Тема 1. Правовые и законодательные основы организации государственного управления
1.Право, как основа механизма государственного управления
Право – основа механизма государственного управления. Право регулирует все общественные отношения. В системе государственного управления право – это и форма, и содержание управленческих отношений. Право наделяет властью государственные органы, на основе права формируются и реализуются все властно - управленческие решения. Право ограничивает власть государственных органов.
С помощью права складывается взаимосвязь и взаимозависимость между человеком, обществом и государством. Регулируя общественные отношения, право вводит их в определенные правила, играя конструктивную роль, согласовывает личное и общественное с государственным.
Государство, используя правовые механизмы, реализует право принуждения, оказывает свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации и гармонизации общественных отношений, связанных с реализацией потребностей, достижением интересов, пользованием благами.
Государственное правовое регулирование – нормативно – организованное воздействие государства на общественные отношения, посредством которого поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы государства.
Правовое регулирование– основной метод государственного управления общественными отношениями. Правовые отношения государственного управления – урегулированные нормами права общественные отношения, которые складываются по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления государством и обществом. Правовые отношения государственного управления имеют свою систему – совокупность связанных между собой элементов:
Во-первых, это субъекты правоотношений, наделенные правами и обязанностями совершать управленческие отношения, реализуемые в системе государственных органов (внутриорганизационное управление) или между государственными органами и обществом (государственное управление).
Внутриорганизационное управление - правовые отношения, которые реализуются внутри государственных структур в субординационном, иерархическом виде. Общим объектом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным предметом – поведение участников этих отношений, в связи с осуществлением государственно – властной, управленческой деятельности.
Во-вторых, это содержание правоотношений - права и обязанности участников, регулируемых отношений.
В-третьих, это юридические факты, т.е. события или деяния.
В-четвертых, это сфера правового регулирования государственного управления. Она определяется практическим осуществлением властных, управленческих функций государственных структур.
Правовое регулирование – это, прежде всего, нормативно – правовое регулирование, включая административное регулирование локальными правовыми актами средствоми законодательства РФ, указов Президента РФ, Постановлений и распоряжений Правительства РФ, приказов и распоряжений министерств, служб, агентств, государственных организаций и учреждений. Государственные структуры с помощью права наделены возможностью и обязанностью воздействовать на человека и общество. Воздействие государственных структур определено с помощью права через полномочия, компетенции, предмет введения.
Полномочия – совокупность прав и обязанностей государственных структур, которыми они наделены правом для реализации определенных компетенций.
Компетенции – юридическое выражение совокупности выполняемых государственными структурами функций и полномочий в определенной сфере деятельности. Компетенции бывают:
а) исключительными, т.е. конкретизированными полномочиями для определенного должностного лица, государственного органа или учреждения;
б) совместными когда полномочия распространяются на два или несколько должностных лиц, органов или учреждений.
В совместной компетенции существует урегулированный порядок, выражающийся в ведении. Ведение – правомочии вопроса, предмета или объема правового регулирования конкретным субъектом управления. Цель ведения – разграничение полномочий, предмета или объекта управления, упорядочивание деятельности различных государственных органов в соответствии с государственным статусом.
Государственный статус государственного органа состоит из:
- положения государственного органа в общей структуре государственного аппарата. Его принадлежности в виду властной, управленческой деятельности (законодательной, исполнительной, судебной), к уровню (федеральный, региональный, местный);
- компетенции;
- организационной структуры, принципов, форм, методов и процедуры функционирования государственного органа, порядка ведения определенных вопросов.
Также правовой статус государственного органа определяется местом в иерархии, субординацией, соподчинением в определенной сфере деятельности, что закреплено в Конституции РФ, Конституциями (уставами) субъектов федерации, федеральным или региональным законодательством.
Государство, с помощью права, осуществляет регулятивную функцию, используя средства правового регулирования:
- предписания – позитивное обязывание, т.е. возложение на объект управления прямой юридической обязанности совершать какие – либо действия на основе условий, предусмотренных нормой права;
- запрещения - возложение на объект управления прямой юридической обязанности - не совершать действия на основе условий, предусмотренных нормой права;
- дозволение – правовое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой те или иные действия, либо воздерживаться от них по своему усмотрению объектом управления.
Правовое регулирование в государственном управлении раскрывается через предмет и метод правового регулирования.
Предмет правового регулирования – определенные общественные отношения, которые регулируются определенной группой юридических норм. Данные общественные отношения связаны с государственным управлением.
Метод правового регулирования – способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Его характерные черты:
а) относится только к государственным органам;
б) относится к правовому регулированию, к юридическим нормам;
в) действие юридических норм обеспечивается государственным принуждением.
Метод правового регулирования должен быть обязательно юридически оформлен и иметь нормативное выражение.
Особое свойство правового регулирования в государственном управлении – механизм административно – правового регулирования. Он включает в себя:
а) предписания;
б) одностороннее волеизъявление;
в)подчиненность;
г) использование дозволений.
