Лекция 6 механизм государства

Лекция 1 (вводная): ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА КАК НАУКА

Предмет теории государства и права. 2. Метод теории государства и права. 3. Структура теории государства и права. 4. Место теории государства и права в системе общественных и юридических наук.

1. Теория государства и права - наука, изучающая государство и право в их историческом развитии, взаимосвязи, социальной, экономической и политической обусловленности. Но сказать только это - значит по существу почти то же, что повторить название самой науки. К содержательному определению ее предмета подобная словесная операция не приближает ни на шаг. Исходным для установления предмета, изучаемого любой наукой, является признание его объективности. Факт объективного существования государства и права очевиден. Оба они - моменты мира, и законы их возникновения и развития выступают как проявления всеобщих законов развития вселенной. Государство и право - моменты общества, и законы их возникновения и развития выступают как проявление законов общественного развития. Наконец, эти феномены - относительно самостоятельные социальные явления, принадлежащие юридической действительности, и как таковые обладают правовыми свойствами, собственными частными закономерностями формирования и эволюции. Сказанное позволяет утверждать, что предметом науки, к изучению которой мы приступаем, являются объективные свойства государства и права, отличающие их от всех других общественных явлений (т. е. их качества), а также закономерности их возникновения, функционирования и развития как относительно самостоятельных общественных институтов. Необходимо добавить, что названные закономерности по своему характеру могут быть общими, распространяющимися на все разновидности государства и права, или частными, относящимися лишь к их отдельным историческим типам. Само собой разумеется, что и сам предмет науки историчен. Он изменяется по мере вовлечения в сферу познания все новых и новых свойств и явлений государственной и правовой действительности и исключения из нее всего того, что оказывается иллюзиями, ошибками и заблуждениями. Не случайно науковеды определяют предмет как выделенную часть объекта изучения: выделить, т. е. вовлечь в исследование, можно только то, что поддается теоретическому анализу исторически данными средствами познания.

