Конституционное регулирование непосредственной демократии 2 страница

Импичмент — отрешение от должности — возможен в случае государственной измены или иного преступления, совершенного президентом. Вопрос об импичменте может быть поставлен большинством состава Верховной рады. После этого для проведения расследования парламент создает временную следственную комиссию, в состав которой включаются прокурор и следователь (по профессии). Выводы комиссии обсуждаются на заседании парламента, в результате чего Верховная рада большинством в 2/3 ее состава может принять обвинительное заключение в отношении президента. Решение Верховной рады о смещении президента принимается большинством в 3/4 ее состава после получения заключения Конституционного суда о соблюдении конституционной процедуры импичмента и заключения Верховного суда о том, что действия президента содержат признаки государственной измены или иного преступления. После смещения с должности президент подлежит привлечению к уголовной ответственности.

В случае смещения президента его обязанности выполняет до избрания нового президента премьер-министр, но временно исполняющий должность президента не может распускать парламент, обращаться к нему с посланиями, назначать референдум, назначать министров, создавать министерства, награждать государственными наградами и выполнять некоторые другие полномочия президента.

Кабинет министров и другие органы исполнительной власти. Кабинет министров состоит из премьер-министра, первого вице-премьер-министра, трех вице-премьер-министров и министров. Премьер-министр назначается президентом с согласия более половины состава Верховной рады, остальные члены Кабинета назначаются президентом по представлению премьер-министра; согласия на это Верховной рады не требуется. Члены Кабинета министров, руководители центральных и местных органов исполнительной власти не вправе совмещать свою служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной, творческой в нерабочее время. Они не могут входить в состав руководящих органов или наблюдательных советов предприятий, имеющих целью извлечение прибыли.

Кабинет министров Украины несет двойную ответственность. С одной стороны, он отвечает перед президентом: по его требованию премьер-министр обязан подать в отставку, а в соответствии с конституцией вместе с премьером уходит в отставку все правительство. С другой стороны, Кабинет подконтролен и подотчетен Верховной раде, а принятая ею резолюция недоверия влечет за собой его отставку. Перед вновь избранным президентом Кабинет министров слагает свои полномочия и формируется заново.

По традициям конституционного права в конституции 1996 г. перечислены полномочия Кабинета министров. В ней содержатся некоторые положения, и ранее закреплявшиеся в украинских конституциях, но вместе с тем отражаются и новые реалии (например, вопросы охраны окружающей среды), а также новые подходы, связанные с общегуманными ценностями человечества. Кабинет министров обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, исполнение конституции и законов, осуществление внешней и внутренней политики, прав и свобод человека и гражданина, проведение финансовой, ценовой, налоговой политики, регулирует положение в сфере труда и занятости, разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы, обеспечивает равные условия для развития всех форм собственности, осуществляет меры по обеспечению обороноспособности, ох ране общественного порядка, координирует работу министерств, руководит внешнеэкономической деятельностью и т.д.

Кабинет министров издает постановления и распоряжения, которые подписывает премьер-министр. После принятия конституции 1996 г. Кабинет министров был сформирован в новом составе.

Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации, Это органы государственной власти. Органы местной государственной администрации составляют единую вертикаль: они подчинены вышестоящим органам государственной администрации, а в конечном счете Кабинету министров и президенту. Порядок формирования, взаимоотношения этих органов с представительными органами на местах рассматриваются в заключительном параграфе данной главы.

§ 7. Судебная власть и прокуратура

Суд. Конституция устанавливает, что правосудие осуществляется только судом и присвоение этих функций другими органами и должностными лицами не допускается. Создание особых и чрезвычайных судов запрещено. Судопроизводство осуществляется Конституционным судом

судами общей юрисдикции, рассматривающими уголовные и гражданские дела, и специализированными судами. Высшим судебным органом является Верховный суд, в системе специализированных судов должны быть созданы высшие отраслевые суды. Например, как и в некоторых других странах, могут быть созданы высший трудовой, высший финансовый и другие высшие суды. Пока же система высших специализированных судов не создана, ее создание займет определенное время. Специализированные суды считаются тоже судами общей юрисдикции, но в отличие от их другой группы, создаваемой по территориальному признаку, они создаются по признаку специализации, хотя территориальный момент тоже, конечно, учитывается.

