В случае агрессии против России или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции).
В случае угрозы безопасности России в силу внутренних причин (экологические катастрофы, природные, стихийные бедствия, массовые беспорядки) Президент вводит на территории РФ или отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. (ст.88)
Здесь можно сделать вывод, что Президент во внутригосударственных конфликтах действительно должен использовать вышеперечисленные меры для их урегулирования. Ведь при использовании вооруженных сил для подавления каких-либо конфликтов происходит ущемление прав и свобод человека и гражданина, что может иметь место только в соответствие с ч.3 ст.55, здесь ограничение происходит на основании указа Президента, хоть и верховного главнокомандующего. Если бы было введено чрезвычайное либо военное положение, то права ограничивались обоснованно, так как введение этих положений регламентируется ФКЗ.
Однако на этот счет существует правовая позиция КС, выраженная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 N 10-П, в котором суд пояснил: «Названный Закон (о военном положении) по своему содержанию не рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные формирования.»
Также КС отметил: «в Чеченской Республике имели место нарушения статьи 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, запрещающей деятельность общественных объединений, действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности, а также создание вооруженных формирований. Указ не предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из Конституции Российской Федерации. … из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения.»
Конституционным основанием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 являются статьи 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1), 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Из этих норм следует, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.
Проще говоря, с попаданием в такую экстраординарную ситуацию, если пользоваться формулировками КС, оголилось все несовершенство правовой основы использования вооруженных сил РФ и других войск при обеспечении гарантий конституционного строя.
Кроме того, анализ конституционно-правового статуса Президента РФ показывает, что Конституция РФ задает лишь основные параметры полномочий Президента РФ. Как орган, осуществляющий наряду с другими органами, указанными в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, государственную власть и призванный обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ зачастую выходит за пределы тех полномочий, которые прямо указаны в Конституции РФ или в изданных на ее основе законах. Данная практика породила весьма острую дискуссию о дискреционных полномочиях Президента. Речь идет о признании за Президентом РФ, хотя и прямо не поименованных в Конституции РФ, но вытекающих из его статуса полномочий, используемых им по его усмотрению и в соответствии с ситуацией политической целесообразности и необходимости. Президент РФ – гарант Конституции и это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. В обоснование существования дискреционных полномочий Президента РФ Конституционный Суд РФ выработал ряд правовых позиций:
- Президент как глава государства, ответственный за согласованное функционирование органов государственной власти, в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции РФ и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы (П.5 мотивировочной части Постановления от 1 декабря 1999 г. № 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела). Этот подход был использован и ранее в качестве обоснования принадлежности Президенту в отсутствие соответствующего законодательного регулирования дискреционных полномочий по обеспечению включения в конституционный текст поправок и изменений, в том числе не связанных с изданием Закона РФ о поправке к Конституции РФ (П.5 мотивировочной части Постановления от 28 ноября 1995 г. № 15-П «по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ). Указанная правовая позиция объясняет также право Президента РФ издавать указы в порядке восполнения пробелов в федеральном законодательстве (См.: Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»).
- дискреционные полномочия не безграничны и имеют свои пределы: акты и действия Президента РФ должны приниматься и осуществляться в рамках его конституционно-правового статуса и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а указы, издаваемые в порядке восполнения пробелов в федеральном законодательстве, имеют ограниченное действие во времени – до принятия соответствующих законов (См.: Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»; Абз.5 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ по делу о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).
Несмотря на широкое распространение идеи дискреционных полномочий Президента РФ в конституционно-правовой теории и практике, не все ученые признают их существование. В.О. Лучин отмечает, что наделение Президента РФ дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом, означает распространение общеправового принципа «разрешено все, что не запрещено законом» на сферу действия публичной власти, что недопустимо. Он отрицает наличие у Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но достаточно четко и однозначно не сформулированных. По мнению В.О. Лучина, полномочия Президента не могут произвольно выводиться из его статуса (Особое мнение судьи Конституционного Суда В.О. Лучина по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 1237 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации».
Задача 4.
Проблема – разграничение полномочий между Правительством и Президентом в сфере управление федеральными органами исполнительной власти.
