Понятие избирательного права и его принципы

В конституционном праве понятие избирательного права трактуется двояко: 1) в объективном смысле - как подотрасль конституционного права, представленная совокупностью юридических норм, регулирующих действия и отношения, возникающие в процессе проведения выборов. Источниками избирательного права в этом значении являются: федеральная Конституция, Федеральные законы - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О выборах Президента РФ», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», законодательство субъектов РФ - конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, избирательные законы о выборах депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти, о выборах глав администрации, о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и др. Избирательное право охватывает совокупность содержащихся в нормативных правовых актах правовых норм (избирательное законодательство) и фактически сложившиеся обычаи (обычное право), на основе и с учетом которых проводятся выборы. Обычное право, следовательно, является составной частью системы избирательного права; 2) в субъективном смысле - как конституционное право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти. Избирательное право в этом значении есть совокупность закрепленных в избирательных законах правомочий, характеризующих право граждан выдвигать своих кандидатов (либо себя лично) для избрания на выборные должности; право участвовать в любых, не запрещенных формах предвыборной агитации; право лично проголосовать в день выборов за или против того или иного кандидата; право создавать избирательные объединения и блоки; право решающего учредительного голоса во время проведения голосования, право участия в кампании по отзыву избранного лица и др. В зависимости от того, в каком качестве гражданин участвует в выборах, принято различать активное и пассивное избирательное право.

Активное избирательное право - это право гражданина избирать своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления, принимать участие в референдумах и иных политических акциях, целью которых является волеизъявление населения. Граждане РФ, обладающие активным избирательным правом, именуются избирателями. Совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, образует избирательный корпус. В некоторых зарубежных странах в избирательном праве для обозначения лиц, обладающих активным избирательным правом и имеющих право голосовать во второй ступени при непрямых выборах, используется понятие «выборщик».

В отличие от активного пассивное избирательное право означает право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Возраст, с которого граждане РФ могут избираться в органы государственной власти и местного самоуправления, т.е. приобретать пассивное избирательное право, устанавливается законом. Так, согласно Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (ст. 3) депутатом может быть избран гражданин РФ, достигший на день выборов 21 года; Президентом РФ может быть избран гражданин не моложе 35 лет (ст. 3 Федерального закона «О выборах Президента РФ»); главой администрации области (края), мэром Москвы или Санкт-Петербурга - как правило, не моложе 30 лет и т.д. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (в редакции от 1999 г.) предусматривает, что устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать: а) 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; б) 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта РФ; в) 21 года - на выборах в органы местного самоуправления.

Принципы избирательного права

Совокупность закрепленных в законодательстве требований, следование которым обеспечивает демократический характер выборов, реализацию избирательных прав граждан в соответствии с подлинным их назначением. В соответствии с действующим законодательством избирательное право является всеобщим, равным, прямым, осуществляется добровольно и путем тайного голосования. Кроме того, избирательное законодательство к числу таких принципов относит и другие (альтернативность, обязательность, периодичность выборов).

Всеобщее избирательное право. Принцип избирательного права, в соответствии с которым все граждане РФ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, достигшие совершеннолетия, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного законом, могут быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Ограничения всеобщего избирательного права касаются лишь строго определенного круга граждан: в соответствии с законом не имеют права избирать или быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

От ограничения всеобщего избирательного права следует отличать лишение этого права. Лишение избирательных прав - это специальная мера, которая предусматривается в конституциях или избирательных законах некоторых современных стран. Подобная мера применяется по решению избирательных комиссий и означает невозможность для соответствующих лиц реализовать активное или пассивное избирательное право. Такую меру правомочны применять и суды в качестве дополнительной меры уголовного наказания. В истории Советского государства известны периоды, когда подобная мера применялась по классово-политическим мотивам. Так, Конституция РСФСР 1918 г. предусматривала лишение права избирать и быть избранными лиц, прибегающих к наемному труду с целью извлечения прибыли, а также живущих на нетрудовые доходы (проценты с капитала, доходы с предприятий и др.), частных торговцев, торговых и коммерческих посредников, монахов и духовных служителей церквей, служителей и агентов бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, осужденных за корыстные и порочащие преступления и др. Однако уже Конституция 1936 г. отменила все эти ограничения всеобщего избирательного права. Хотя де-юре подобная мера оставалась в качестве меры уголовного наказания вплоть до 1958 г. (до принятия нового УК, вступившего в действие в 1961 г.).

