Соотношение исполнительной власти и административной власти

«Исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества» (по Бахраху).

Однако другие ученые считаю, что понятие «административной власти» гораздо шире понятия власти исполнительной и не может быть с ней сопоставлено (Дмитриев, Полянский, Трофимов). Они объясняют это так: административная власть не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном управленческом воздействии (в частности, администрация предприятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия).

Итак, исполнительная власть – категория политико – правовая, в то время как государственное управление – категория организационно – правовая. Право на существование имеют обе эти государственно – правовые категории. Соответственно, государственное управление – реальность, без которой государственно – властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Иначе говоря, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей.

Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления.

Следовательно, государственное управление, понимаемое как исполнительно – распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти.

 

 

5. Факторы, влияющие на организацию и функционирование исполнительной власти: понятие, виды и основания их классификации.

 

Главным критерием эффективности функционирования органов исполнительной власти является уровень благосостояния и жизни населения страны. Основным критерием эффективности деятельности должностных лиц (чиновников) органов исполнительной власти всех уровней являются результаты деятельности административно-политической бюрократии в обеспечении конкурентоспособности страны.

3. На эффективность функционирования органов исполнительной власти всех уровней оказывают влияние внутренние социально-политические факторы. К негативно влияющим факторам следует отнести: а) предельный бюрократизм в функционировании органов исполнительной власти, тормозящий прогрессивные преобразования государственных институтов; б) продолжающийся рост коррупции, пронизывающей все уровни органов исполнительной власти; в) несовершенство действующего российского законодательства в области разграничения сфер деятельности и компетенции органов государственной власти; г) внутренние политические конфликты на территории России; д) ограниченные возможности контроля деятельности органов исполнительной власти со стороны институтов гражданского общества.

 

 

Факторы, влияющие на развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.

I. Определяющее значение имеют факторы национального (внутригосударственного) характера.

1) Резкое изменение территории государственного пространства, в котором сформировалась и реализовалась вся инфраструктура общества на протяжении нескольких веков истории России, искусственный разрыв экономических связей, нарушение условий и как следствие - потеря источника трудовой занятости населения.

2) Изменение ауры национально - экономического и социально -культурного развития страны, что повлекло и смену имиджа гражданина России (появление пропаганды о "захватнических", поработи тельных чертах российского менталитета взамен братского отношения к многонациональному складу населения СССР).

3) Стремительность миграционных процессов, нарушившая устойчивость материальной, кадровой основы управления, повышение ответственности государства за судьбы больших групп населения. Усиленное внедрение синдрома "неразвитости", "слабой развитости" общественных институтов, сознания и способностей граждан России привело к увеличению разрыва между исполнительной властью и гражданским обществом, снижению управляемости и необходимости включения в систему управленческих решений социопсихологических мотивов.

4) Коррумпированность ослабляет государственную власть, недостаточность финансирования, ведущая к отрыву местного самоуправления от системы государственной власти.

5) Отсутствие стратегии и политики построения системы государственного управления в условиях экономических реформ привело к одностороннему движению в функциях исполнительной власти - "освобождению" от ответственности государственных органов власти за результат развития экономики.

6) Происходит одновременно критический процесс восприятия иностранных инвестиций и перекладывание федеральных расходов на образование, науку и обновление технологий на субъектов федерации.

Внешние факторы - нарастание международного, интернационального регулирования проблем приводит в столкновение со взглядом на роль государства как исключительно властного инструмента разрешения проблемы общества и преувеличивающего значимость самостоятельного решения проблем.

Третья группа факторов связана с самой системой государственной власти в целом. Источниками этих обстоятельств является неустойчивость (отсутствие методологии организации) государственной власти.¹

Таким образом, можно сказать, что само понятие исполнительной власти многогранно и полностью не определено. Даже Конституция не дает четкого и внятного определения, что неизбежно сказывается на развитии права в России и (как ни странно) и функционировании системы органов, относящихся к исполнительной власти. Само по себе понятие исполнительная власть появилось в России сравнительно недавно (в законодательном закреплении), в 1993 году была сформулирована и организована система органов исполнительной власти, которую мы видим сегодня.

Исполнительная власть не сводится к совокупности органов. Это сложная социальная система со своими составными частями. В этом качестве необходимо упорядочить и укрепить связи между всеми элементами, что позволит ограничить растущее влияние в стране "неформальной" власти на государственные дела и преодолевать стремления к монополизации ресурсов в корыстных интересах со стороны представителей властных структур² Необходимо признать тот факт, что преобразования в разных сферах государственной и общественной жизни влекут изменения роли и функций государства.¹ Однако рассмотренные выше негативные, недоработанные проблемы деятельности и существования исполнительной власти, влияние многих дестабилизирующих факторов не делают российскую систему исполнительной власти "эфемерным" институтом.

Факторы, влияющие на построение системы органов:

1. Федеративное устройство РФ: федеральные органы и органы субъектов. Элементы проявления принципа федерализма: 1) соотношение полномочий и предметов ведения; 2) соотношение актов; 3) договор как форма отношений.

2. Административно-территориальное устройство.

3. Технико-экономические факторы, например, структура экономики, социальной сферы. Деление на отрасли, влияет непосредственно и опосредованно (министерства и службы)

4. Социально-политические факторы.

5. Сочетание централизации и децентрализации. Децентрализация - закрепление за органом полномочий, осуществляемых самостоятельно без вмешательства вышестоящих органов. Особая разновидность децентрализации - делегирование полномочий (федерация – субъекту РФ, субъект РФ – местному самоуправлению). Деконцентрация (передача на нижестоящий уровень) полномочий предполагает создание территориального органа (или иного, но нижестоящего по отношению к наделяющему), а также наделение этого органа собственной компетенцией, в которую и войдут бывшие полномочия вышестоящего органа.

