Конституционное регулирование непосредственной демократии 1 страница

Конституция Украины употребляет термин «непосредственная демократия» и называет в качестве форм ее осуществления выборы и референдум, не исключая при этом другие формы. Упоминается о народной инициативе, но только при возбуждении процедуры референдума. На местном уровне возможны различные формы «самоорганизации населения» — домовые, квартальные и иные органы и организации.

Выборы. Конституция устанавливает лишь основные принципы избирательного права, а также содержит некоторые положения, относящиеся к активному и пассивному избирательному праву. Порядок выборов устанавливается законами: о выборах президента Украины 1991 г. (принят в новой редакции в 1994 г.), о выборах народных депутатов Украины (членов Верховной рады) 1993 г. (с изменениями 1993—1996 гг.), о выборах депутатов и председателей сельских, поселковых, районных, городских и областных советов 1994 г. (с изменениями 1994—1996 гг.). Есть также толкования некоторых статей этих законов, принятые Верховной радой до создания Конституционного суда Украины. Эти акты действуют в той части, которая не противоречит конституции 1996 г. Закон о местных советах регулирует также избрание председателей советов непосредственно гражданами (избранные таким образом председатели советов становились представителями государства на местах). Однако в связи с созданием местных государственных администраций такие выборы больше проводиться не будут.

Активное избирательное право на всех выборах имеют лица, достигшие 18 лет; ценза оседлости не существует. Не имеют избирательных прав недееспособные, временно приостанавливаются избирательные права лиц, находящихся в местах лишения свободы и принудительного лечения по приговору суда. Не могут быть избраны лица, находящиеся на военной или альтернативной службе, служащие в органах безопасности, Министерства внутренних дел, в иных воинских формированиях, представители президента на местах, судьи, прокуроры. Но они могут быть зарегистрированы в качестве кандидатов и участвовать в выборах, если подадут заявление в избирательную комиссию о том, что временно, на период выборов, прекращают.исполнение своих служебных полномочий. Будучи избранными, они оставляют должность (военные откомандировываются для работы в представительных органах). Для пассивного избирательного права установлены дополнительные условия: повышенный возраст (например, 35 лет для президента, 21 — для депутата Верховной рады), иные условия (например, президент должен в течение 10 лет жить на Украине, знать украинский язык). Депутатами местных советов могут

быть избраны лишь лица, проживающие или работающие в данной административно-территориальной единице.

Выборы, в Верховную раду и местные советы проходят по одномандатным избирательным округам (при выборах Верховной рады разница в численности избирателей в округах не может превышать 12%), выборы. президента — по единому общегосударственному избирательному округу. Выборами руководят Центральная избирательная комиссия, которая создается Верховной радой и действует в основном на общественных началах (освобожденными работниками являются председатель, его заместитель и секретарь Центральной избирательной комиссии), территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии (по выборам президента создается 27 окружных избирательных комиссий в границах областей, Крыма, Киева и Севастополя, по выборам депутатов Верховной рады — 450 — по числу одномандатных избирательных округов). Все избирательные комиссии, кроме центральной, создаются местными советами.

Кандидат на должность президента может быть выдвинут зарегистрированными партиями, насчитывающими не менее 1 тыс. членов, а также собраниями избирателей, если на них присутствует не менее 500 человек. Кандидат в народные депутаты Верховной рады выдвигается местными отделениями политических партий или не менее чем 10 избирателями, в местные советы — партиями, трудовыми коллективами, собраниями избирателей (в присутствии от 20 до 200 человек в зависимости от административно-территориальной единицы). Кандидаты и уполномоченные ими доверенные лица (их число законами ограничено от 5 при выборах в некоторые местные советы до 30 при выборах президента) должны собрать определенное число подписей в поддержку кандидата:

300 — для кандидата в депутаты Верховной рады (но только по данному избирательному округу), 100 тыс. — для кандидата в президенты, в том числе не менее 1500 подписей в каждом из 2/3 избирательных округов. Кандидаты в депутаты парламента и местных советов вносят избирательный залог (размер его неоднократно изменялся, в настоящее время для кандидатов в депутаты Верховной рады это размер дохода, не облагаемого налогом).