2. Теория государства и права изучает свой предмет при помощи методов, которые сформировались в ходе его исторического познания. Каждый этап истории общества - ступень развития государства и права и одновременно ступень их постижения, так что в целом они образуют единый процесс духовного освоения юридической действительности. Все последующие этапы включают в себя предыдущие, "снимая" их, т.е. удерживая все то положительное, что было достигнуто ранее. Первоначально методы познания не выделялись из процесса восприятия мира и общества философией как целостным представлением о вселенной и ее основных частях. Они выступали скорее в виде своеобразных моделей постановки проблем и образцов их решений, вытекающих из философской системы. В них можно увидеть прообраз того, что впоследствии получило в науковедении название парадигмы. Из античности теория государства и права заимствовала целостный взгляд на мир, в котором общество и государство слиты воедино. Древнегреческий полис, например, есть одновременно и общество, и государство. Таким образом, господствующий сегодня подход к государству и праву как сторонам, моментам общества зародился еще в древности. Из средневековья государственно-правовая мысль включила в арсенал своих методов исследования дедукцию - получение нового знания путем вывода из уже имеющегося знания, заключенного в исходных посылках. Подобно тому как во времена Фомы Аквинского роль такого рода исходных посылок играли Библия и религиозная догматика в целом, в период господства административной системы в советском правоведении аналогичную функцию выполнял возведенный в догму марксизм-ленинизм. Полезность дедукции обусловлена тем, что при ее помощи из смежных областей знания могут быть получены такие выводы, которые либо непосредственно включаются в юридическую теорию, либо используются для обоснования или опровержения гипотез, выдвигаемых теоретиками государства и права. Гипотезы таким образом верифицируются, т.е проверяются "на истинность ", после чего либо отбрасываются как ложные, либо входят в систему правоведения в качестве истин. Новое время отвергло средневековые религиозные авторитеты. В эпоху Возрождения выяснилось, что исходным началом общественной жизни является не потусторонняя высшая сила, а сам человек. Постигая мир, он сталкивается с объектом изучения непосредственно, без помощи каких бы то ни было сверхъестественных сил. Человеческие чувства, позволяющие воспринимать окружающий мир, - вот в конечном счете единственный источник знания. При таких условиях наблюдение и описание (дескриптивный метод, как говорят науковеды) закономерно заняли место дедукции знания из религиозных и иных догм. Но описание предполагает выявление различий описываемых вещей, свойств и отношений, т.е. их качеств (качественный анализ), и систематизацию изучаемых предметов - их группировку по классам (классификация государственно-правовых явлений). Здесь берет начало и метод сравнительного правоведения. Поскольку изучаемое явление имеет не только качественные, но и количественные характеристики, качественный анализ дополняется анализом количественным. "Изучено то, что измерено", - вот формула, рожденная естествознанием в 19 столетии и перенесенная на государственно-правовые феномены (определение размеров государства; определение степени поддержки власти со стороны населения; установление меры общественного вреда, причиненного правонарушителем; статистический анализ правонарушаемости и т.д.). Качественный и количественный анализ предполагает изучение государства и права как данного, как объекта. Считая опыт единственным источником нового знания, выросший на этой основе позитивизм сосредоточил свои усилия на разработке методов обобщения (индукции) и логического анализа результатов опыта (О. Конт, Г. Спенсер в прошлом веке, Р. Карнап, Г. Шлик, О. фон Нейрат и другие - в 20 веке). Он скорее готов был ответить на вопрос "как?", чем на вопрос "почему?". В юриспруденции этот подход проявился в направлении, ставящем превыше всего позитивное право, т.е. данное государством законодательство, его догму. Саморазвитие предмета изучения и его влияние на познание во внимание не принимались. Государственно-правовые феномены наблюдались и описывались, в них находились качественные особенности, они измерялись, и результаты исследований излагались изучающим субъектам в виде его монолога. Однако в конечном счете источником познания является именно объект с его законами саморазвития. Отношение познавающего субъекта к изучаемому обществу как к другому субъекту заставляет перейти к диалогу с ним [М. М. Бахтин, 13, 44]. Диалогическое мышление - характерная черта современного научного метода. Оно предполагает, что исследуемое явление в своем саморазвитии раскрывает качественные и количественные особенности, а в конечном счете - закономерности своего возникновения, эволюции и гибели. Отсюда - необходимость исторического подхода к исследованию. Угол зрения в историческом анализе задан спецификой законов развития общества, которые могли проявиться только после выделения общества из природы. Это выделение (но не отделение и тем более не выход из-под влияния законов мирового космоса) произошло благодаря формированию ноосферы - искусственной среды обитания человека, создаваемой его трудовой деятельностью (В. И. Вернадский, А. Л. Чижевский) [18; 108а]. Рассматриваемая в свете ее значения для общества ноосфера отождествляется с культурой. Понятие "культура" охватывает все материальные и духовные достижения общества. Им пользуются, когда необходимо выразить отличие собственно человеческой жизнедеятельности от биологических форм жизни. Применяя понятие "культура" для характеристики поведения людей, тем самым хотят подчеркнуть, что их поступки определяются человеческими нормами, а не биологическими закономерностями. Культурная норма стала неотъемлемым признаком бытия человеческого коллектива. Этим определяется близость понятий "общества" и " культура". Первое выражает строение социального организма, второе - способ деятельности этого коллективного субъекта и его членов. Иными словами, понятие "общество" относится к структурной (морфологической), а понятие "культура" - к функциональной стороне социально организованного человечества [71,64]. Поскольку общество - целостность, постольку образующие его элементы должны действовать согласованно. Формирующаяся культура как раз и дает средства организации и координации действий коллективных индивидов: естественно складывающиеся связи между людьми, которые образуют основу их совместной жизни, фиксируются и закрепляются культурой в виде стандартов, норм поведения. Механизмом, обеспечивающим такого рода организацию, является институционализация, т.е. выделение из практических отношений индивидов нормативного аспекта и превращение его в относительно самостоятельную систему нормативных ("типовых") связей и правил поведения людей. Как отмечают культурологи, "институционализация отношений необходимым образом предполагает их формализацию и стандартизацию" [71, 68]. Важными признаками культурной нормы являются ее устойчивое, относительно длительное существование и способность передаваться от индивида к индивиду, от группы к группе, от поколения к поколению. Внешним образом культура выступает в виде ценностей, верований, идеалов, стандартов, обычаев, символов, писаных норм и правил поведения. Она воплощается и в материальных предметах, созданных человеком (в средствах труда, архитектуре и т.д.). По мере исторического развития культура постепенно дифференцируется. В ней выделяются религиозные, моральные, эстетические, юридические и иные нормативные системы. Однако и после того, как религия, нравственность, эстетика, право обрели относительную самостоятельность, эти институты не перестают быть элементами культуры. Они по-прежнему остаются ими, лишь приобретая, наряду с общекультурными, дополнительные, только им присущие признаки. Религия, например, оценивает человеческие поступки с точки зрения исходящих от Бога догматов, нравственность в свете принципов Добра и Зла, право характеризуется общеобязательностью и тем, что выполнение его требований обеспечивается возможностью государственного принуждения, и т.