 

6. Становление и развитие исполнительной власти в России. Правовые основы исполнительной власти Российской Федерации на современном этапе. Административная реформа. Совершенствование механизма организации и функционирования исполнительной власти.

 

 

В отличие от европейских государств, где власть развивалась в направлении парламентаризма и демократии, Российская империя на протяжении ХVIII-ХIХвв. оставалась оплотом абсолютизма, власть царя не ограничивалась никакими выборными органами. Царю вменялось в обязанность неукоснительно соблюдать закон о престолонаследии и исповедовать православную веру. В управлении страной царь опирался на строго иерархизированный, бюрократический аппарат, министров и советников, назначенных им самим. Государственный совет был законосовещательным органом, а члены его, чиновники высшего ранга, на значились пожизненно” Мнения, высказываемые членами совета при рассмотрении законов, никоим образом не ограничивали свободы решений государя.

По мере развития общества власть всё более нуждалась в исполнительных органах, деятельных и наиболее приспособленных к проведению в жизнь её предначертаний. На рубеже ХVIII и Х1Хвв. в России появляется министерская система как форма организации высших органов государственного управления, основанная на принципе единоначалия. Номинально должность министра появилась при Павле 1 (в 1797; министр уделов, в 1800 г. министр коммерции). Е 1802 г. был принят манифест “0б учреждении министерств". Существовавшие ранее коллегии первоначально не были ликвидированы - они были включены в министерства сохранив организационную самостоятельность. С середины 1803 г. коллегии постепенно реорганизованы в департаменты и другие подразделения министерств.

Высшим административным органом был Комитет министерств, учрежденный в 1802 г. Он состоял из министров, главноуправляющих, государственного казначея, с 1810 г. включал председателей департаментов Государственного совета, с 1812 г. - отдельных лиц по назначению императора. На должность председателя Комитета министров царь назначал наиболее опытных чиновников, занимавших министерские и другие высшие посты. Комитет министров функционировал в составе общего собрания, дела решались по большинству голосов. Председательствовал один из членов комитета по очереди старшинства в чине - каждый в четырёх заседаниях. Журналы заседаний составлял кто-либо из товарищей министра. Общее решение и отдельные мнения записывались в журнал, который по утверждении его, представлялся государю. В 20-х годах ХIХв. значение Кабинета министров в делах государственного управления снижается в связи с усилением роли Собственной Его Величества канцелярии, которая, по существу, стала органом, возглавившим всю систему центральных и отраслевых органов государственного управления.

В первой половине XIX в. Россия оставалась абсолютной монархией, для которой было характерно: разделение власти на уровни, которые обеспечивали решение одних и тех же задач управления, дублирование ответственности правительственных чиновников, крайне высокая степень централизации, бюрократизации и милитаризации аппарата управления. "Личный характер политической власти" оставался очень сильным. Министерства проводили самодержавную политику, контролируя все стороны жизни российского общества: политическую, социальную, экономическую. Вся политическая система была сориентирована в одном направлении - сверху вниз. Никакая инициатива, исходящая снизу, была нежелательной и даже наказуемой. Всё, от законов до распоряжений, подробно регламентировалось изначально на высшем уровне, и обязанностью нижестоящих уровней власти считалось только исполнять поставленные задачи.

Сеть министерств в течение свыше 100 лет их деятельности была сравнительно стабильной. Довольно частыми были реорганизации департаментов и передачи их из одного министерства в другое. Реорганизация старых и образование новых министерств, как правило, были починены задачам усиления борьбы с революционным движением, бюрократическими соображениями, а так же необходимости создать новую должность для члена Чарской фамилии или чиновного фаворита.

В октябре 1905 г. под влиянием революции царизм декларировал ответственность министерств перед государственной Думой. Но фактически министерства оставались в полном подчинении императору. Несмотря на происшедшие изменения правительство ещё не приобрело характера “буржуазного ка6инета". Министры были ответственны только перед царём и им же назначались. Дума имела возможность влиять на исполнительную власть, а иногда и оказывать сильное давление на правительство путём внесения запросов и особенно голосованием по всем бюджетным вопросам. Бюджетные права думы относительно всех ассигнований ставили правительство как бы в подотчётное положение по отношению к ней. Исключение составляло Министерство двора, расходы которого определялись и контролировались лично государем.

Конституция 1906 г. предоставила весьма ограниченные представительные права вместе с декларированным избирательным законом. В 1917 г. Временное правительство подготовило систему почти всеобщего представительства через выборы в Учредительное собрание, но как оказалось, то был конец, нежели начало, представительного правления в России.

Первым актом процесса образования однопартийности советской политической системы явилось образование II Всероссийским съездом Советов однопартийного большевистского правительства. В отличие от предыдущих это временное правительство рабочих, солдат и крестьян получило название "Совета народных Комиссаров". Министерства должны были эамениться "комиссарствами". С разгоном Учредительного собрания был перечёркнут вариант демократической республики с широкой социальной опорой, многопартийностью.

По мере развёртывания гражданской войны всё более усиливалась тенденция подмены государственных органов партийными. Органы исполни тельной власти всё больше подменяли собой власть законодательную. Монополия РКП/б/ на власть, сращивание партийных и государственных органов привели к отождествлению диктатуры пролетариата и партийной диктатуры. В новом государстве в трансформированном виде возрождались некоторые традиции дореволюционной российской государственности с её централизацией, персонификацией высшей власти, обширными и слабо регламентированными функциями госаппарата, почти неподконтрольного трудящимися. Народные массы, как и прежде, оставались бесправными, отрешёнными от реального участия в управлении.