Верховный суд и судьи высших специализированных судов избираются Верховной радой Украины. Конституция предусматривает также создание апелляционных судов, но до создания новой судебной системы прежний Верховный суд и Высший арбитражный суд продолжают осуществлять свои функции. По конституции это может продолжаться не более пяти лет.

Правосудие осуществляется профессиональными судьями, народными заседателями и присяжными (по определенным делам). Судьи могут осуществлять правосудие единолично, народные заседатели и присяжные действуют только в составе коллегии.

Судьей может быть гражданин не моложе 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы в области права не менее трех лет, проживающий на Украине не менее 10 лет, знающий украинский язык. Судья не может принадлежать к политической партии, профсоюзу, заниматься политической деятельностью, иметь представительский мандат, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной, творческой. Судьи специализированных судов помимо юридического образования должны иметь специальную подготовку (например, по экономике и финансам в финансовом суде). Они осуществляют правосудие только коллегиально.

Кроме судей Конституционного суда, а также судей, назначенных впервые (для них установлен пятилетний срок пребывания в должности с возможным продлением полномочий), все остальные судьи занимают эту должность бессрочно. Они освобождаются от нее по достижении 65 лет, по состоянию здоровья, в результате нарушения требований несовместимости или присяги, вступления в силу приговора, утраты украинского гражданства, подачи заявления об отставке.

Первое назначение на должность профессионального судьи сроком на 5 лет осуществляется президентом Украины. Все другие судьи (кроме судей Конституционного суда) избираются Верховной радой Украины бессрочно.

Конституция закрепляет принципы правосудия, среди которых наряду с общепринятыми (независимость суда и подчинение только закону, равенство участников процесса, состязательность сторон и др.) есть и специфические: «обеспечение доказанности вины», поддержка государственного обвинения прокурором, полное фиксирование судебного процесса техническими средствами, обеспечение апелляционного и кассационного обжалования судебных решений.

Внутренние вопросы деятельности судейского корпуса решаются путем судебного самоуправления. Создается похожий на высшие советы магистратуры некоторых западных стран Высший совет юстиции. Он состоит из 20 человек, назначаемых или избираемых различными органами: Верховной радой, президентом, съездами судей, адвокатов, представителей высших учебных заведений, конференциями работников прокуратуры. В состав этого совета входят также по должности председатель Верховного суда, генеральный прокурор, министр юстиции. Высший совет юстиции вносит представления о назначении судей и освобождении их от должности, принимает решения о нарушении судьями и прокурорами требований о несовместимости, осуществляет дисциплинарное производство в отношении судей Верховного суда и высших судов.

Прокуратура составляет единую систему, на которую возлагаются поддержание государственного обвинения в суде, представительство интересов государства и граждан в суде в определенных законом случаях надзор за соблюдением законов. До создания новой системы прокурату ры и органов досудебного следствия прокуроры продолжают выполнят] прежние обязанности. Возглавляет эту централизованную систему генеральный прокурор, назначаемый президентом с согласия Верховной рады. Последняя вправе выразить ему вотум недоверия, что влечет за собой отставку.

§ 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление

Территориальное устройство государства. Согласно конституции, территориальное устройство Украины основано на принципах единства государственной территории (этот принцип особенно важен в связи с положением Крыма и арендуемых Россией баз для Черноморского флота), сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти (это влечет за собой своеобразную структуру органов управления на местах), сбалансированного развития районов с учетом их исторических, экономических и иных отноше-

ний и традиций. Все существующие территориально-политические единицы Украины — области, районы, города, городские районы в крупных городах, поселки, села, а также Автономная Республика Крым рассматриваются как звенья единого административно-территориального устройства, хотя их статус может быть неодинаковым: в одних существуют только органы самоуправления, в других — органы самоуправления и органы государственной власти, в третьих (это преимущественно внутригородские районы) — только органы государственной власти или уполномоченные вышестоящего совета (его исполкома). В состав Украины входят одна автономная республика и 24 области; особый статус имеют города Киев и Севастополь.