д. Как видим, культура образует необходимую предпосылку и обязательную составляющую общества и всех его институтов, включая государство и право. Ноосфера и культура как ее ипостась - в конечном счете продукт труда. Вот почему труд в его простейших элементах и составляет исходный пункт изучения всех общественных явлений (К. Маркс) [72,23,189]. Характер связи простых элементов труда - предмета труда (земли), орудий труда (индустрии) и работников - содержит в себе ключ к объяснению природы общественного строя. В их воспроизводстве участвует целостная система социальных институтов. Воспроизводство человека осуществляется семьей, школой, институтами культуры, включая науку как форму обобщения и передачи социального опыта. Воспроизводство вещественных элементов - институтами хозяйства, труда. Воспроизводство самого способа связи людей в общество - посредством институтов собственности, разделения труда, трансляции исторически определенного типа общественных отношений. Общие для всего социума дела (защита от внешнего врага, обеспечение соблюдения норм коллективного бытия, решение задач, которое может быть достигнуто только посредством организации коллективных усилий, в чем бы они ни выражались) осуществляется посредством организующей деятельности государства (объединение разрозненных сил требует власти) и права (для обеспечения меры свободы людей и порядка сложившихся общественных отношений необходимы общеобязательные правила поведения). Освящает систему социальных институтов идеология, выступающая либо в религиозной, либо в политической форме, либо как единство религии и политики. Все элементы системы взаимосвязаны и взаимообусловлены, и потому изучение общественных явлений возможно с разных точек зрения в зависимости от того, какие их связи делают предметом конкретного исследования. Если существование или даже появление элемента структуры рассматривать в свете выполняемой им функции, то тем самым применяется структурно-функциональный анализ, много дающий для объяснения изучаемого предмета: возникновение функции и в самом деле "побуждает" формирование структурного элемента. Расценивая тот или иной процесс или социальный институт как идеальный тип (модель), путем наложения его на реально существующие общественные феномены, этим идеальным типом обозначаемые, но с ним никогда полностью не совпадающие, можно выявить качественные особенности изучаемого явления, его связи с другими феноменами, обозначаемыми иными идеальными типами, и т.д. Макс Вебер, например, показал роль протестантской этики (одного идеального типа) в становлении и развитии капитализма (другого идеального типа) [17,61-291]. В свою очередь, К. Маркс и особенно его последователи рассматривали общество прежде всего под углом зрения его экономических условий, полагая, "что правовые формы, как и формы государства не могут быть поняты из самих себя что они коренятся в материальных жизненных отношениях, совокупность которых Гегель называет "гражданским обществом", и что анатомию "гражданского общества" следует искать в политической экономии" [72, 13, 6]. Базис (экономический строй) определяет надстройку (идеологические отношения, государство, право) и характер всего общественного организма. Нельзя отрицать роль экономических условия, но утверждение, будто базис определяет характер всего общества, - явное преувеличение. И не случайно даже во времена господства вульгарного материализма подчеркивалось, что это только кажется "правильным полагать базис в качестве фактора определяющего общество, а не наоборот... Базис определяет характер надстройки, будучи сам определен состоянием производительных сил. Но и производительные силы, и базис, и надстройка суть момента саморазвития общества как системы, определяющей собственные элементы всей интегрированной совокупностью своих составных частей" [94, 55-56]. Если это действительно так, то непременный предпосылкой любого социального, политического, юридического и т.д. исследования являются сами исторически конкретные общественные целостности, типология которых задана спецификой общественных отношений, объединяющих людей в общество. Истории известны два типа общественных связей - кровнородственный, характерный для первобытнообщинного строя (варварство), и вещный, обменный, характерный для эпохи цивилизации. Государство и право существуют лишь в цивилизованных обществах. Первичными типами государства, возникшими вследствие разложения первобытнообщинного строя, являются деспотия, с ложившаяся на Востоке, рабовладельческие государства, возникшие в Средиземноморском регионе, и феодальные государственные формы (Азия, Европа, в частности, Русь). Им на смену во всем мире приходит капитализм со своими государственными образованиями. Вместе с тем любая общественная форма - итог предшествующего развития и, в свою очередь, база развития будущего. Люди, общество могут сделать лишь то, для чего сегодня имеются предпосылки и необходимые средства. Этим, в частности, определяется закономерный характер исторического процесса и, стало быть, возможность социальных прогнозов. Если бы история представляла собой цепь одних только случайностей, то была бы невозможна никакая общественная наука. Вот почему нельзя согласиться с К. Поппером, когда он пишет: "История заканчивается сегодня. Мы можем извлечь из нее уроки, однако будущее - это вовсе не продолжение и не экстраполяция прошлого. Будущее еще не существует, и именно это обстоятельство налагает на нас огромную ответственность, так как мы можем влиять на будущее, можем приложить все силы, чтобы сделать его лучше" [85, II, 486]. Конечно, верно, что будущее - не простая экстрополяция прошлого и что человек может влиять на очень многое, но нельзя отрицать, что люди при рождении застают определенное состояние общества со всеми его компонентами и могут реализовать лишь те возможности, которые содержатся в нем. В этом смысле будущее - продолжение настоящего, а настоящее - итог прошлого. Если история закономерна, то отражение реального развития предмета в понятиях и есть основа его теории - основа потому, что теория как отражение не должна повторять всех зигзагов и случайностей исторического процесса, воспроизводя лишь существенное в нем. Теория есть обобщенная история. Логика науки в конечном счете совпадают с объективной логикой развития ее предмета. Становление любого явления всегда начинается с его простейшей, зародышевой формы (с "абстрактного", говорят логики), и весь дальнейший его ход есть развитие этой формы путем усложнения, возникновения и разрешения противоречий, дифференциации вплоть до ее высшей формы, которая, будучи воспроизведена в теории, дает картину изучаемого предмета во всей его целостности, во всем богатстве его связей и опосредствований (как "конкретного", говорят логики). Отсюда понятно, почему процесс познания, осуществляемый на основе этой - диалектической - логики, называют восхождением от абстрактного к конкретному [94; 35]. Итак, диалектическая логика - логика теоретического воспроизведения генезиса предмета. Развитая Гегелем, она была частично воспринята марксизмом, который, однако, преувеличив ее возможности, попытался превратить в утопическую в современных условия теорию сознательного преобразования мира, общества по заранее задуманному плану. В рамках же своих реальных возможностей она была и остается действенным средством познания мира действительности. Известно: ключ к анатомии обезьяны - в анатомии человека. Зная высшие формы развития, можно понять и объяснить низшие, но не наоборот. Вот почему теория изучает государственно-правовые явления, прежде всего анализируя государство и право буржуазного общества. При этом надо иметь в виду, что современное обществознание, включая теории государства и права, сложилось под очевидным влиянием европоцентризма - точки зрения, вольно или невольно преувеличивающей роль Западной Европы в мировой истории и неявно предполагающей, что она, Западная Европа, - образец развития для всех других стран и народов. Европоцентризм в полной мере не преодолен до сих пор. Между тем для подобных воззрений нет достаточных оснований. Н. Я. Данилевский и К. Н. Леонтьев в России [32; 66], а после них О. Шпенглер, А. Тойнби на Западе [113; 99] убедительно показали равноценность культурно-исторических систем, безотносительно к тому, какое место они занимали в мировом историческом процессе. С позиций европоцентризма, Отмечал О. Шпенглер, "страны Западной Европы являются покоющимся полюсом вокруг которого скромно вращаются мощные тысячелетия истории и дальние огромные культуры для всего этого нет другого основания, кроме разве того, что мы, авторы этой исторической картины, находимое как раз в этой точке. Отсюда события истории черпают настоящий свет. Отсюда устанавливается их значение и перспектива. Но в действительности это голос не сдерживаемого никаким скепсисом тщеславия западно-европейского человека. Этим объясняется вошедший в привычку огромный оптический обман, благодаря которому исторический материал целых тысячелетий, отделенный известным расстоянием, например, Египет или Китай, принимает миниатюрные размеры, а десятилетия, близкие к зрителю, начиная от Лютера и особенно Наполеона, приобретают причудливогромадные размеры" [113, 14-15]. Историческая перспектива, таким образом, искажается, и не случайно преодоление европоцентризма в исторической науке Шпенглер приравнивал к коперниковскому перевороту в астрономии. Теория общества, теория государства и права должны быть обобщениями не европейской, а мировой истории. Предложенное здесь подразделение исторических типов государственно-правовых систем на первичные (включающие государство и право восточной деспотии, античности и феодализма) и развитые, возникшие на почве Нового времени в условиях становления обменного способа связи людей в общество, этому требованию отвечают. Не возводя в ранг первенствующей ни одну государственно-историческую форму, данная классификация рассматривает всех их как равноценные. Вместе с тем, учитывая особенность каждой, она фиксирует уже реализовавшиеся главные ступени мирового развития от локальных кровнородственных связей к глобальной форме обменных отношений, в наши дни выступающих в виде буржуазных.