Правительство страны меняло своё название (Совет Министров, Кабинет Министров), изменялась его подотчётность (раньше он был подотчётен Совету СССР, в 1991 г. - президенту).

В 1992-1993, российская государственность в своем высшем эшелоне была представлена тремя ветвями власти: законодательной (Съезд народных депутатов России и избираемый им Верховный Совет), исполнительной (Президент и назначаемое им правительство, председатель правительства утверждался Съездом народных депутатов по представлению Президента) и судебной с венчающим её Конституционным судом.

По Конституции 1993 г. Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления Статьи Конституции позволяют говорить о том, что это- полупрезидентская полупарламентарная республика с доминирующим положением института президентства. Конституция устанавливает институт двойной ответственности правительства - перед Государственной Думой и перед Президентом.

Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Правительство России как высший исполнительный орган государства на протяжении XIX-XX столетий проделало значительную эволюцию. Машина исполнительной власти работала во исполнение задач по управлению происходившими в России государственными и общественными процессами. На различных исторических этапах роль правительства не была одинаковой менялось его название, разным был количественный состав, совершенствовались со временем административные навыки. В то же время отчётливо прослеживаются устойчивые традиции историческая преемственность в развитии этого института власти, без учёта которых, как представляется, строительство новой Российской государственности не может быть вполне успешным.

 

Этапы развития исполнительной власти в России до 1993 г.

 

В истории российского государственного строительства с октября 1917 г. получили реализацию несколько форм организации государственной власти, которые имели свое научное обоснование, а еще более — комментариев. Это доктрина Советов и доктрина разделения функций государственной власти в рамках советской системы. Эти доктрины достаточно хорошо исследованы за период развития советской науки, хотя термин “доктрина” применялся не часто. В большей мере он был на вооружении зарубежных советологов. Тем не менее постепенно вызревала в науке государственного строительства и легитимно оформлена Конституцией Российской Федерации 1993 г. доктрина разделения ветвей государственной власти.

 

Реализация государственной власти в России сразу после Октября 1917 г. и до принятия ныне действующей Конституции на основе избираемых Советов (сначала рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а затем народных депутатов, избираемых на основе всеобщих, тайных равных и прямых выборов) дает основание сделать заключение о том, что через советы в конечном счете была по существу реализована идея М.Сперанского создания выбираемых Дум на всех уровнях государственного управления. Но произошло это не в условиях монархии и Российской Империи, а в условиях российской республики.

 

Первая Конституция РСФСР 1918 г. в главе, которая называлась “Конструкция Советской власти” (См.: Первая советская конституция (Конституция РСФСР 1918 года). М.: Юрид.изд-во НКЮ СССР, 1938. С. 427-435.), закрепила принцип единства Советов и их систему, основанную на цепочке представительства по модели “снизу вверх”. На основе делегатов, представляющих последовательно областные, городские, губернские Советы, формировался Всероссийский съезд Советов — высший орган государственной власти.

 

Принцип организационного единства государственной власти был зафиксирован и Конституцией РСФСР 1937 г. Но система преемственности “снизу до верху” была упразднена в связи с введением прямых выборов Советов всех уровней. В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 85) система советов РСФСР была определена как “единая система органов государственной власти”, которая включала советы от Верховного Совета до поселковых.

 

Для всего советского периода истории российской государственности характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной власти до логического конца. Законодательно этот вопрос так же оформлялся по-разному.

 

Так, до 1936 г. функции исполнительного свойства выполнялись ВЦИК сначала РСФСР как самостоятельного государства. С 1924 г., когда РСФСР стала республикой в составе СССР — совместно ВЦИК и Советом Народных Комиссаров. Конституция 1918 г. квалифицировала ВЦИК как “высший законодательный, исполнительный и контрольный орган”. А СНК как орган “общего управления делами”.

 

Конституция СССР 1936 г. и соответственно Конституция РСФСР 1937 г. впервые использовали термин “законодательная власть” применительно к Верховному Совету СССР и РСФСР (как и других республик, входящих в состав Советского Союза). Более общая формула “Органы государственной власти” охватывала как законодательные органы, так и исполнительные. Последние представляли Совет Министров РСФСР — Правительство РСФСР — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти (ст. 122). По существу был намечен путь к реализации модели разделения власти на законодательную и исполнительную на уровне высших органов власти. Смешанной оставалась природа Президиума Верховного Совета, который мог выполнять и законотворческую, и распорядительную деятельность.

 

Местные органы государственной власти этого периода были представлены Советами депутатов трудящихся всех уровней от областных до поселковых советов. Система исполкомов была привязана к Советам. Исполкомы назывались “исполнительными и распорядительными органами местных советов” депутатов трудящихся.

 

В Конституции 1978 г. вся система советов — от Верховного до поселкового совета народных депутатов была определена как “Единая система органов государственной власти” (ст. 85). Но одновременно с этим единство органов законодательной и исполнительной власти было отражено в названии V главы Конституции. Был изменен заголовок: “Высшие органы государственной власти и управления РСФСР”. Совет Министров РСФСР — Правительство РСФСР характеризовался как “высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР”. Таким образом, при наличии общего объединительного признака наблюдалось и разделение органов, осуществляющих законотворческую и исполнительную деятельность. Новым стало и название главы о местных органах: “Местные органы государственной власти и управления в РСФСР”. Это также свидетельствует о приближении к представлению о самостоятельной роли исполнительных комитетов местных Советов. И не случайно в структуре Конституции была выделена глава 18 “Исполнительные комитеты местных советов народных депутатов”.