Исключениями из принципа всеобщности избирательных прав являются устанавливаемые законодательством избирательные цензы - специальные условия, наличие или отсутствие которых связано с приобретением и реализацией избирательных прав. Российскому избирательному законодательству известны:

1) ценз оседлости - требование, предъявляемое к кандидатам на выборные должности и заключающееся в том, что для реализации пассивного избирательного права при проведении выборов определенного уровня закон требует от этого кандидата проживать в местности, где проводятся выборы, в течение определенного времени. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ, проживающий в РФ не менее 10 лет. В отношении ценза оседлости законодательством установлены определенные ограничения. Чтобы исключить неоправданные ограничения права быть избранным на выборную должность, действовавшее ранее законодательство - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан 1994 г. - ввел правило, в соответствии с которым сроки обязательного проживания кандидатов в депутаты законодательного органа государственной власти субъекта РФ, на должности глав исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, глав местного самоуправления на соответствующей территории (данного субъекта РФ, муниципального образования) не могут превышать 1 года. Однако имевшие место случаи игнорирования этого требования вынудили в новой редакции указанного Закона (1999 г.) ввести следующую норму: ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ;

2) возрастной ценз - требование избирательного закона, согласно которому право участвовать в выборах или избираться на определенные государственные должности предоставляется лишь по достижении определенного возраста. Возрастной ценз касается как активного, так и пассивного избирательного права. Так, в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» членом Совета Федерации может быть избрано лицо не моложе 30 лет. В то же время законодательство устанавливает запреты против необоснованного увеличения предельного возраста, по достижении которого лицо вправе быть избрано на выборную должность. В частности, Закон предусматривает, что устанавливаемый минимальный возраст кандидата на выборную должность - 21 год при выборах в законодательные органы государственной власти субъектов РФ, 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта РФ и 21 год при выборах главы местного самоуправления;

3) ценз гражданства - требование избирательного закона, согласно которому кандидат на выборную должность должен иметь российское гражданство. Федеральное избирательное законодательство допускает, что на выборные должности в органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с международными договорами и соответствующими им законами РФ и ее субъектов могут избираться иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, а также они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

Равное избирательное право. Принцип, согласно которому все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Равное избирательное право гарантируется закреплением в законодательстве следующих требований: каждый избиратель имеет один голос, голоса избирателей равны; избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; все граждане обладают равными юридическими возможностями в реализации избирательных прав; образование равных по количеству населения избирательных округов.

Гарантией равного избирательного права является предусмотренное законом требование равного представительства, согласно которому каждый депутат одного и того же представительного органа государственной власти должен избираться от равного количества голосов избирателей. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (п. 3 ст. 19) устанавливает, что при проведении выборов в РФ избирательные округа должны образовываться при соблюдении следующих требований: примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более 15%.

Альтернативность выборов. Необходимость организации и проведения избирательной кампании таким образом, чтобы избирателям в день голосования была представлена возможность альтернативного выбора кандидата (списка кандидатов). Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме РФ» предусмотрено следующее обстоятельство: если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один кандидат, то выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более 6 месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (п. 14 ст. 32). Исключение Законом (ст. 15) сделано только для выборов депутатов органов местного самоуправления. В этом случае безальтернативный кандидат может считаться избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании.

