Специфика внешнеполитической сферы в узком смысле этого слова и ее относительная обособленность предполагают наличие соответствующего конституционно-правового механизма, главным предназначением которого является осуществление собственно политических отношений Российского государства с другими странами и народами.
Основанием для обособления, упомянутого выше механизма, является сама специфика внешнеполитической сферы. Наличие, упомянутого выше механизма осуществления внешней политики РФ, предполагает существование совокупности организационных, регулятивных, коммуникативных и функциональных составляющих, обеспечивающих выработку и претворение в жизнь внешнеполитического курса страны.
Основополагающие начала внешней политики современных государств часто находят свое воплощение в конституциях этих стран, других нормативно-правовых актах конституционного характера, в текущем законодательстве, в международных договорах. Российская Федерация в этом отношении не является исключением, так как в Конституции РФ заложены основы внешней политики и конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.
Организационной основой конституционно-правового механизмаосуществления внешней политики являются государственные органы, наделенные полномочиями в обла-сти внешней политики. Государственные органы, осуществляющие внешнеполитические отношения с иностранными государствами, международными организациями объединены между собой единством задач и целей в деле реализации внешних функций государства.
Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики - это совокупность государственных органов, наделенных полномочиями в области осуществления внешней политики, норм права, регулирующих внешнеполитическую деятельность, совокупность приемов и методов, используемых при осуществлении внешней политики государства, а также совокупность сложившихся функциональных связей в организационной структуре этого механизма.
Государственные органы, наделенные внешнеполитическими полномочиями, располагают необходимой материальной базой, организационными и правовыми средствами, а также инструментами для практической реализации отношений с иностранными государствами и другими субъектами международного общения.
К данным средствам и инструментам следует отнести политический, организационный и экономический потенциал государства, организационную структуру этих государственных органов, их инфраструктуру как внутри страны, так и за рубежом, собственную материальную базу, нормативную основу их функционирования.
Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России имеет свою внутреннюю структуру, которая обусловлена системой государственных органов наделенных внешнеполитическими полномочиями, совокупностью правовых норм определяющих правовой статус государственных органов в области осуществления внешней политики и регулирующих отношения сторон и комплекс сложившихся взаимоотношений в ходе внешнеполитического процесса.
Данный механизм, включает в себя, по крайней мере, организационную, регулятивную и функциональную составляющие.
Организационная составляющая является ядром конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, так как без системы организационных институтов невозможно говорить о воплощении в жизнь внешнеполитического курса страны. Организационная составляющая конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ, это совокупность организационных государственных институтов, - государственных органов, которые наделены полномочиями по проведению в жизнь основных направлений политики государства в области, собственно, политических отношений Российского государства с другими субъектами международных отношений.
Государственные органы, входящие в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России, можно классифицировать следующим образом:
1. Высшие органы государственной власти общей компетенции, наделенные Конституцией РФ и законодательством, наряду с другими полномочиями, также и полномочиями в области осуществления внешней политики - Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ; Конституционный Суд РФ.
2. Специализированный государственный внешнеполитический орган - Министерство иностранных дел РФ.
3. Государственные органы, специализацией которых не является осуществление внешней политики РФ, но наделенные законодательством отдельными внешнеполитическими полномочиями, как, например, Совет безопасности РФ, Федеральная Служба Безопасности, Служба внешней разведки РФ, Министерство обороны РФ, Генеральный штаб ВС РФ.
Высшие органы государственной власти возглавляют организационную основу конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ. Высшие органы государственной власти составляют важнейшую часть организационной основы конституционно-правового механизма осуществления внешней политики России. В соответствии с Конституцией и законодательством РФ, высшие органы государственной власти принимают решения по вопросам внешней политики обязательные для исполнения на всей территории РФ. Эти государственные органы либо непосредственно определяют основные направления внешней политики государства, как, например, Президент РФ, либо, в процессе реализации своих установленных законодательством полномочий, оказывают существенное влияние на формирование внешнеполитического курса и проведение в жизнь внешней политики страны. Все остальные государственные органы, входящие в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ строят свою работу в области внешней политики на основе решений высших органов государственной власти. Особое место среди государственных органов, составляющих организационную основу конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ, занимает специализированный внешнеполитический государственный орган - Министерство иностранных дел РФ, главной задачей которого является практическая реализация внешнеполитического курса страны.
Регулятивная составляющая конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ - это совокупность взаимосвязанных нормативно-правовых актов регулирующих взаимоотношения и деятельность государственных органов в процессе осуществления внешней политики России.