 

Единство и целостность системы органов государственной власти и особенно исполнительных и распорядительных органов власти, исполнительных комитетов местных советов обеспечивались конституционно закрепленным принципом — принципом демократического централизма. Этот принцип закреплен в Конституции 1978 г. ст. 3. Он означал “выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих”. Демократический централизм сочетал единое руководство с инициативой и творческой инициативой на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица. Так устанавливала Конституция. Однако эти черты демократического централизма, подкрепленные принципом двойного подчинения исполнительных органов местных советов, не всегда получали полное развитие на практике, и это в значительной мере объяснялось еще одной особенностью советского периода российской государственности. Речь идет о руководящей и направляющей силе “ядра политической системы” советского общества — КПСС (ст. 6 Конституции РСФСР 1978 г.).

 

Построение высших органов государственной власти по Конституции РСФСР 1918 г., когда Россия выступала самостоятельным государством; по Конституциям 1924, 1937 и 1978 гг., когда РСФСР являлась республикой СССР; и, наконец, по Конституции 1993 г., которая является основным законом Российской Федерации — России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, позволяет сделать некоторые дополнительные наблюдения. Они касаются вопроса механизма связи и зависимости между органами законодательной власти и органами исполнительных и распорядительных функций по всей их системе, во-первых, и легитимной основы связи органов государственной власти, включая и исполнительные, с системой партийного руководства в политической системе страны.

 

Динамика взаимодействия органов законодательной власти и исполнительно-распорядительных органов, которые в период действия первых четырех Конституций РСФСР в полной мере нельзя назвать ветвью исполнительной власти, просматривается достаточно ясно. Здесь, на фоне прочной “двойной” связи (двойного подчинения) органов управления на высшем (центральном) уровне и на уровне местных органов управления — исполнительных органов Советов, по-разному решалась проблема полномочий высших органов власти.

 

По Конституции РСФСР 1918 г. ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК подлежали “все вопросы общегосударственного значения”. Конституция давала общий перечень таких вопросов, указывала на предметы исключительного ведения Съезда. Применительно к общему перечню ведения была сделана оговорка: “Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению” (п. 50). Относительно органов государственной власти на местах было сказано, что в границах “своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период между съездами такой властью является Исполнительный Комитет” (п. 56). Глава XII Конституции определяла предметы ведения органов советской власти на местах.

 

Этот порядок был сохранен и в Конституции 1925 г. Но в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г. жесткая связь сверху вниз “при определении предметов ведения и полномочий” подверглась изменениям. Это видно из ст. 31 Конституции СССР. Согласно ее формулировке Верховный Совет СССР осуществлял все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик (об этом сказано в ст. 14), “поскольку они не входят в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР”. Заметим, что аналогичной записи в адрес союзных республик в Конституции СССР 1936 г. не содержалось, хотя глава о высших органах государственной власти союзных республик в ней была, и она предшествовала главе об органах государственного управления СССР.

 

Формулировка “постольку, поскольку” представляла значительное изменение в конструкции установления полномочий высших органов законодательной власти в форме Верховного Совета и Совета Министров СССР. Сначала как бы следовало определить полномочия и сферы ведения Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета, а затем — самого Верховного Совета. Кроме того, ст. 32 устанавливала, что “законодательная власть СССР осуществляется исключительно Верховным Советом СССР”. Соответственно ст. 59 устанавливала, что Верховный Совет Союзной республики является единственным законодательным органом республики. Эта же конструкция сохранялась и для автономных республик (ст. 91). В этих изменениях усматриваем значительную подвижку к конструкции разделения власти на законодательную и исполнительную, некоторого приоритета в определении сфер ведения исполнительной власти — Совета Министров.

 

Конституция РСФСР 1978 г. все же вернулась к конструкции, согласно которой приоритет в определении круга ведения при разделении сфер деятельности законодательной и исполнительной власти принадлежит представительным органам власти. Статья 125 Конституции РСФСР 1978 г. устанавливала: “Совет Министров РСФСР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, поскольку они не входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР”. Верховный Совет РСФСР, согласно ст. 104 Конституции, “правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР”. Это ставило проблему размежевания сфер ведения между СССР и РСФСР (и это решалось на основе ст. 73 Конституции СССР) и размежевания предметов ведения или полномочий между законодательной и исполнительной властью еще более остро.

 

Важен вопрос, вытекающий из анализа легитимной основы советской доктрины организации государственной власти, связан с нормативным определением связи партийного руководства с советской системой власти. Этот вопрос решался неоднозначно.

 

Несмотря на то что партийное руководство развитием общества было фактически приоритетным относительно советской власти на всех этапах развития страны (и это подтверждается партийными документами и решениями; монографическими исследованиями организации советской власти, в частности фундаментальными работами А.И. Лепешкина, А.И. Лукьянова; множеством других исследований и практикой советского строительства и управления), легитимная сторона этого вопроса не была однозначной. Если судить по Конституциям РСФСР 1918, 1925, 1937 гг., то организация системы государственной власти была ориентирована на гражданскую, а не на партийную основу.

 

Доктринально и в политике руководящее положение компартии было признано изначально (Напомним, что первая Конституция РСФСР 1918 г. тщательно редактировалась в особой комиссии ЦК РКП(б) под непосредственным руководством В.И. Ленина.). В докладе по проекту Конституции СССР 1936 г. говорилось: “проект новой Конституции действительно оставляет в силе режим диктатуры рабочего класса, равно как сохраняет без изменений нынешнее руководящее положение Коммунистической партии СССР” (См.: Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. М„ 1951. С. 61.). Однако в самом тексте Конституций 1918, 1924, 1937 г. РСФСР и в Конституции СССР 1936 г. статей о руководящей роли партии не содержалось. И лишь в Конституции 1978 г. появилась ст. 6, которая легитимировала положение КПСС в системе государственной власти. Это — руководящая и направляющая сила советского общества, ядро ее политической системы, государственных и общественных организаций. Обратная зависимость по этой линии была выражена формулой: “Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР”.