Административно – правовое регулирование – властное воздействие государственных структур на человека, общественные отношения при соблюдении права (на основе прав и свобод человека и гражданина, конституционных норм) с целью приведение в действие управленческого воздействия. Данное регулирование и использованием административного права предоставляет государственным органам и должностным лицам самим устанавливать специфические методы и формы административного управления, не нарушая предоставленные полномочия и компетенции. Смысл и содержание административно – правового регулирования – воздействие юридическими способами на поведение участников управленческого процесса.
Способы административно – правового регулирования:
- централизованный (императивный), способ подчиненности, методом субординации;
- децентрализованный (диспозитивный), методом координации, согласованности;
- субсидиарностный (вспомогательный).
Таким образом, сущность правового регулирования в государственном управлении – нормативное закрепление целесообразных, необходимых правил поведения участников по поводу реализации государственной власти и управления, которое реализуется в системе законодательства.
Система законодательства
Система законодательства определяется юридической силой воздействия и регулирования всех государственных, общественных и частных отношений. Она включает в себя на федеральном уровне:
- Конституцию РФ, конституционные законы, федеральное законодательство, включая Кодексы, указы Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные и подведомственные акты министерств, агентств, служб РФ.
Организация правового и законодательного управления в регионах определяется правовым статусом субъекта федерации (далее – С.ф.). Он включает в себя, то, что Сф:
- является частью федеративного государства;
-не может в одностороннем порядке определять свой конституционно – правовой статус;
- имеет представительство на федеральном уровне;
- имеет свое законодательство, включая Конституции, Уставы;
- имеет свою систему государственных органов власти и управления;
- имеет свою территорию, на которой обеспечивает действие единого федерального правового пространства.
Система регионального законодательства определяется и классифицируется по критериям:
а) по юридической силе: Конституции (Уставы), Законы, Постановления и распоряжения глав С.ф., постановления и распоряжения правительств (администраций) С.ф., акты нормативного и ненормативного характера (если Конституции (Уставы), законы С.ф. прямо не регулируют общественные отношения, то у глав С. Ф. есть право самостоятельной регуляции).
б) по содержанию, где различают общие (нормы, регулирующие вопросы общего, не отраслевого характера)и специальные правовые акты (более детально регулирующие организацию управления профильными отраслями и сферами деятельности.
Правовые акты РФ
Правовой акт – первичное звено правовой системы. Устанавливает возникновение, изменение и прекращение правоотношений, управление. Его признаки и гарантии действия: общеобязательность, непререкаемость исполнения гражданами (физ. лицами) и организациями и учреждениями (юрид. лицами).
Правовой акт – письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (органом гос. власти или мест. самоуправления, институтом демократии), имеющий официальный характер и общеобязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование (управление) общественных отношений.
Правовые акты классифицируются:
Во – первых, по нормативной природе. Нормативный правовой акт – письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах компетенции, устанавливающий, изменяющий и прекращающий действия правовых норм. Имеет длительное действие, адресован широкому кругу людей или вообще ко всем (закон, указ, постановление и т.п.). Ненормативный правовой акт – документ индивидуального (ограниченного) содержания, адресованный конкретному лицу (органу, организации). Он рассчитан на однократное применение (постановление суда, разовое предписание, договор и т.п.). К ненормативным актам относят интерпретационный акт – это документ, содержащий разъяснение действующих юридических норм, но не устанавливающий новые нормы (постановления, разъяснения). Их особенность – действуют в единстве с нормативными документами, в которых содержаться толкуемые юридические нормы, они зависимы от них. Так же выделяют интерпретационные правоприменения, т.е. акты правоприменительного толкования (постановления Конституционного суда, пленумов Верх. Суда и т.п.).
Во – вторых, по виду, т.е. официальному признанию. Определяются спецификой властных органов, принимающих правовые акты. Различают виды основных правовых актов: акты прямого волеизъявления граждан (референдум, выборы), международные правовые акты, Конституция, законы, Указ или распоряжения Президента РФ, постановления или распоряжения Правительства РФ, ведомственные акты, Акты местного самоуправления, решения судов, Положения, уставы, регламенты, договоры, программы, декларации.
В - третьих, по способу оформления и принуждения (придания юридической силы). Акты (приказы) об утверждении положений, инструкций, постановления администрации об утверждении положения и т.п.
В – четвертых, различаются по порядку и способу их принятия. Коллегиальный порядок (Гос. Дума, Правительство и т.п.) и на основе единоначалия (Указ Президента, Распоряжение губернатора и т.п.).
В – пятых, по юридической силе, объему действия. Это федеральные акты и акты субъектов федерации.
Все правовые акты должны соответствовать требованиям: обеспечивать целостность государства, координировать государственное управление, не противоречить друг другу. Быть согласованными, устойчивыми. Целесообразными. Однозначными, толкуемыми ит.п.