3. Теорию государства и права образуют две самостоятельные теории: теория государства и теория права. Конечно, их самостоятельность относительна. В каждую историческую эпоху государство и право существуют совместно, опосредствуя друг друга. Это объясняет, почему традиционно государство и право изучаются в рамках одной науки. Однако, как уже говорилось, нет принципиальных возражений против их раздельного исследования, если при этом не будет упущен факт их взаимовлияния.

4. В системе общественных наук теория государства и права - частная социологическая теория, рассматривающая государство и право как общественные явления (институты), т.е. как элементы, стороны общества. В системе правоведения она - общая теория, являющаяся методологической базой отраслевых юридических наук: понятия, принципы и закономерности, открытые и определенные теорией государства и права, имеют для всех юридических дисциплин ориентирующее значение. Понятия отраслевых наук (например, дефиниции уголовного, гражданского или административного права, преступления, гражданского или административного правонарушения, субъекта преступления и субъекта права, вины, уголовной, гражданско-правовой, административной или дисциплинарной ответственности и т.д.) по существу являются конкретизацией соответствующих понятий общей теории государства и права (права, субъекта права, правонарушения, юридической ответственности и т.д.). Как учебная дисциплина теория государства и права прежде всего играет роль теоретического введения в правоведение. В этом качестве она имеет пропедевтическое значение. Не случайно в дореволюционный период теория государства и права рассматривалась как энциклопедия права. На завершающем этапе юридического образования она выступает как общая теория, раскрывающая глубинные философские и социологические основы государственно-правовых институтов.

Лекция 6 МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА

 

Понятие "механизм государства". 2. Прямое правление. 3. Представительные учреждения. 4. Исполнительно-распорядительные органы государственной власти. 5. Судебная власть. 6. Теория разделения властей в государстве и ее социально-политическое значение.

 

1. Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции. Памятуя роль социальных потребностей, вызвавших к жизни государство, его механизм можно определить и как функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел.

Значение механизма государства огромно: именно в нем проявляется практический смысл существования государства как общественного феномена.