 

Эти изменения в Конституции можно оценивать двояким образом. С одной стороны, закон как бы легализовал подчиненное положение органов государственной власти относительно одной партии и этим снизил уровень ее демократизма. С другой — признавая определенное место партийной структуры в государственной системе, которая фактически приобретала все более широкое влияние на его состояние и деятельность, Конституция создавала платформу, на основе которой возможно было ввести влияние партии в рамки закона. Тем не менее данная система все более обнаруживала бюрократизацию и государственного и партийного аппарата, нарастание тенденций кризисной ситуации в политической и экономической сферах. Попытка политиков одним рывком вывести страну из периода застоя и экономической перестройки со стремительным разрушением советской системы организации управления привела к определенной девальвации государственности. Вопрос о правовой реформе, поставленный в конце 80-х гг., обошел сложные проблемы организации исполнительной власти. Экономическая реформа, по существу, стала проводиться в условиях паралича государственного механизма.

 

По анализу причин глубокого кризиса российской государственности существует немало специальных исследований, и здесь мы не ставим задачу их повторения или обобщения. Констатируем лишь факт развала СССР и переход РСФСР в режим самостоятельной государственности на основе полного суверенитета. Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР связано с глубокими изменениями в государственности России: в государственном устройстве, организации государственной власти, состоянии и уровне социально-экономического потенциала страны. Историческая преемственность в процессе развития российской государственности была прервана. Поиски модели устройства государственной власти привели к результату, который зафиксирован в Конституции Российской Федерации 1993 г.

 

Одна группа комментаторов Конституции Российской Федерации 1993 г. считает, что по своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным конституциям развитых стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном этапе развития государства (См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации, 1-е изд. М.: БЕК, 1994.).

 

Другая группа комментаторов Конституции Российской Федерации 1993 г. считает, что “с провозглашением и утверждением государственной самостоятельной России разделение властей стало конституционным принципом”. Привлекая внимание к организационно-правовому потенциалу принципа разделения властей (правильнее все же говорить о разделении единой государственной власти на ветви), исследователи отмечают, что его реализация предполагает не только “выявление и обособление функций управления делами государства, но и адекватную институализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к различным властям и составляющих вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти”. Одновременно отмечается значение этого принципа для реализации задач формирования правового государства, правовой системы (См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Юрид.лит, 1994. С. 38—39.).

 

С момента принятия последней, пятой Конституции России прошло около пяти лет, и уже можно подводить некоторые итоги, обобщать опыт реализации новых принципов государственной власти в части организации и деятельности исполнительной власти Российской Федерации.

 

Прежде всего необходимо уяснить, в чем состоит специфика разделения государственной власти в России и какая преимущественно модель при этом реализуется.

 

Классическая модель разделения государственной власти на три ее основные ветви предполагает разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Заметим, что во всех предыдущих конституциях России судебная система не квалифицировалась как ветвь государственной власти.

 

В государствах с федеративным устройством традиционное понимание разделения власти, которое можно представить как горизонтальное ее сечение, дополняется вертикальным и включает разделение единой государственной власти по вертикали: между федеральной властью и властью региональных единиц, составляющих федерацию. Так оформлена Американская федерация, федерация Германии. В литературе широко представлен опыт формирования американской системы разделения власти. В этом смысле не теряет значения ознакомление с трудами американских федералистов эпохи создания конституции Соединенных штатов Америки, а также с современными публикациями на эту тему (См.: В.Остром. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993. С. 319.).

 

В упомянутой работе В. Острома осуществлен достаточно глубокий анализ современных проблем разделения власти в условиях США (Нами осуществлен реферат двух исходных трудов по вопросам американского федерализма: труда первых федералистов США, а также современной работы В.Ост-рома (См.: Бачило И.Л. Федералисты США: прошлое и настоящее (реферат) // Регион. Экономика и социология. Новосибирск, 1994. № 1. С. 79—102)). Опыт германской системы разделения власти возможно обозреть по двухтомному изданию государственного права ФРГ. Ознакомление разработчиков Конституции РФ с зарубежным опытом, стремление на него откликнуться и учесть специфику своей страны, учесть интересы разных политических платформ в основном законе привели к тому, что модель разделения власти в Конституции 1993 г. оказалась достаточно эклектичной. Создались и обнаруживают себя не только проблемы традиционного разделения власти между ветвями системы, а также между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Эта проблема существенно осложнена оригинальностью решения вопроса в Российской Федерации о правовом статусе местного самоуправления.

 

2.3. Конституционные основы системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях реформ

 

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось. Научные разработки проблем организации и деятельности исполнительной власти под влиянием перемен в государственном и социальном развитии страны за последнее десятилетие подверглись незаслуженному и своеобразному остракизму. А новые исследования в данной области переживают видимый застой. Политизация процессов государственного строительства отодвинула на второй план научные исследования в данной области. Приоритет практического подхода, решения проблем ad hoc явно преобладает. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

 

В научном плане проблема системы любой ветви государственной власти имеет несколько аспектов. Отметим такие, как структурный, функциональный, процессуальный. Только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизмах деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему.