Законодательство предусматривает равную государственную поддержку кандидатов во время предвыборной агитации: предоставляется одинаковое время для выступлений по радио, телевидению; за счет государства публикуется равное количество агитационных материалов (например, 8 тыс. плакатов для каждого кандидата в президенты, а также до двух машинописных страниц текста программы и до четырех страниц автобиографии; для кандидатов в Верховную раду — по 200 экземпляров плакатов и до двух машинописных страниц текста программы). Кандида-

ты могут дополнительно расходовать на агитацию личные средства, но закон ограничивает их размер, например не более 10 тыс. минимальных заработных плат для кандидата на должность президента.

Результаты всех выборов определяются по мажоритарной системе, яо неодинаково. Для признания выборов состоявшимися требуется, чтобы в них приняло участие более половины зарегистрированных избирателей. Кандидат в президенты считается избранным, если он в первом или во втором туре получит более половины голосов избирателей (во второй тур выходят два кандидата). Если один из кандидатов в президенты заранее снимает свою кандидатуру, голосование проводится и при одном кандидате. Кандидат для избрания его депутатом Верховной рады должен получить более 50% голосов избирателей округа, явившихся голосовать, но не менее 25% голосов зарегистрированных в списках избирателей. Во втором туре для кандидатов в Верховную раду действуют эти же условия.

Если выборы в каком-либо округе дважды не состоялись, то в третий раз они могут быть проведены лишь через год.

Отзыв депутата. Закон о местных советах допускает возможность отзыва депутата избирателями. Это может быть осуществлено в результате обращения совета к избирателям в случае систематического нарушения депутатом своих обязанностей по неуважительным причинам (неявка на сессии, на заседания постоянной комиссии и др.). Порядок отзыва этим законом не урегулирован.

Референдум. Согласно конституции и Закону о всеукраинском и местных референдумах 1991 г. (с последующими изменениями), всеукраинский референдум может быть назначен Верховной радой или президентом Украины, но только в результате народной инициативы (до принятия конституции 1996 г. референдум назначался по инициативе половины членов Верховной рады). Местный референдум может назначить соответствующий совет. Вопрос о референдуме возбуждается на собрании избирателей (не менее 200 для всеукраинского референдума, 20—50 избирателей — для местного в зависимости от административно-территориальной единицы). Собрание создает инициативную группу, которая после регистрации собирает подписи в поддержку предложения о референдуме. Для назначения всеукраинского референдума в течение не более трех месяцев необходимо собрать не менее 3 млн. подписей в 2/3 единиц областного деления и в приравненных к ним в данном отношении Крыму, Киеве и Севастополе, причем в каждой из этих единиц нужно собрать не менее 100 тыс. подписей. Подписи собираются и в поддержку местного референдума, но в течение не более 1 месяца.

На референдуме могут быть приняты или отменены законы, решения

местного совета, приняты иные решения. Закон устанавливает, что акты

принятые на референдуме, имеют высшую юридическую силу по сравнению с законами Верховной рады и решениями местных советов. Они не нуждаются в каком-либо утверждении.

Референдум действителен при участии более половины зарегистрированных избирателей. Решение считается принятым, если за него голосовало более половины участвовавших в голосовании избирателей, но по вопросам досрочного прекращения полномочий Верховной рады и президента необходимо большинство в 2/3 (после принятия конституции, которой предусмотрена процедура импичмента президенту, эти положения закона о референдуме, видимо, не действуют).

Вопросы об изменении территории Украины, вхождении ее в федерацию или конфедерацию решаются только путем всеукраинского референдума, вопросы об изменении границ административно-территориальных единиц — только путем местного референдума. С другой стороны, всеукраинский референдум не может проводиться по вопросам налогов, бюджета и амнистии, местный — по вопросам, не относящимся к местным делам. На Украине с 1991 г. общегосударственные и местные референдумы проводились неоднократно.