Анализ механизма государства как будто бы должен начаться с характеристики особого слоя людей, которые профессионально занимаются управлением и которые образуют собственно публичную власть. Ведь именно он реализует все государственные функции. Однако такой подход основывается на сугубо эмпирической оценке природы публичной власти и потому является поверхностным. Государствоведение, как и всякая наука, не может ограничиваться очевидным. Не случайно в определении механизма государства речь шла об осуществлении государственных функций не профессиональными управленцами, а органами государства. Они-то и образуют основное звено государственного механизма.

Феномен "орган государства" предполагает, что государство, будучи объединением индивидов, достигло такой степени интеграции и структурной определенности, при которой приобрело способность обнаруживать себя через свои элементы. Каждый из них представляет государство на конкретных участках, в отдельных сферах общественной жизни, но деятельность их всех, вместе взятых, есть деятельность самого государства. Вне своих элементов оно как политическая организация общества в целом действовать не может и остается абстракцией. Эти элементы и являются органами государства.

Как учит общая теория систем, элемент, включаясь в систему, приобретает ее свойства. Государственный орган как элемент системы-государства обладает всеми его признаками. Прежде всего он обладает властными полномочиями, выступает как орган власти. Так же как и государство в целом, государственные органы, получая функции в соответствии с разделением труда по государственному управлению, вместе с тем строятся по территориальному признаку. Как и государство, они существуют преимущественно на собираемые с населения налоги.

Итак, государственный орган - звено в системе государственного управления, обладающее властными полномочиями в определенных областях государственной деятельности, которая различается по содержанию и пространственным границам своей власти.

Ответ на вопрос о природе государственных органов заключен в источниках их формирования. Если речь идет о демократических государствах, то там единственным носителем государственного суверенитета является нация (народ). В принципе нация может управлять собой непосредственно.

В этом случае мы имеем дело, отмечал Ж.-Ж. Руссо, с прямым правительством^ которое назначает для фактического выполнения воли нации приказчиков (агентов, надзирателей) [88, 98-106]. Однако в действительности в скольконибудь развитых коллективных образованиях постоянное непосредственное управление, осуществляемое всем коллективом, практически невозможно, и нация поручает представлять себя специальным органам, образуя их путем выборов. В монархических государствах таким органом является монарх, осуществляющий эту функцию по собственному праву, а не вследствие выборов.

Поясняя, что он имеет в виду под этим термином, Ж.-Ж. Руссо писал: "Я называю правительством, или верховным управлением, законное отправление функций исполнительной власти, а правителем, или государем, - орган или человека, обличенного этим управлением" [88, 100].

Как бы там ни было, среди органов государства необходимо выделить их разновидность - представительный государственный орган и, внеся дополнение в приведенную выше дефиницию, определить орган государства как звено в системе государственного управления, представляющее государство как таковое или на отдельных участках его деятельности и наделенное властными полномочиями для осуществления своих функций.

Идея представительства в государствоведении связана с идеей мандата. Нация (народ) выражает свою волю через избирателей в целом. Но избирательный корпус сам по себе не суверен. Он способен выразить свою волю через уполномоченных. Последние же, однако, выражают в действительности не его, а свою собственную волю, но эта воля должна быть такой, как будто бы она непосредственно исходила от самой нации: воля представительных органов есть воля нации. Следствием этого является вывод: воля представителей как воля нации не может подлежать контролю какой бы то ни было другой воли, стоящей над ней [38, 376].

Второй вид органов, как зафиксировал еще Ж. -Ж. Руссо, - агенты (администраторы). Сегодня мы называем такие органы исполнительно-распорядительными. Они тоже выражают свою волю, но их воля не есть воля нации, ибо они ее никоем образом не представляют. Они тоже обладают государственной властью, но их власть строго ограничена пределами, установленными представительными органами. Последние контролируют всю исполнительно-распорядительную деятельность. Более того, одни исполнительные органы могут подвергаться надзору и контролю со стороны других исполнительных органов, что предполагает существование их иерархической системы и распределения компетенции.

Государственные органы на авансцене общественной жизни предстают как коллективы конкретных людей или отдельные люди, имеющие, кроме должности, имена, биографии, личные особенности и т.д. В результате может сложиться представление, будто решения органов - личные решения лиц, в них служащих. Конечно же, это представление - заблуждение. Властные правомочия принадлежат лишь государственному органу независимо от личных качеств и особенностей лиц, занимающих в нем те или иные должности. Полномочия чиновника не суть его личные полномочия. Они - свойство, принадлежность должности, которую занимает данный чиновник в силу тех или иных причин, случайных для исторического процесса. Решение принимает не Дж. Буш, М. С. Горбачев или Б. Н. Ельцин, а президент Буш, президент Горбачев или президент Ельцин.

Попытка дальнейшей классификации государственных органов приводит к необходимости классификации властей, т.е. функций государства, которые выражают не то, к чему оно должно стремиться, а то, что оно должно делать, чтобы общество достигло той или иной цели. Последние есть результат выделения теорией управленческих функций, которые (в отличие от функций социальных), чьей характеристике была посвящена четвертая лекция) суть не функции-цели, а функции-средства, или функции-власти.