Правовое положение Автономной Республики Крым. Крым имеет свою конституцию, которую принимает Верховная рада Крыма, а затем утверждает Верховная рада Украины. Органы государственной власти Крыма могут решать только те вопросы, которые отнесены к ведению автономной республики конституцией Украины. Полномочия Крыма разделены конституцией Украины на две группы: вопросы, по которым республика может осуществлять нормативное регулирование, и вопросы, отнесенные к ее ведению. Нормативные акты могут издаваться по вопросам сельского хозяйства и лесов, мелиорации, общественных работ, ремесел, благотворительной деятельности, охоты, рыболовства, жилищного хозяйства и др. К ведению автономной республики относятся: назначение выборов депутатов Верховной рады Крыма, проведение местных референдумов, управление имуществом, принадлежащим автономной республике, разработка и исполнение бюджета республики на основе единых бюджетных и налоговых актов Украины, развитие государственного (т.е. украинского) и местных языков, внесение предложений в органы государственной власти Украины о введении в Крыму чрезвычайного положения и др.

Представительным органом Крыма является Верховная рада Крыма. Конституция Украины не рассматривает ее как законодательный орган: Рада принимает решения и постановления, обязательные для исполнения в Крыму. Правительство Крыма — Совет министров. Председатель правительства назначается в отзывается Верховной радой Крыма, но по согласованию с президентом Украины. Пост президента Автономной Республики Крым на основе решения высших органов Украины был упразднен еще до принятия конституции Украины 1996 г. Полномочия Совета министров Крыма определяются законодательством Украины, а также актами Верховной рады Крыма. Суды Крыма входят в единую систему судов Украины. В Автономной Республике Крым действует представительство президента Украины.

Организация государственной власти на местах. На Украине действует система, которая сочетает существование на местах органов государственной власти (государственной администрации) и органов местного самоуправления (советов). Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации. Они заменяют в этом качестве председателей советов, которые до 1996 г. избирались гражданами и были одновременно председателями советов и представителями государства, действуя как руководители исполкома, состоявшего из лиц (управленцев), единолично назначавшихся председателями советов. Положение о государственных администрациях не относится к Крыму, где есть свой Совет министров, подчиненный, правда, по вертикали Кабинету министров Украины, а также к небольшим городам, селам, где действует рассматриваемая ниже система местного самоуправления. Государственные администрации тоже созданы еще не везде, до их создания их полномочия по-прежнему выполняют председатели советов.

Руководители местных государственных администраций не вправе совмещать служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской и творческой в нерабочее время, не могут входить в руководящие органы или наблюдательные советы коммерческих и иных структур, имеющих целью извлечение прибыли. Председатели местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности президентом.

Местные государственные администрации, будучи органами государственной власти, обладают следующими полномочиями: обеспечивают выполнение конституции и законов, актов президента, Совета министров, других органов исполнительной власти, а также правопорядок и соблюдение прав граждан, выполнение государственных и региональных программ развития, подготовку и исполнение государственного бюджета. В их подчинении находятся различные государственные службы на местах. Состав местных государственных администраций назначается их председателями, которые самостоятельно подбирают государственных служащих.

Местные государственные администрации подчинены не только по вертикали, но и по горизонтали — представительным органам (советам) своего уровня, но последний вид подчиненности имеет частичный характер: он относится только к тем полномочиям, которые будут делегированы местным администрациям соответствующими советами. Областной или районный совет может выразить недоверие председателю местной государственной администрации, но это не влечет его обязательной отставки: вопрос о недоверии рассматривается президентом, который принимает решение и дает ответ совету. Но если недоверие выражено

2/3 депутатов от общего числа членов совета, президент обязан уволить председателя местной государственной администрации в отставку.

Решения местных государственных администраций не могут быть отменены советами или приостановлены. Они могут быть отменены президентом или председателем местной государственной администрации вышестоящего уровня.