Совещательный опрос граждан (консультативный референдум) — разновидность референдума, предусмотренная законом. Он проводится для выявления мнения граждан по важным вопросам на общегосударственном и местном уровнях. Результаты совещательного опроса не обязывают государственные органы, но должны учитываться ими в их деятельности. Если все же представительный орган считает необходимым принять закон или решение, не соответствующее результатам опроса, такие акты должны быть приняты большинством в 2/3 состава представительного органа.

В законе о референдуме также говорится, что могут проводиться опросы общественного мнения, но они не порождают юридических последствий, подобных консультативному референдуму.

Общие собрания (сходы) граждан, общественные комитеты и советы самоуправления. Для решения местных вопросов председатель совета может созвать сход граждан или собрание представителей деревень, входящих в данную административно-территориальную единицу. Для практического решения местных дел сход граждан может избирать общественные комитеты и общественные советы самоуправления.

§ 4. Правовое регулирование общественных объединений

Право на объединение в политические партии и общественные организации предоставляется гражданам Украины и не распространяется на иностранцев и лиц без гражданства. Конституция устанавливает цели

создания объединений. Это осуществление и защита прав и свобод, удовлетворение политических, экономических, культурных и иных интересов их членов. Ограничения для объединения граждан могут быть установлены только законом в интересах национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод других лиц.

Конституция содержит некоторые общие положения, относящиеся к политическим партиям и другим объединениям, а также особо регулирует основы статуса партий и профсоюзов.

К числу общих положений относятся: 1) все объединения граждан равны перед законом; 2) запрещаются объединения, цели и деятельность которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя путем насилия, нарушение суверенитета и целостности государства, подрыв безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательство на права человека и здоровье населения; 3) общественные объединения не вправе иметь военные формирования; 4) никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или ограничен в правах за принадлежность или непринадлежность к какой-либо общественной организации;

5) деятельность объединений граждан может быть запрещена только в судебном порядке.

Конституция определяет роль политических партий в обществе:

они содействуют формированию и выражению политической воли граждан, принимают участие в выборах. Членами партий могут быть только граждане Украины. Запрещается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной власти, в исполнительных органах местного самоуправления, в воинских формированиях, на государственных предприятиях, в учебных заведениях, в других государственных учреждениях и организациях. Это относится и к полугосударственным, смешанным предприятиям, но на частных предприятиях партийные организации не запрещены. В представительных органах также создаются объединения на основе партийной принадлежности (партийные фракции политических партий).

В настоящее время на Украине действует множество партий, но партийная система еще не устоялась и находится в состоянии постоянных перемен. Ни одна партия не располагает большинством в Верховной раде, что лишает президента и правительство необходимой опоры в парламенте. Значительным влиянием в Верховной раде пользуются аграрии, представители западных областей Украины, коммунисты. Коммунистам принадлежат 170 мест (из 450), но они возглавляют блок, в который входят аграрии и социалисты.

Согласно конституции, профсоюзы создаются с целью защиты трудовых и социально-экономических интересов их членов. Они объединяют граждан, связанных общими интересами по роду своей трудовой деятельности. Профсоюзы создаются без предварительного разрешения. Конституция устанавливает, что они объединяют граждан, но не определяет прямо (как это сделано в отношении партий), что членами профсоюзов могут быть только граждане Украины. Профсоюзы Украины раздроблены, существует несколько профцентров, есть противоречия в деятельности профсоюзов западных и восточных областей.

На Украине существуют социально-экономические организации предпринимателей, но они очень слабы. Несколько большим влиянием пользуется торгово-промышленная палата. Действуют также творческие организации, есть кооперативные объединения, но они тоже раздроблены.

§ 5. Законодательная власть

Согласно ст. 75 конституции Украины, единственным органом законодательной власти является парламент — Верховная рада. Местные законы для Крыма принимает Верховный совет Автономной Республики

Крым.