Современная классификация государственных властей ведет свое начало, пожалуй, от Монтескье, - первого, кто разделил их на законодательную, исполнительную и судебную [75, 290 - 291]. Правда, сегодняшнее прочтение его трудов убеждает, что он шел к понятию власти как функции от органа, этой властью обладающего и эту функцию исполняющего. Современный же структурно-функциональный анализ исходит из прямо противоположного понимания направления связи "структурный элемент - функция". Функция обусловливается и порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего его органа. Как бы то ни было, предложенная Монтескье классификация номинально дошла до наших дней.

В основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную лежит разделение труда по государственному управлению. Оно произошло вследствие дифференциации некогда единой государственной власти в ходе ее естественно-исторического развития. При этом надлежит иметь в виду, что всякое разделение общественного труда есть одновременно и его кооперация. Речь идет не о полном размежевании законодательной, исполнительной и судебной властей, а скорее о распределении компетенции, при котором ни в коем случае не должна быть утрачена способность государственной власти обеспечивать решение общих задач общества и тем самым - его целостность.

Раздельный анализ законодательной, исполнительной и судебной власти целесообразно дополнить анализом прямого правления народа.

2. Прямое правление предполагает существование некоего носителя первоначального суверенитета - субъекта высшей государственной власти, не ограниченной никакой другой властью. Таким субъектом может быть только нация, народ.

Практически, однако, невозможно, чтобы вся нация "как один человек" принимала участие в формировании и осуществлении национальной государственной воли. Для этого государственная практика выработала особый политический институт - избирательный корпус, объединяющий всех избирателей. В него, стало быть, попадают в условиях избирательных цензов не все индивиды, образующие нацию.

Избирательный корпус - не орган государства. Это - не представительная, исполнительная или судебная власть. Он непосредственный выразитель воли нации, носитель первоначального суверенитета, и лишь тогда, когда речь заходит об осуществлении этого суверенитета, мы говорим о прямом правлении.

В период античности, когда в греческом полисе общество, корпус избирателей и государство совпадали в лице народного собрания, оно само непосредственно законодательствовало, организовывало исполнение и исполняло законы, судило. Но и тогда такое положение было скорее идеалом, чем реальностью. Даже Ж.-Ж. Руссо, этот апостол прямого правления, признавал его невозможным. "Если бы существовал народ богов, он управлялся бы демократически" (88, 120]. Но эмпирически существовавшие народы состояли не из богов, и очень рано большинство административных функций начало исполняться магистратами, назначаемыми народом. К тому же прав, конечно, Юрген Хабермас, когда отмечает, что "народ, от которого должна исходить государственно-организованная власть, не есть субъект, наделенный волей и сознанием. Он выступает только через множественность действий, а как народ он в принципе не наделен ни способностью принимать решения, ни способностью действовать" [105, 65].

В Новое время прямое правление, осуществляемое непосредственным голосованием, невозможно и из-за технических трудностей, и из-за разочарования многих в способностях всего населения принимать действительно необходимые решения. Оно встречается лишь при решении отдельных вопросов в форме референдума.

3. Представителыше органы государственной власти - основная форма, в которой современный народ осуществляет свой суверенитет. Они непосредственно образуются народом, и их решения имеют ту же силу и то же значение, как в том случае, если бы они были приняты самим народом.

С точки зрения теории государства, народ (нация), избирая представительный орган (например, парламент), дает ему мандат осуществлять национальный суверенитет от своего имени. Подобно тому, как суверенитет нации, содержанием которого является государственная власть во всей ее полноте, не распределен между членами нации, не распределен он и между депутатами парламента.

Лишь парламент в целом получает мандат быть носителем государственной власти. "Депутат, - заявлял аббат Сиейес в Учредительном собрании Франции в сентябре 1789 года, - есть депутат всей нации; все граждане – его верители; следовательно, так как вы не захотите, чтобы в окружном собрании тот, кто был избран, обязательно представлял желания небольшого числа против желания большинства, вы не должны также еще с большим основанием желать, чтобы депутат всех граждан королевства слушал пожелания одного какого-нибудь округа или муниципалитета вопреки желанию всей нации" [38,417].

Незадолго до него в Бристоле в 1776 году Э. Берг обосновал иначе эту точку зрения. По его мнению, поскольку политик, который избирается в парламент, по своему уровню развития выше, чем средний избиратель округа, постольку он должен быть независим по отношению к электорату (избирательному корпусу). К тому же, продолжил Берг, политик, оторванный от избирателей, в рамках парламента не может опираться на жесткие наказы, ибо они не могут быть написаны на все случаи жизни [38,428].

Изложенные положения известны в государствоведении под названием доктрины представительного мандата. Ей противостоит концепция императивного (повелительного) мандата. Она исходит из того, что каждый член нации - носитель своей доли общего суверенитета народа и что только ее он при выборах и может передать депутату. Поскольку округ объединяет всех избирателей данного депутата, постольку его воля производна от воли (наказов) населения только этой территориальной единицы.

Государственная практика, как правило, придерживается доктрины представительного мандата.

Теория различает высшие представительные органы (парламенты) и местные органы власти и самоуправления.