Обязательность выборов. Принцип избирательного права, в соответствии с которым должно быть гарантировано назначение и проведение выборов в установленные законом сроки. Обязательность проведения выборов предполагает закрепления законом круга лиц, уполномоченных органов и должностных лиц, к ведению которых отнесено принятие решения о назначении (объявлении) выборов. Конституция РФ, федеральные избирательные законы устанавливают, что выборы Президента РФ назначает Совет Федерации, депутатов Государственной Думы - Президент РФ. В законодательстве содержатся нормы, определяющие точные сроки и порядок назначения выборов, предусмотрены специальные гарантии обеспечения обязательности назначения выборов. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» устанавливает: а) в случае, если уполномоченный орган или должностное лицо не назначат выборы в установленные законом сроки, а равно при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица, то выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией; б) если и избирательная комиссия не назначит в установленные сроки выборы органов или депутатов, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в установленном законом порядке, то по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти или местного самоуправления либо прокурора выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Периодичность выборов. Обязательность ротации выборного органа власти в установленные законом сроки путем проведения очередных выборов. Периодичность выборов предполагает, что такие выборы должны проводиться в установленные сроки и через определенный законом период времени. Периодичность выборов гарантирует сменяемость (ротацию) должностных лиц и является условием легитимности существующей власти. Всеобщая декларация прав человека (ст. 21) устанавливает, что «воля народа, являясь основой власти правительства, должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Документы Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) содержат прямое указание на то, что к «числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования».

Действующее российское избирательное законодательство устанавливает определенные гарантии периодичности выборов. Во-первых, в избирательных законах содержится абсолютно определенный срок полномочий выборного органа власти. Так, Конституция РФ (ст. 81), Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента РФ» (ст. 78) прямо устанавливают срок полномочий Президента - 4 года. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (п. 1 ст. 8) закрепляет положение: «Срок полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет» (п. 1, ст. 8). Во-вторых, действующее избирательное законодательство не содержит оговорок относительно продления срока полномочий посредством референдума. В Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 г. «О референдуме РФ» содержится специальное указание (запрет) о невозможности проведения референдума по вопросу о продлении срока полномочий, а равно об отсрочке выборов соответствующих федеральных органов государственной власти (п. 2 ст. 3).

Прямое избирательное право. Принцип, согласно которому депутатов представительных органов власти, главу государства, иных кандидатов на выборные должности граждане выбирают непосредственно (прямо). От прямых выборов стоит отличать многостепенные и косвенные выборы. Многостепенные выборы известны в СССР (до 1936 г.), когда депутаты вышестоящих представительных органов (Советов) избирались нижестоящими Советами. Косвенные - это такие выборы, когда избиратели выбирают выборщиков, а те в свою очередь непосредственно избирают депутатов или должностных лиц. Такой тип выборов характерен для выборов главы государства в США, в некоторых европейских государствах. Так, путем косвенных выборов избирается часть сенаторов парламента Бельгии.

Тайное голосование. Принцип, согласно которому не допускается контроль за волеизъявлением избирателей. Тайное голосование гарантируется рядом законодательных процедур: каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается; избирательные бюллетени не нумеруются, заполняются в кабине, в специально оборудованном месте, в котором не допускается присутствие кого бы то ни было, включая и членов избирательных комиссий и др. За нарушение тайны голосования установлена административная (ст. 40 КоАП РФ) и уголовная (ст. 133 УК РФ) ответственность.

Принцип добровольности выборов. Принцип, означающий, что участие (или неучастие) в выборах, голосование за или против того или иного кандидата является исключительно правом избирателя. Данный принцип означает также, что никто не может (не должен) оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а равно на его свободное волеизъявление. Подобные действия квалифицируются административным и уголовным законодательством как правонарушения и, соответственно, влекут ответственность.

Противоположностью принципа добровольности является обязательный вотум, применяемый в Австралии, Бельгии, Греции, Италии, Турции при проведении выборов, участие в которых является обязательным для всех граждан. Соответственно, неучастие в голосовании морально порицается либо преследуется законом (применение штрафов и даже лишения свободы). Более мягким наказанием является включение фамилии уклоняющегося от голосования в список, который представляется для публичного обозрения на здании коммунальной администрации.