Структура парламента. Верховная рада — однопалатный орган. В ее составе 450 депутатов, избираемых гражданами путем прямых выборов. Депутатом может быть гражданин Украины, достигший 21 года (ранее — 25 лет), обладающий избирательными правами и проживающий на Украине в течение последних пяти лет перед выборами. Не могут быть избраны граждане, имеющие судимость за совершение умышленных преступлений, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке. Депутаты избираются на 4 года. Досрочное прекращение полномочий Верховной рады возможно только в результате ее роспуска и лишь в одном случае: если она не может начать пленарные заседания в течение месяца после выборов. Досрочное прекращение полномочий отдельных депутатов возможно в случае подачи ими заявления об отставке, вступления в силу обвинительного приговора, признания судом недееспособным, утраты украинского гражданства или выезда для постоянного проживания за пределы Украины. Действующий состав Рады избран в 1994 г. Согласно переходным положениям конституции, новые выборы состоятся в 1998 г.

Народный депутат Украины (термин, применяемый к депутатам Верховной рады) осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он оставляет прежнюю службу или работу, не может иметь другой предста-

вительский мандат, состоять на государственной службе. Если депутат не выполняет положений о несовместимости депутатской деятельности с другими видами работы, его полномочия прекращаются. Во всех таких случаях (включая добровольную отставку, утрату гражданства, выезд за пределы Украины и т.д.) решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает Верховная рада большинством ее общего (конституционного) состава. Вступая в должность, депутат приносит присягу (ее зачитывает старейший депутат) и подписывает текст.

Народный депутат пользуется депутатским иммунитетом (без санкции парламента он не может быть арестован или задержан) и депутатским индемнитетом, но он несет ответственность за оскорбления и клевету во время выступления в парламенте. Депутат обладает широким правом запроса: он может обращаться с запросом на сессии парламента к Кабинету министров, к руководителям других органов государства, учреждений, предприятий, расположенных на территории Украины, независимо от их подчиненности и форм собственности. Однако последствия запроса определены конституцией недостаточно ясно: сказано лишь, что руководители организаций обязаны сообщить депутату о результатах его запроса.

Верховная рада создает свои руководящие и иные внутренние органы: избирает председателя Верховной рады, его первого заместителя и заместителя и в любое время может отозвать их. Председатель ведет заседания Верховной рады, организует подготовку вопросов для рассмотрения в парламенте, представляет Раду в отношениях с другими органами власти и иностранными государствами, организует работу ее аппарата. Своим регламентом Верховная рада утверждает перечень постоянных комитетов, создаваемых по различным отраслям общественной жизни. Как и в других странах, комитеты на Украине осуществляют законопроектную работу, предварительно рассматривают вопросы, входящие в компетенцию Верховной рады. О праве контроля комитетов за деятельностью министерств в конституции не говорится. Могут быть созданы временные специальные комитеты и комиссии для подготовки отдельных вопросов, следственные комиссии, если за создание такой комиссии проголосует не менее трети общего состава Рады. Выводы следственных комиссий не имеют решающего значения для следствия и суда. В парламенте существуют различные партийные и иные фракции, депутатов.

Полномочия Верховной рады. Верховная рада — парламент, имеющий полномочия, установленные конституцией. Часть из них прямо перечислена в конституции (в общей сложности 66 пунктов). Кроме того, сказано, что Рада осуществляет и другие полномочия, отнесенные к ее ведению конституцией и законами (законы принимает она сама). Пере-

численные в конституции полномочия разделены на две группы: 1) полномочия Верховной рады общего характера (36 пунктов) и 2) полномочия, которые осуществляются только путем принятия законов:

«определяются законами» (22 пункта) и «устанавливаются законами» (8 пунктов). К первой группе относятся: изменение конституции, назначение референдума, определение основ внешней и внутренней политики, утверждение государственных программ экономического, научно-технического, социального развития страны, охрана окружающей среды, объявление по представлению президента войны и заключение мира, смещение президента в порядке импичмента, контроль за деятельностью Кабинета министров, назначение на ряд должностей (председателя и членов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, председателя Национального банка — по представлению президента, половины состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания и др.), утверждение общей структуры и численности вооруженных сил, дача согласия на назначение и освобождение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора, трети Конституционного суда, на избрание судей (бессрочно) и т.д. Верховная рада вправе досрочно прекратить полномочия Верховной рады Автономной Республики Крым при заключении Конституционного суда о нарушении Верховной радой Крыма конституции и законов Украины.