Регулятивная часть конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ представляет собой совокупность нормативно-правовых актов закрепляющих организационную структуру, функции и полномочия государственных органов, в компетенцию которых входит решение вопросов внешней политики в узком значении этого термина.
Применительно к конституционно-правовому механизму осуществления внешней политики РФ, упомянутые нормативно-правовые акты представляется возможным объединить в относительно обособленные группы по различным основаниям.
Критерии обособления могут быть следующими: а) по юридической силе (акты конституционного характера, обыкновенные законы, подзаконные акты); б) по субъектам их издающим (акты законодательной власти, акты исполнительной власти); в) по юридической природе (акты внутреннего права, акты международного права - выработанные и подписанные уполномоченными органами государств в результате переговоров); г) по особенностям правового воздействия на участников правоотношений в процессе формирования и функционирования организационных структур конституционно-правового механизма осуществления внешней политики (правоустанавливающие, регулятивные).
По юридической силе нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в области внешней политики РФ, как представляется, можно подразделить на следующие основные группы:
А) Нормативно-правовые акты конституционного характера - Конституция РФ, конституционные законы, регулирующие порядок формирования, организацию и деятельность государственных органов наделенных, в том числе и полномочиями в области внешней политики (напр. Конституционный закон РФ "О Правительстве РФ", Конституционный закон РФ "О Конституционном Суде РФ" и др.);
Б) Обыкновенные законы РФ, регулирующие деятельность государственных органов в области осуществления внешней политики;
В) Нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ в области осуществления внешней политики РФ;
Г) Ведомственные и внутриорганизационные акты, регулирующие деятельность государственных органов и должностных лиц в области осуществления внешней политики, а также регламентирующие внутренние вопросы государственных органов ведающих осуществлением внешней политики РФ;
Д) Международные договоры, регулирующие отношения во внешнеполитической области государственной жизни РФ.
Главенствующее место среди этих актов принадлежит Конституции РФ, которая является основополагающим актом системы права Российской Федерации. Акт высшей юридической силы РФ - Конституция РФ является основой правового регулирования всей совокупности общественных отношений регулируемых правом и в том числе отношений связанных с осуществлением внешней политики РФ.
Функциональная составляющая конституционно правового механизма осуществления внешней политики РФ является отражением его динамической сущности, как функционирующей системы, т.к. в справочной литературе понятие "механизм" рассматривается не только как внутренне устройство, система чего-либо, но и как взаимодействие составных частей этой системы2. Следовательно, понятие "механизм осуществления внешней политики" можно рассматривать не только как систему государственных органов ведающих осуществлением внешней политики и систему нормативно-правовых актов государства регулирующих отношения в области внешней политики, но и в другом аспекте, как совокупность взаимосвязей и процессов, из которых складывается внешняя политика государства.
Функциональная составляющая, являющаяся динамическим выражением конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, складывается из совокупности как обусловленных, так и не обусловленных предписаниями правовых норм, сложившихся устойчивых взаимосвязей между государственными органами, - организационными элементами данного механизма.
Однако функционирование конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ реализуется не только на основе законодательно обусловленных взаимосвязей между государственными органами и должностными лицами, наделенными компетенцией в области осуществления внешней политики Российской Федерации, но и связей которые сложились и складываются в процессе взаимоотношений этих государственных органов и должностных лиц.
Связи в рамках конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ представляют собой относительно устойчивые модели взаимодействия между государственными органами и их должностными лицами необходимые для реализации своих внешнеполитических функций.
Данные связи можно подразделить на постоянные и временные. Постоянные связи, как правило, предписаны нормативно-правовыми актами или обусловлены установившимися устойчивыми связями между государственными органами, входящими в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ, в ходе их практической деятельности по осуществления внешней политики РФ. В рамках постоянных, устойчивых связей возникают правоотношения, которые наполняют данные связи реальным содержанием. Однако постоянные связи в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики могут и не быть обусловлены правовыми нормами. Не обусловленные правовыми нормами постоянные, устойчивые связи между государственными органами по поводу осуществления внешней политики РФ строятся на обыкновениях. Устойчивые связи, построенные на обыкновениях, продиктованы практической необходимостью или политической целесообразностью вовлечения того или иного государственного органа, компетенция которого прямо или косвенно связана с осуществлением внешней политики России, во внешнеполитический процесс.
Постоянные связи, обусловленные правовыми нормами, составляют основу функциональной составляющей конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ.
Временные функциональные связи вытекают, как правило, из общего смысла внешнеполитических полномочий государственного органа и продиктованы целесообразностью или необходимостью установления таких временных функциональных связей для решения отдельных внешнеполитических вопросов.