 

По проектам М. Сперанского, например, предусматривались такие параметры системы исполнительной власти, как состав и названия органов, формирующих ее структуру; предметы ведения каждого органа, его компетенция; ответственность. Напомним, что весь “порядок” исполнительный слагался из четырех “разделений”: управления государственного, управления губернского, окружного и волостного. Государственное и губернское управления предусматривали отраслевую структуру. Первые министерства в своей организации имели начала, которые создавали единство действия и ответственность. Все низшие уровни (разделения) должны были быть “сколько можно более сообразны высшему”. Сперанский считал, что “таким образом разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений” (М.М. Сперанский. Указ.соч., с. 213). Число министров было больше, чем министерств, что свидетельствовало о предстоящем наращивании системы органов исполнительной власти. К началу XX в. министерств стало 14. К ранее созданным (иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, духовных дел, полиции) добавились: министерство императорского двора, народного просвещения, торговли и промышленности, путей сообщения. Кроме того, возникло несколько ведомств с названием “государственный контроль”, “главное управление”. Их возглавляли не министры, а главные управляющие отрасли. Это касалось землеустройства, земледелия, коннозаводства. Создано было и Главное управление генерального штаба, входящее в Совет государственной обороны вместе с другими ведомствами, затрагивающими проблемы обороны. Были образованы и такие органы, как Совет Министров, преобразован Государственный Совет, образована Собственная канцелярия его Императорского Величества и Канцелярия по принятию прошений на высочайшее имя приносимых. Таким образом, за столетие в системе исполнительной власти на этаже, именуемой “государственное управление”, нарастились по крайней мере три слоя и усложнилась система отраслевых органов.

 

В условиях глобального подчинения производства одной форме собственности дробность структуры системы органов исполнительной власти зависела от глубины оперативного вмешательства в отраслевую систему. При образовании СССР было создано 10 союзных наркоматов, в 1936 г. стало 18, в 1966 г.—52; в 1979 г. было уже 64 союзных органа. В период перестройки с 1985 по 1990 г. число союзных органов периодически сокращалось за счет укрупнения (например, при создании Госагропрома).

 

Судьба 80 структур исполнительной власти СССР в 1991 г. была решена как бы в одночасье, когда прекратилось финансирование этих министерств и ведомств. Этот шаг воспринимался как ликвидация мощного пласта бюрократии. Но перемещение центра государственного управления, как и всей государственной власти, на уровень ставших самостоятельными бывших республик Союза СССР не снизило значения проблемы формирования целостной и единой системы исполнительной власти для РСФСР. Несмотря на то что система республики содержала все атрибуты исполнительной власти: Совет Министров, министерства, государственные комитеты и т.д., — они использовались для управления не более 10% экономического потенциала страны. Быстро стал нарастать потенциал управленческих структур нового государства — Российской Федерации еще до 1993 г. и окончательно сформирован на основе Конституции 1993 г. Здесь опускаем весьма интересный период поиска с 1991 по 1993 г., когда система исполнительной власти возглавлялась Президентом РФ, а сокращение отраслевого аппарата управления получало новые импульсы от науки.

 

Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10); ввела понятие “единой системы исполнительной власти”; существенно изменила порядок формирования Правительства РФ; изменила подход к определению полномочий Правительства РФ — единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. 110), и одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти. Статья 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о “структуре федеральных органов исполнительной власти”.

 

Конституция 1993 г. не определила роли Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительными органами государственной власти; сузила сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления. Конституция РФ не применяет термин “государственное правление” ни к органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью (п. “д” ст. 71 и п. “г” ст. 114).

 

В стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понимания термина “управление” — administration и принял его толкование в узком гражданско-правовом понятии применительно к сфере государственной собственности. Кроме того, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном плане.

 

Отсутствует связь между конституционными положениями о гарантиях единства экономического пространства, широким кругом “ведения” Российской Федерации, “совместного ведения федерации и субъектов Российской Федерации” и применяемых практикой органов исполнительной власти понятий “государственное регулирование”, “государственное управление”, “органы управления”.

 

Для концепции развития системы исполнительной власти существенное значение имеет вопрос о понимании самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. Остановим внимание на некоторых аспектах этого вопроса.

 

Нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 ее говорит о “единстве системы государственной власти”; ст. 12—о “системе органов государственной власти”; в п. “г” ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти сказано о “системе федеральных органов исполнительной власти”. В итоге получается, что достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о “структуре органов исполнительной власти”. Кроме того, Конституция использует термин “государственный орган”. Это ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления государственного и негосударственного.

 

Из конкретных органов исполнительной власти Основной Закон выделяет Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в общей форме — как федеральные органы исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77, 112).

 

Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы исполнительной власти. Он связан с темой разграничения предметов ведения в системе органов исполнительной власти.

 

В этой связи ст. II Конституции РФ говорит о разделении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы: между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ст. 10—о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной власти. О разделении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-предметная область всех органов государственной власти делится на: сферу ведения Российской Федерации в целом, сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует еще раз подчеркнуть, что Конституция закрепляет в ст. 78 принцип перераспределения полномочий по вертикали системы. Однако полной чистоты системы исполнительной власти в функциональном значении также не получается, ибо в ст. 132 Конституция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается достаточно размытое представление о функциональной системе исполнительной власти.

 

Таким образом, выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы — между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разделении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти. Решение этого вопроса и вызвало поток договоров между центром федерации и ее субъектами.

 

Сказанное неизбежно приводит к вопросу, как на конституционном уровне более определенно закрепить структурную схему разделения государственной власти на три ее классические ветви: законодательную, исполнительную и судебную — и более полно определить структурный и функциональный составы исполнительной власти. Несколько соображений на этот счет.

 

1. В настоящее время в Конституции выделена только судебная власть как самостоятельная ветвь. Другие же ветви представлены главами об органах. И если гл. 5 о Федеральном Собрании достаточно полно излагает суть и структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то гл. 6 “Правительство Российской Федерации” посвящена лишь одному органу исполнительной власти и совсем не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.