Полномочия, которые Верховная рада Украины может осуществлять только путем принятия законов, в свою очередь делятся на две группы:

либо определяемые, либо устанавливаемые законами. К первой группе вопросов, регулируемых исключительно законом, относятся, например, права человека и гражданина, права коренных народов и национальных меньшинств, основы социальной защиты и пенсионного обеспечения, правовой режим собственности, правовой режим военного и чрезвычайного положения, основы местного самоуправления, амнистия и др. Ко второй группе относятся: государственный бюджет, система налогообложения, налоги и сборы, статус национальной валюты, а также иностранных валют на территории Украины, порядок направления вооруженных сил Украины в другие государства, государственные праздники и др. В обоих случаях говорится, что эти полномочия определяются или устанавливаются «исключительно законами». Различия в правовом регулировании может выявить, видимо, только практика.

Контроль Верховной рады по отношению к Кабинету министров. Парламент рассматривает вопросы об одобрении программы правительства. По этому вопросу Кабинет подконтролен Верховной раде, подотчетен ей, но о том, должен ли он уйти в отставку, если его программа не будет одобрена, в конституции прямо не говорится. Кабинет уходит в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Такая резолюция

принимается в усложненном порядке: по предложению не менее 1 /З депутатов от конституционного состава Верховной рады большинством ее состава (т.е. необходимы 226 голосов из 450). Есть и другие ограничения:

вопрос об отставке Кабинета не может рассматриваться более одного раза в течение одной очередной сессии; такой вопрос не может быть поставлен на внеочередной сессии, а также в течение года после одобрения парламентом программы правительства. Формами контроля являются упомянутый выше запрос депутата и деятельность следственных комиссий, которые создаются по решению не менее трети конституционного состава Верховной рады.

Сессии и заседания. Верховная рада является полномочной при условии избрания 2/3 ее конституционного состава, т.е. она может проводить заседания и даже принимать решения, включая поправки к конституции, поскольку для их одобрения нужны 2/3 голосов (если, конечно, все без исключения депутаты в этом случае будут голосовать «за»). Парламент проводит две очередные сессии в год, собираясь в первый вторник февраля и первый вторник сентября. В отличие от некоторых других конституций, предусматривающих такой же порядок, конституция Украины длительность сессий не ограничивает. Внеочередные сессии созываются председателем парламента по требованию трети депутатов или президента. Они созываются с указанием повестки дня, и на них могут рассматриваться только вопросы, в ней поставленные. В случае объявления военного или чрезвычайного положения Верховная рада собирается в двухдневный срок сама, издания какого-либо акта о созыве сессии не требуется. Решения принимаются только на заседаниях Верховной рады путем личного голосования депутатов.

Законодательный процесс. Право законодательной инициативы принадлежит президенту, народным депутатам, Кабинету министров Украины, Национальному банку. Вне очереди рассматриваются законопроекты, характеризуемые президентом как неотложные. При рассмотрении законопроектов на Украине применяются обычно три (реже два) чтения. Законодательный процесс включает комитетскую стадию. Принятые законы подписываются председателем Верховной рады и направляются им президенту. Президент в течение 15 дней подписывает закон или возвращает его для вторичного рассмотрения в Верховную раду. Вето президента преодолевается большинством в 2/3 голосов всего состава Верховной рады. На практике нередко Верховная рада принимает замечания президента и такого большинства не требуется. Если же президент не подписал и не возвратил закон в установленные 15 дней, закон считается принятым. Он вступает в силу через 10 дней после официального обнародования, если иное не предусмотрено законом. Проект закона о государственном бюджете представляет только Кабинет министров.

§ 6. Исполнительная власть

Согласно конституции высшим органом исполнительной власти является Кабинет министров. Президент Украины охарактеризован в основном законе только как глава государства, но на практике в соответствии со своими полномочиями он выступает и как орган исполнительной власти. В ст. 94 конституции прямо говорится, что президент принимает законы «к исполнению».