Классическое государствоведение считает парламент единственным законодательным органом, высшим учреждением в иерархии государственной власти. Его выборный характер, принципы и процедуры принятия решений делают парламент в наибольшей мере соответствующим обществу, основанному на вещных, рыночных отношениях. Исторически сложилось так, что в круг полномочий парламента входят прежде всего принятие законов, утверждение бюджета, контроль над правительством в виде запросов, обсуждений его деятельности, иногда отчетов. Во многих странах парламент может выразить доверие или недоверие кабинету министров или отдельным его министрам (вотум доверия), принять или отклонить правительственный законопроект. Историческая практика выработала и такие методы влияния высшего представительного органа на правительство, как запросы парламента или его депутатов по отдельным вопросам управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти, парламентские расследования, интерпеляции. Предполагается, что объединяющий все эти полномочия принцип парламентаризма определяет основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивает верховенство парламентской власти в стране.

В настоящее время парламенты большинства стран состоят из двух палат. Иногда одна из палат не является выборной (например, палата лордов в парламенте Великобритании). Чаще всего, однако, избираются обе палаты, хотя и по разным принципам голосования и разным принципам определения состава избирателей. Обычно обе палатЬт равноправны, но из этого правила есть исключения. Заседают обе палаты раздельно, но возможны и совместные заседания обеих палат.

Обосновывая необходимость двухпалатных парламентов, теория государства исходит из того, что общество (нация, как принято говорить на Западе) включает в себя не только индивидов, но и социальные группы, от индивидов отделенные (классовые, территориальные, профессиональные и т.д.). Если стремиться к тому, чтобы парламент был в самом деле органом, представляющим общество, он должен включать палату, представляющую индивидов (палата депутатов), и палату, представляющую социальные группы (например, сенат). Вопрос о том, какие группы должны быть представлены в соответствующей палате, решается в зависимости от расстановки в стране социальных сил в ходе политической борьбы.

Необходимость существования двухпалатных парламентов традиционно обосновывается желанием исключить возможность парламентской тирании. "Наряду с замечательными институтами представительного правления, - писал Ф. А. Хайек, - Великобритания подарила миру и пагубный принцип парламентского суверенитета, согласно которому представительное собрание есть не только высшая, но и неограниченная власть в обществе" [106, 22]. Исторический опыт свидетельствует, что ничем не ограниченный парламент неизбежно превращается в орудие подавления. Решения, принимаемые большинством голосов, отнюдь не всегда отвечают интересам народа. Не случайно в государствоведении появились такие понятия, как "тоталитарная демократия" и даже "диктатура плебисцита". Опасения возможного установления диктатуры парламента заставили уже Монтескье искать в механизме государственной представительной системы какие-то противовесы этому процессу. В частности, после изучения опыта работы парламента Великобритании, у него появилась надежда на то, что при разделении законодательного корпуса на две части "одна будет сдерживать другую, благодаря своей возможности воспрепятствовать" [75, 290].

Местные органы государственной власти и местного самоуправления - органы соответствующих административнетерриториальных единиц. По своей форме и характеру они чрезвычайно разнообразны. В некоторых странах местные проблемы решаются выборными органами, или местным самоуправлением, различных звеньев. В большинстве государств местные органы самоуправления компетентны решать ряд чисто региональных вопросов (местное хозяйство, местный бюджет, здравоохранение, дорожное строительство, транспорт, коммунальное хозяйство), а относительно более существенные функции (например, функцию охраны общественного порядка, общественной безопасности и т.п.) осуществляют назначенные центром чиновники (губернаторы, префекты, комиссары). Кое-где местного самоуправления не существует вообще, и чиновники из центра решают все местные дела без исключения.

Обобщение описанной таким образом реальности позволяет зафиксировать два самостоятельных вида децентрализации государственной власти и один смешанный: тот, который существует в форме самоуправления, то есть как местная представительная власть; тот, который представляет собой один из способов территориального распределения компетенции централизованной власти (административная децентрализация), и наконец тот, который предполагает сочетание местного самоуправления в лице представительных и государственных органов, образованных центральной властью.

Правда, принцип организации государства есть принцип объединения, централизации. Античный полис, который до сих пор во многих отношениях является парадигмой изучения государства как такового, в идеале представляет собой внутренне нерасчлененное целое, исключающее существование в себе какой бы то ни было самости. В государстве этого типа, как представлялось его современникам, вся политическая деятельность исходила из центра и в нем же завершалась. Расчлененность такого рода целостности могла быть только функциональной: идея местной организации (даже административной, не говоря уже о самоуправлении) практически отсутствовала. Однако даже греческий полис, и тем более Рим, практически осуществить этот идеал не смог. В реальной жизни существовали лишь государства децентрализованные. Поэтому практически вопрос стоит не о возможности или невозможности децентрализации (она – объективная данность), а лишь о ее степени и конкретных формах.