 

 

Для этого есть причины. Одна из них — неясность положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Он ее формально не возглавляет, но фактически осуществляет.

 

2. В Конституции необходима полноценная глава о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный составы этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему.

 

3. До внесения поправок в Конституцию, связанных с легитимацией исполнительной власти в России, необходимо осуществить подлинную ревизию состава и правового положения органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня и субъектов РФ.

 

4. Система федеральных органов власти, безусловно, нуждается в упрощении ее состава и связей с другими органами государственной власти, с одной стороны, а с другой — в усложнении и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующей функции относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях их реформирования.

 

Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность на своем участке с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы в этом смысле.

 

5. Правовой статус органов исполнительной власти, правила их деятельности не могут быть квалифицированно решены нормативно без учета состава этих органов и их назначения в системе. Решение этих вопросов продвигается достаточно медленно, несмотря на частые пересмотры структуры органов в системе исполнительной власти. Кстати заметим, что только к концу 1995 г. в перечень проблем правовой реформы включены вопросы исполнительной власти. Именно на этом фоне первостепенное значение имеют вопросы конституционной основы исполнительной власти РФ и их воплощение в практику государственного управления.

 

6. Неясности, имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются и на практике организации и функционирования системы исполнительной власти, и в научных исследованиях на эту тему. Особенно важно обратить внимание на состояние учебной литературы, на основе которой воспитываются кадры государственной власти и всей системы управления.

 

Сравнительное исследование по вопросу о понимании системы исполнительной власти нами проведено на основе сопоставления трактовки этого вопроса в учебниках, созданных крупными юристами — административистами.

 

Для характеристики системы исполнительной власти мы установили четыре параметра. Они включают: название системы; определение элементов системы; признаки и назначение системы. Сравнение освещения этих вопросов в упомянутых учебниках и учебных пособиях позволяет отметить следующее.

 

В названии системы нет достаточного единства как у отдельных авторов, так и в общей установке по данному вопросу. Приведенная схема “Структурные параметры системы органов исполнительной власти” (Таблица 2) обнаруживает, что система органов исполнительной власти Российской Федерации в упомянутых трудах определяется как “аппарат исполнительной власти государства”, или как “звено государственного аппарата”, в одних случаях; как “административная власть” и подсистема государственного аппарата, как государственная администрация, в других случаях; как “вся система органов государственной власти”, выполняющая определенные функции; как система органов государственного управления, в-третьих.

 

Вопрос об элементах системы органов исполнительной власти на основе таблицы позволяет говорить о базовых структурных элементах, вторичных структурах системы и о типах структурных единиц (элементов). Базовым структурным элементом является орган исполнительной власти (орган государственного управления), что, по нашему мнению, не одно и то же. Орган государственного управления может и не являться органом государственной власти. Такова, например, администрация организации или учреждения. Д.Н. Бахрах отмечает в числе элементов системы наряду с органом исполнительной власти аппарат ведомства, администрацию организации и, что совершенно резонно, — должность.

 

Ко вторичным структурам в системе исполнительной власти специалисты относят “виды” органов в системе и исполнительно-распорядительные органы или, как говорит В.М. Манохин, “звенья”. Но при этом получается, что сама система исполнительной власти является звеном в аппарате государственной власти и определенная часть системы этой власти, например система министерства, является тоже звеном (как бы второго порядка).

 

Кроме видов органов исполнительной власти (органов государственного управления), специалисты отмечают наличие “типов” этих органов. Это, по-существу, уровни органов в системе. Так, в установочном порядке авторы Института законодательства предлагают различать “федеральные центральные органы управления”, “республиканские центральные органы исполнительной власти” и “территориальные органы управления”. Переход от названия “орган управления” к “органу исполнительной власти” в данном случае необъясним. Это кроме того, что мы не затрагиваем проблемы квалификации органов местного самоуправления, конституционная трактовка которых неоднозначно воспринимается специалистами.

 

Достаточно широко используются определения “центральные органы исполнительной власти”, “центральный аппарат”. По конструкции В.М. Манохина и его соавторов, типы органов воплощаются в структуре центрального аппарата исполнительной власти, который, в свою очередь, делится на “высшие органы исполнительной власти” и “центральные органы исполнительной власти”. К первым относятся органы общей компетенции, ко вторым — министерства.

 

При довольно активном использовании термина “ведомство” нет единой трактовки его. В одних случаях — это органы специальной компетенции, в других—отраслевая система в совокупности органов власти и объектов управления.

 

В чем достигается полное совпадение, так это в понимании назначения органов исполнительной власти системы в целом. Оно представляет решение задачи государственного управления. Реализация этой задачи осуществляется через определение и достижение целей системы и ее функций, реализующих компетенцию и ее главную часть — полномочия органа. Оставляя за собой право еще вернуться к вопросам об определении органов и их структуры в системе исполнительной власти, попытаемся дать представление о системе исполнительной власти и ее структуры в том виде, в котором она используется в данной работе.

 

Система исполнительной власти — это прежде всего подсистема государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого целого организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы. Орган как структурная единица имеет сложное внутреннее строение и включает структурные подразделения аппаратного назначения, не имеющие властных полномочий, а иногда и самостоятельные органы (конструкции органа в органе), состав служащих государственной службы как специального института государственной власти.

 

При характеристике системы исполнительной власти нельзя обойти вопрос о месте такой структурной единицы, как должность. Орган без его наполнения человеческой энергией остается только формой, через которую может быть реализована функция исполнительной власти — организация и управление, ее исполнительно-распорядительный потенциал.