Президент. Президент Украины избирается гражданами в соответствии с принципами избирательного права на 5 лет. Президентом может быть избран гражданин Украины, достигший 35-летнего возраста, обладающий избирательными правами, проживающий на Украине в течение 10 лет до дня выборов, владеющий государственным (украинским) языком. Одно и то же лицо может быть избрано только на два срока подряд. Согласно переходным постановлениям конституции, нынешний президент, избранный в 1994 г., сохраняет свои полномочия до 1999 г., когда состоятся новые выборы.

Президент не может быть депутатом представительных органов, занимать должность в государственных органах или общественных объединениях граждан, заниматься иной оплачиваемой работой, предпринимательской деятельностью, входить в состав руководящих органов или наблюдательных советов предприятий. Присягу он дает на торжественном заседании Верховной рады. Приведение к присяге осуществляется председателем Конституционного суда.

Президент — гарант государственного суверенитета, территориальной целостности страны, соблюдения конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он пользуется неприкосновенностью: не подлежит уголовной и административной ответственности, хотя к нему как представителю государства может быть обращен гражданский иск. За посягательства на честь и достоинство президента виновные несут ответственность. Звание президента (и соответствующее обращение к данному лицу) сохраняется за ним пожизненно, если только он не был смещен с этого поста в порядке импичмента.

Конституция перечисляет полномочия президента, являющиеся традиционными для парламентарной республики с элементами президентской. Он представляет государство внутри страны и вовне, имеет право роспуска парламента, используя это право только после контрассигнатуры (подписи премьер-министра на акте президента о роспуске) и только в одном случае: если в течение месяца после начала сессии парламент не может начать пленарные заседания (т.е. практически оказывается неработоспособным). Президент обладает правом отлагательного вето, для применения которого не требуется контрассигнатуры.

Он может обращаться с посланиями к парламенту, назначает референдум (по решению парламента в соответствии с подписями 3 млн. избирателей), является главнокомандующим, принимает решение об использовании вооруженных сил в случае агрессии против Украины, вводит чрезвычайное и военное положение. Президент формирует многие центральные органы государства, а также суды или участвует в их долевом формировании: назначает премьер-министра (но только с согласия Верховной рады) и прекращает его полномочия (для этого согласия парламента не требуется). По предложению премьер-министра он назначает министров, других руководителей государственной администрации, половину состава Совета национальной безопасности и обороны, треть состава Конституционного суда, половину состава Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания. С согласия Верховной рады президент назначает председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, по представлению премьер-министра создает министерства, отменяет акты Кабинета министров и Совета министров Автономной Республики Крым и т.д. Некоторые полномочия президент выполняет только по предложению парламента, часть полномочий — по предложению премьер-министра. Кроме того, некоторые акты президента для их действительности нуждаются в контрассигнатуре премьер-министра и ответственного за их исполнение министра. Это акты президента, касающиеся многих сторон внешнеполитической деятельности, акты, принимаемые им в качестве верховного главнокомандующего и председателя Совета национальной безопасности и обороны, акты, связанные со многими назначениями (трети Конституционного суда, председателей Антимонопольного комитета, Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания, дипломатических представителей), акты по созданию некоторых органов (министерств, судов), введению чрезвычайного положения, прекращению полномочий парламента. С согласия Верховной рады президент назначает премьер-министра.

Согласно переходным постановлениям, президент в течение трех лет после вступления в силу конституции 1996 г. сохраняет право издавать указы по экономическим вопросам, не урегулированным законом. Эти указы, имеющие силу закона, должны быть одобрены Кабинетом министров, скреплены подписью премьер-министра и немедленно представлены в Верховную раду. Они вступают в силу по истечении 30 дней после их принятия и утрачивают свое действие после принятия Верховной радой закона по этому вопросу.

При президенте существует Совет национальной безопасности и обороны. Это координационный орган. В его состав входят премьер-министр, министры национальной обороны, внутренних дел, иностранных

дел, председатель Службы государственной безопасности. Решения этого органа оформляются указами президента.

Президент прекращает исполнение обязанностей в случае добровольной отставки (заявление должно быть сделано им на заседании парламента), невозможности исполнения обязанностей по состоянию здоровья, импичмента, смерти. Невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья устанавливается на заседании парламента, это решение принимается большинством его состава на основании письменного представления Верховного суда Украины и медицинского заключения.