Местные органы, самоуправления. Структура и порядок деятельности местных органов самоуправления определяются законом 1992 г. о местных советах народных депутатов и местном самоуправлении, действующим с рядом поправок 1992—1996 гг., если закон и поправки не противоречат конституции 1996 г. Местные органы самоуправления создаются на уровне «территориальных громад» (общин) — в селах, добровольных объединениях нескольких сел, в поселках, городах, а также в областях и районах. В единицах общинного звена нет назначаемых государственных администраций, там действуют только выборные органы местного самоуправления — советы (у них могут быть и другие названия). В областях и районах советы, действуют наряду с назначаемыми государственными администрациями. В городах Киеве и Севастополе местное самоуправление (советы) может иметь свои особенности, которые будут определены законом, но в переходный период сохраняется прежний порядок управления.

Местное самоуправление может осуществляться гражданами непосредственно (например, путем созыва сельских сходов и принимаемых ими решений, путем местного референдума) и через избираемые населением органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы (общинное местное самоуправление), которые создают свои исполнительные органы. Органами местного самоуправления, представляющими интересы множества общин (сел, небольших городов, поселков), являются районные и областные советы — региональное местное самоуправление. Эти советы также избирают своих председателей и создают исполнительные органы местного самоуправления. Организация управления внутригородскими районами относится к компетенции городского самоуправления. В таких районах могут быть избраны советы либо назначены уполномоченные городского совета или его исполнительного органа.

По инициативе жителей и с разрешения совета в селах, поселках, городах могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие комитеты — «органы самоорганизации населения», как называет их конституция Украины. Они могут быть наделены советом собственной компетенцией, финансами, имуществом.

Депутаты местных советов избираются гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании

сроком на 4 года (ранее избирались на 5 лет). Одновременно граждане избирают на этот же срок раздельным от депутатов голосованием сельского, поселкового, городского голову, который председательствует на заседаниях совета и возглавляет исполнительный орган совета (исполком). Председатели районного и областного совета тоже избираются советом и возглавляют исполнительный орган совета. Этот исполнительный орган ведает только вопросами местного самоуправления. Другие же вопросы, имеющие государственное значение, решают, как отмечалось выше, назначенные районные и областные государственные администрации. Если избрано 3/4 депутатского состава совета, он вправе осуществлять свои полномочия и делает это прежде всего на сессиях, которые созываются не реже 2 раз в год.

Депутаты местных советов не являются освобожденными от своей должности или работы членами совета, они освобождаются от этого только на период сессии с сохранением заработка. Постоянными штатными работниками совета являются председатель, его заместитель, секретарь, а также председатели постоянных комиссий.

Советы управляют имуществом общин и регионов, принимают программы развития, устанавливают местные налоги и сборы, создают коммунальные предприятия, решают другие вопросы, отнесенные к их компетенции законом. Материальной и финансовой основой местного самоуправления являются движимое и недвижимое имущество, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности общин и регионов, доходы местного бюджета и др. Общины вправе на договорных началах объединять объекты коммунальной собственности, денежные средства для выполнения совместных проектов, для совместного финансирования коммунальных служб и создавать для этого совместные органы. Государство поддерживает органы местного самоуправления финансовыми средствами, расходы, возникшие в результате решений государственных органов, возмещаются местному самоуправлению государством. Местному самоуправлению могут предоставляться отдельные полномочия исполнительных органов государства. В этом случае реализация полномочий в полной мере финансируется государством, а их осуществление органами местного самоуправления подконтрольно исполнительным органам государственной властр

Глава 20 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КИТАЯ

Китай (Китайская Народная Республика) — государство тоталитарного социализма, находящееся на стадии длительной модернизации. Китай занимает первое место в мире по численности населения (около 1,3 млрд. человек), третье — по размерам территории (после России и Канады), второе — по объему ВВП (после США), но 91-е место — по доле ВВП на душу населения (после Кубы, Кот д'Ивуара, Азербайджана, Узбекистана). Неотъемлемой частью Китая является остров Тайвань, где существует другой общественный строй. Общенациональной проблемой является вопрос о путях воссоединения Тайваня с материковой частью Китая.