 

Далеко не все проблемы государственной службы, несмотря на развитие законодательной основы этого важнейшего института за последнее время, решены. В частности, не получил легитимного решения вопрос о должностном лице в системе исполнительной власти, несмотря на то, что он признается Конституцией РФ. Институт “должностное лицо” является и инструментом международного права, категорией, широко используемой всеми видами ответственности в системе международного и российского права и законодательства. В дальнейшем потребуются специальные разработки проблемы связи государственной службы и структур исполнительной власти РФ. Целесообразно и конституционное определение государственной службы, и института должностного лица.

 

 

· Под воздействием прогрессивных политических и правовых идей в послевоенные годы XX в. начали осуществляться кардинальные изменения административных систем многих государств. Оцениваются эти изменения как «антибюрократическая», «постбюрократическая», «административная» революция. В последние десятилетия эти процессы приобрели всеобщий и вненациональный характер, стали заметно активнее.

Причины проведения административной реформы варьируются, но главная – стремление создать менее затратный административный аппарат при параллельном повышении эффективности его деятельности.

Административной реформа – объединённая относительно кратким временным периодом политическая и организационно-практическая преобразовательная деятельность, признаками которой выступают: системность и единство идейной основы, комплексность практического воплощения, наличие ответственной доминирующей политической силы, ориентация на всю административную сферу государства (по вертикали), вовлечение в орбиту реформы, помимо основных административных институтов (центральное и местное управление, самоуправление, государственная служба, правовой статус органов власти и административно-подчинённых им объектов (субъектов) и т.д.), всего государственного механизма, изменение не только формальной стороны, но и сущностной основы государственного управления, наличие результата в виде повышения эффективности государственного управления.

Можно выделить основные направления административной реформы, к которым относятся наиболее характерные изменения организации и функционирования государственного аппарата в различных странах:

· децентрализация исполнительной власти;

· дерегулирование (передача ряда функции негосударственным структурам);

· детализация (персонализация) компетенции и разделение «конкурирующих» или конфликтных функций управления;

· снижение административного давления, ограничение прямых, административно-распорядительных функций;

· переориентация отраслевой компетенции министерств;

· укрупнение министерств;

· создание трёхзвенной структуры управления (министерство – агентство – учреждение);

· внедрение горизонтальных начал управления: временные специальные организации и (или) создание децентрализованных учреждений (агентств, публичных корпораций, публичных учреждений);

· формирование системы сотрудничества государственных и негосударственных учреждений;

· закрепление принципа меритократии, в том числе расширение возможности некарьерного способа формирования аппарата, развитие конкурсного отбора;

· ориентация государственной службы на принцип служения обществу;

· внедрение сервисной модели управления (обслуживание граждан), создание конкурентной среды в сфере публичных услуг;

· внедрение системы управления по результатам;

· упрощение и сокращение нормативно-правового регулирования;

· следование принципу открытости, в том числе введение информационных технологий (система электронного правительства);

· повышение значимости и совершенствование механизмов внешнего контроля за действиями администрации, в том числе административной юстиции.

«В российском контексте под административной реформой понимаются преобразования, связанные со структурой, системой, функциями и процедурами деятельности органов исполнительной власти; мероприятия по совершенствованию института государственной службы, а также подходы к усилению судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и развитию их способности к реагированию на внешние факторы (открытость, стандартизация качества административных услуг и внешняя подотчетность). Ближайшей целью административной реформы является создание эффективной организационной системы исполнения государственных функций в социально-экономической и административно-политической сферах» (А.Ф. Ноздрачёв).

Для качественного проведения административной реформы приняты соответствующие меры. Проведена реформа государственной службы. В 2003-2004 гг. приняты

· основополагающие законы, регулирующие систему государственной службы и порядок осуществления гражданской службы. Также приняты меры по восстановлению вертикали исполнительной власти и обеспечению единства правового пространства: проведено разграничение полномочий в рамках совместных предметов ведения, восстановлена назначаемость (с элементами избрания) глав субъектов Федерации, созданы федеральные округа и «межрегиональная администрация». На федеральном уровне созданы Государственный совет и Общественная палата РФ. Проведена реформа местного самоуправления. Всё это сделало возможным переход к основному этапу административных преобразований.

Начало административно реформы положено Указом Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Эти актом были установлены цели административной реформы на краткосрочный период:

· ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

· развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

· организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти[144].

Сущность проведённых в 2004 г. преобразований сводится к разделению взаимоисключающих, способствующих конфликту частных и публичных интересов, государственных функций, а также в организационной перестройке федерального аппарата с уменьшением его ключевых единиц и формировании на этой основе компактного правительства «кабинетного» типа. Кроме того, оптимизированы функции федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» впервые в России на научной основе разработан критерий выделения определённой организационно-правовой формы – характер компетенции, т.е. определённый набор функций, разделяющихся на нормативно-регулятивные, индивидуально-регулятивные и контрольные.

Необходимость выхода реформ за пределы задачи регулирования и распространения их на механизмы осуществления политики повлекла вслед за этапом структурных преобразований, которые ещё не завершены, основной этап административной реформы.

В Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.[145] определены направления административной реформы, то есть те шаги, которые будут способствовать достижению указанных целей. Это:

· управление по результатам;

· стандартизация и регламентация;

· оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

· повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

· модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

· обеспечение административной реформы.

В настоящее время приняты законодательные акты о противодействии коррупции, создании автономных учреждений, порядке проведения государственных закупок, саморегулируемых организациях, об обращениях граждан. На основе общего порядка разработки административных регламентов приняты десятки регламентов оказания государственных услуг и выпол