, в том числе Конституционного Суда РФ, депутаты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а к числу вторых — работники прокуратуры, налоговой полиции, сотрудники органов правительственной связи и т.д.

Второй способ — введение властью Президента РФ и Правительства РФ пенсий для граждан, занимающих так называемые государственные должности и должности федеральных государственных служащих, и рекомендация субъектам Федерации и органам местного самоуправления вводить соответствующие пенсии для «своих» служащих за счет собственных средств, а также установление в таком же порядке пенсий и доплат к ним некоторым другим категориям граждан.

Наконец, третий способ — установление властью Президента РФ персональных доплат к пенсии.

Именуются все эти выплаты по-разному: пенсиями, пожизненным денежным содержанием, доплатами к пенсиям и т.д. Однако их сущность от различий в их названии не меняется — все они являются пенсионными выплатами. Неодинаковое название таких выплат не случайно. Согласно Конституции РФ, пенсии, как и социальные пособия, устанавливаются законом (п. 2 ст. 39). Назвав указанные выплаты не пенсиями, а иначе, соответствующие властные структуры считают, видимо, что ими не нарушена Конституция. Кстати, иное название выплат породило ряд вопросов, которые требуют официального решения. Это, например, вопрос о порядке их выплаты: за прошлое время, если они своевременно не получены по различным причинам; за время нахождения в доме для престарелых или инвалидов; при выезде на постоянное место жительства за границу, в том числе в страны СНГ, и др.

На все пенсионные выплаты должен распространяться режим, установленный для пенсии. Прежде всего они должны вводиться лишь законом, как это предусмотрено Конституцией страны, а не решениями Президента или Правительства.

По своей сущности одни из этих выплат имеют признаки пенсии за выслугу лет, так как устанавливаются независимо от какого-либо возрастного ценза, другие — пенсии по старости, поскольку право на них обусловлено достижением соответствующего возраста. Однако для их получения во всех случаях необходим соответствующий специальный трудовой стаж, соответствующая выслуга лет.

Анализируя систему различных пенсионных выплат, введенных для отдельных категорий граждан (в основном служащих), можно сделать вывод, что для них установлены явно привилегированные правила пенсионного обеспечения по условиям и, главное, по уровню пенсий и их корректировке (увеличению) в дальнейшем, в период пребывания на пенсии по сравнению с правилами, действующими для подавляющего большинства других граждан. Размер привилегированных пенсионных выплат подчас в несколько раз превышает обычную максимальную пенсию, о чем уже говорилось. Не все даже развитые и благополучные страны могут позволить себе устанавливать столь высокий уровень пенсионного обеспечения отдельных групп граждан, так резко противопоставлять пенсионеров из числа служащих определенных структур всем другим пенсионерам.

Как известно, в соответствии с Законом 1990 г. на территории страны было приостановлено дальнейшее назначение персональных пенсий, а такие пенсии, назначенные ранее, отменялись. Все так называемые персональные пенсионеры стали получать пенсии наравне с другими гражданами. Основной причиной отмены персональных пенсий являлось то, что они устанавливались чаще всего за верную службу власти, режиму, независимо от реальных результатов деятельности, т. е. преимущественно чиновникам различных властных структур, партийных и профсоюзных органов. Кроме того, не без основания считалось, что персональные пенсии тем, кто стоит у руля власти на всех ее уровнях, исключают личную заинтересованность этих граждан в развитии общей системы пенсионного обеспечения, так как им гарантирована более высокая пенсия, да еще и с набором ряда дополнительных льгот к ней.

Однако с 1993 г. в России практически вновь были возрождены персональные пенсии. Их установление предусмотрено Указом Президента РФ от 20 декабря 1992 г. «О дополнительном материальном обеспечении граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией». Дополнительное материальное обеспечение именуется не персональной пенсией, а доплатой к обычной пенсии, назначенной по Закону 1990 г.: она устанавливается персонально по распоряжению Президента, предложение о ее назначении готовится его аппаратом. Доплату «выпрашивают», как и прежде, различные органы и граждане. Она составляет, как правило, 10 минимальных размеров оплаты труда, т. е. превышает максимальную обычную пенсию по старости примерно вдвое. Распоряжения Президента публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации. При желании каждый может ознакомиться с подобными распоряжениями и сделать соответствующие выводы о том, кому и за какие особые заслуги назначаются подобные весомые доплаты (к сожалению, конкретные заслуги в распоряжениях не указываются). С 1993 г. доплаты назначены сотням граждан, среди них немало артистов, драматургов, режиссеров и других представителей так называемой творческой интеллигенции, активно поддерживающих проводимую в стране политику.

Эти явно усмотренческие персональные доплаты к пенсии не укладываются в рамки какой-либо пенсионной подсистемы, в связи с чем рассматриваются в данном разделе.

Все пенсии и иные пенсионные выплаты, установленные для отдельных категорий граждан, рассмотренные в этой главе (доплаты к пенсии, ежемесячное денежное содержание и т.п.), выплачиваются за счет соответствующих бюджетных ассигнований. Исключение составляют пенсии народным депутатам Российской Федерации созыва 1990—1995 гг., полномочия которых были прекращены досрочно в сентябре 1993 г. Указом Президента РФ. Пенсии выплачиваются им за счет собственных средств Пенсионного фонда России.

§ 2. Пенсии для граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих

Назовем граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих, проще — государственными чиновниками. Это наиболее многочисленная когорта привилегированных пенсионеров.

Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации», государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет в соответствии с Федеральным законом. Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на назначение пенсии за выслугу лет, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах, на должностях в органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации (ст. 19).

Таким образом, согласно названному акту, для государственных служащих должны быть введены пенсии за выслугу лет федеральным законом, стаж их государственной службы также должен исчисляться в соответствии с федеральным законом, как и все иные параметры пенсионного обеспечения (уровень пенсии, порядок ее выплаты и т.п.). Такой вывод основывается также на Конституции России, согласно которой пенсии устанавливаются законом (п. 2 ст. 39).

Российский парламент не счел возможным форсировать введение особых пенсий для федеральных государственных служащих. Главная причина этого очевидна — катастрофическое состояние общей для всех граждан пенсионной системы, недопустимость создания привилегированной системы для тех, кто трудился во властных структурах, кризисное состояние экономики и ограниченные ее финансовые возможности. Однако Президент и Правительство РФ посчитали, что это пробел в законодательстве, и в экстренном порядке восполнили его. Были изданы Указ «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих» (он вступил в силу со дня его подписания — с 16 августа 1995 г.), а 31 января 1996 г. — Постановление Правительства РФ «О реализации Указа Президента Российской Федерации «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих». Этим постановлением утверждено Положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральных государственных служащих. В дальнейшем, 15 июня 1999 г. появился Указ, внесший некоторые изменения и дополнения в предыдущий Указ, и Правительство РФ утвердило новое Положение.

Так сложилась обособленная подсистема пенсионного обеспечения федеральных государственных чиновников.

Доплата к пенсии назначается тем чиновникам, которым пенсия назначена по Закону 1990 г. (в том числе досрочно с учетом Закона «О занятости населения в Российской Федерации»), если они занимали соответствующие должности на 16 августа 1995 г. (на 25 декабря 1996 г. и 1 октября 1998 г. для отдельных работников) или позднее.

Лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, предусмотренные Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации (председатель Правительства, его заместители, федеральные министры; руководители высшего государственного органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации, председатель Счетной палаты, его заместители; аудиторы; председатель Центрального банка Российской Федерации и некоторые другие), доплата устанавливается, если они занимали такие должности в общей сложности не менее года и освобождены от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий в связи с виновными действиями.