Конституционное право Китая характеризуется значительными особенностями. Во-первых, на его содержание и пути развития до сих пор большое влияние оказывает традиция. Многие общественные отношения, которые в других странах регулируются нормами права (в том числе конституционного), в Китае регулируются обычаями, традицией. Законы нередко принимаются только тогда, когда традиция непригодна для урегулирования новых общественных отношений, или в дополнение к ней. Правда, в последние годы в связи с проводимой экономической реформой законодательная деятельность существенно оживилась.

Во-вторых, в условиях тоталитарного социализма, несмотря на его модернизацию, многие принципиальные общественные отношения регулируются актами правящей Коммунистической партии Китая (КПК). Такой порядок был установлен еще во время гражданских войн в освобожденных от гоминьдановской власти районах Китая, когда именно КПК и руководимая ею Народно-освободительная армия принимали директивы об организации общественной жизни в этих районах. В настоящее время также во многих случаях нет четкого различия между правовым актом и партийной директивой. Установки Компартии определяют некоторые принципы права, в том числе конституционного, которые в партийных директивах формулируются следующим образом: коллективизм вместо «западного» индивидуализма, дисциплина взамен вседозволенности, гармония вместо плюрализма.

В-третьих, конституционное право Китая имеет отчетливо выраженный идеологический характер. В его основе лежат постулаты марксистско-ленинской идеологии (классовая борьба, диктатура пролетариата, руководящая роль Компартии, различие прав трудящихся и «эксплуататоров», единство государственной власти), учение Мао Цзедуна.

В-четвертых, конституционное право отчетливо отражает современное противоречие между экономической и политический системами китайского общества: с одной стороны, сравнительно либеральная экономика с элементами рыночного хозяйства при государственном планировании, с другой — тоталитарная политическая система с обязательной государственной идеологией и руководящей ролью одной партии. Вряд ли можно бесконечно базировать развитие общества на двух диаметрально противоположных системах.

В-пятых, для конституционного права Китая, как и вообще для социалистического конституционного права, характерно обилие норм-провозглашений, норм-назиданий и т.п., которые призваны скорее отражать определенные взгляды, идеологические принципы, чем служить нормами-правилами для регулирования конкретных отношений. Например, закон об организации Всекитайского собрания народных представителей (высшего представительного органа страны) требует, чтобы депутаты отдавали все силы служению народу, что практически невозможно;

закон о прокуратуре устанавливает, что ее работники всем сердцем, всеми помыслами должны служить народу, что также неосуществимо: у сердца и помыслов есть и другие аспекты, связанные с реальной жизнью;

временное положение об адвокатуре требует от адвокатов горячо любить КНР, и т.д.

Многие акты конституционного права носят экспериментальный, временный характер, а их иерархия не всегда соблюдается. В частности, наиболее важные вопросы часто регулируются не законами, а совместными постановлениями Центрального комитета КПК и Государственного совета (правительства).

§ 1. Конституция КНР

Подготовка и принятие конституции. Проект действующей с 1982 г. конституции Китая был разработан под руководством и по указанию ЦК КПК, одобрен им и после краткого обсуждения в печати принят китайским парламентом — Всекитайским собранием народных представителей. Эта конституция заменила первую конституцию КНР 1956 г., а также конституционные акты, принятые в период «культурной революции», когда была предпринята попытка в 60—70-х годах «прыгнуть» к

коммунизму на базе создания народных коммун, использования примитивной техники, всеобщей уравниловки и борьбы с инакомыслием.

Основные положения конституции. Современный период определяется в конституции Китая как «начальная стадия строительства социализма» (преамбула), а китайское общество — как социалистический строй. Одновременно в ней говорится о «социализме с китайской спецификой», о «социализме в модернизированном виде» (поправки к конституции, принятые в 1993 г.), ставятся задачи социалистической модернизации общества, которая должна привести к созданию зрелого социалистического общества примерно в течение 100 лет. XIV съезд КПК (1992 г.) поставил цель: создать «социалистическую рыночную экономику». В связи с его решениями в конституцию в 1993 г. были внесены изменения, касающиеся, по существу, лишь социально-экономических вопросов (кроме того, были изменены сроки полномочий некоторых местных представительных органов).

В конституции сказано, что эксплуататоры как класс ликвидированы, но вместе с тем упоминается о внешних и внутренних вражеских силах и элементах. В ней содержится много демократических положений, говорится о правах граждан, но различаются, с одной стороны, права трудящихся, а с другой — права остальных индивидов. Система органов государства исходит из марксистско-ленинских положений, отрицающих разделение властей, предусматривающих сосредоточение государственной власти в руках представительных органов типа советов снизу доверху, из принципа демократического централизма. Определяя политику в области международных отношений, конституция закрепляет пять принципов: взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности, ненападение, невмешательство во внутренние дела, равенство и взаимная выгода. Вместе с тем говорится, что Китай выступает против империализма, гегемонизма и колониализма. В конституции упоминается о роли личности в истории, об идеях Мао Цзедуна.

В соответствии с концепцией социалистического конституционализма главное значение в конституции придается закреплению основ общественного строя и характеру государства, все остальные вопросы считаются производными от этого. В Китае считается, что социалистический характер экономической системы — основы социалистического строя — проявляется в исключении эксплуатации человека человеком, в ведущей роли государственного сектора экономики и в распределении по труду в соответствии с конституционным принципом «от каждого — по способностям, каждому — по труду».

Конституция запрещает любым организациям и лицам подрывать социалистический строй.

29 1465

Согласно конституции, основой экономики является социалистическая собственность, существующая в форме общенародной (государственной) собственности и коллективной собственности трудящихся масс (различные формы кооперативов), а единоличные хозяйства городских и сельских тружеников рассматриваются как дополнение к социалистическому хозяйству. Государственный сектор переименован в сектор экономики, основанный на государственной собственности. По объяснениям китайских авторов, это означает самостоятельность хозяйственных организаций, их право распоряжения государственной собственностью.

В Китае допускается многообразие форм собственности, в том числе частная собственность, но они неравноправны. Хотя государство охраняет законные права и интересы частного капитала, частное хозяйство рассматривается как низшая форма организации труда, государство осуществляет контроль за ним. В настоящее время частный сектор занимает сравнительно небольшие позиции в экономике, но он развивается гораздо более быстрыми темпами, чем государственный. Конституция разрешает иностранцам вкладывать капиталы в экономику Китая, но доля смешанных и иностранных предприятий также невелика — несколько процентов.

Согласно поправкам 1993 г. к конституции, экономика Китая развивается на основе сочетания рынка и государственного макрорегулирования (этот термин введен вместо «всеобъемлющего планирования»), положение о народнохозяйственных планах из конституции исключено (на деле же в 1996 г. действует девятый пятилетний план), но рынок играет вспомогательную роль. Статья 8 конституции по-прежнему гласит, что социалистическая экономика является руководящей в народном хозяйстве, государство поощряет социалистическое труде вое соревнование.

Конституция содержит положения о социальной структуре общества, выстраивая по определенным рангам различные классы и слои населения. Она употребляет понятия «рабочий класс», «крестьянство», «интеллигенция», «народ» и «враги народа». Рабочий класс характеризуете;

как руководящий, говорится о союзе рабочих и крестьян. Однако в Кита! принимаются меры по ограничению наплыва крестьянского населения i города, крестьяне не имеют паспортов. Регулированию подвергается народонаселение, применяются меры по ограничению деторождения, особенно в сельских районах.

Закрепляя основы политической системы Китая, конституция устанавливает: 1) руководящую роль Коммунистической партии в обществ» и государстве; 2) характер государственной власти как демократически диктатуры народа, руководимой рабочим классом; она рассматриваете) как одна из форм диктатуры пролетариата в специфических условия;

Китая; 3) создание широкого патриотического Единого фронта, объединяющего различные партии и народные организации под руководством Коммунистической партии; 4) вся полнота государственной власти принадлежит собраниям народных представителей — органам типа советов — снизу доверху. Упоминания о народных коммунах в 1993 г. из конституции исключены.