Степень и формы децентрализации определяются самыми разнообразными факторами. Величина территории государства, национальные и культурные различия, обособленность территориальных общностей, неразвитость рыночных связей и т.д. - все это может препятствовать централизации. Но и тогда, когда ни один из перечисленных факторов не действует, на пути централизации встают невозможность центра иметь достаточную информацию для решения местных дел с учетом всех их особенностей; нежелание граждан поддерживать чуждую им вышестоящую власть, и снижение при таких условиях уровня самодеятельности людей, их инициативы; отсутствие ответственности населения за принятые решения в том случае, если эти решения принимаются не ими; отсутствие сколько-нибудь надежных препятствий произволу чиновников, действующих от имени верховной власти, в частности, в вопросах распределения бюджетных средств и т.д.

Конкретные формы децентрализации государства (в частности, местного самоуправления) обусловлены историческими особенностями развития страны, особенностями культуры (в том числе политической) народа, расстановкой социальнополитических сил в государстве и т.д.

4. Исполнительно-распорядительные органы государственной власти - органы, призванные обеспечивать реализацию политики государства и исполнение законов, принятых его представительными учреждениями. Их деятельность, как правило, осуществляется под контролем представительных органов. Она подзаконна. Должностные лица – чиновники - могут делать в процессе управления лишь то, что прямо разрешено установленными правилами, законом. Именно в чиновниках воплощается то свойство профессионализма в области управленческой работы, которое является настолько важным, что мы включили его в определение государства.

Назначение рассматриваемых органов государственной власти - управление, включающее в себя исполнительную деятельность (осуществление тех решений, которые приняты представительными органами) и распорядительную деятельность (осуществление управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий).

Государствоведению известны монократическая и дуалистическая формы исполнительной власти.

Первая означает, что исполнительная власть сосредоточена в руках одного человека, который является одновременно и главой государства, и главой правительства, подбирающего министров по своему усмотрению. Историческая предшественница этой формы - монархия, модифицированная, однако, применительно к принципам представительной демократии: источником полномочий президента являются всеобщие выборы (Франция, страны Латинской Америки).

Дуалистическая форма исполнительной власти имеет ме-

сто тогда, когда функционирует неответственный перед парламентом глава государства (президент республики или король) и независимое от него правительство, ответственное перед парламентом и возглавляемое премьер-министром (председателем Совета или кабинета министров).

Логическим завершением развития этой формы, характерной в частности, для государств с парламентской формой правления, становится превращение правительства в основное звено исполнительной власти и ограничение власти главы государства, который в этих условиях выполняет лишь почетные, но формальные функции. Английская формула "король царствует, но не управляет" хорошо отражает складывающееся здесь положение вещей.

Однако в ряде стран подобная логика развития дуалистической формы исполнительной власти оказалась нарушенной.

В ее рамках начал усиливаться монократический элемент - расширение за счет правительства власти главы государства, который перестал быть только формальным субъектом государственного управления и кое-где даже стал избираться путем всеобщего голосования. Государствоведение Запада оценивает эту тенденцию как свидетельство стремления ряда политических сил к авторитаризму [33, 36].

Историческая практика государственного управления, наряду с монократической и дуалистической, выработала третью форму, при которой главу государства образует коллегиальный орган, состоящий из большого числа равноправных лиц, принимающих решения большинством голосов. Будучи наиболее демократичной, она встречается достаточно редко (Директория в революционной Франции, Федеральный Совет - в Швейцарии и т.д.).

Система исполнительно-распорядительных органов государственной власти по вертикали строится по иерархическому принципу, что обеспечивает целеустремленную работу всех звеньев управленческого аппарата. По горизонтали она строится на основе территориального, отраслевого и функционального принципов.

В зависимости от логического основания возможны различные классификации исполнительно-распорядительных органов государственной власти. По своим задачам, например, их можно разделить на отраслевые (управляющие соответствующими отраслями в масштабе государства или административно-территориальных единиц, например, почтовое ведомство), функциональные (выполняющие отдельную управленческую функцию, например, планирование) и органы общей компетенции (например, правительство). Различаются органы центральные и местные, индивидуальные и коллегиальные и т.д.

Государственный аппарат играет огромную, в ряде случаев определяющую роль в реализации политических решений. В известном смысле он - истинное лицо государства, необходимая предпосылка эффективности работы всего государственного механизма. Не случайно проблемы совершенствования работы аппарата постоянно привлекают внимание не только практики, но и теории.

Макс Вебер, чьи работы в области государственного управления считаются классическими, сформулировал следующие принципы рациональной бюрократии, обеспечивающие эффективность работы механизма государства: во-первых, наличие твердо установленной и неукоснительно соблюдаемой системы вертикальных связей (служебной иерархии); во-вторых, существование отрегулированной, основывающейся на специализации системы разделения труда; в-третьих, функционирование системы правил и директив, четко устанавливающих права и обязанности членов бюрократической организации; в-четвертых, внедрение в практику управления системы строго и точно определенных методов и приемов решения стоящих перед чиновником задач.

5. Органы судебной власти - государственные учреждения, осуществляющие правосудие. Оно основывается на той непременной предпосылке, что государство обязано вмешаться, если к нему официально обращается частное лицо, но, вмешиваясь, оно остается связанным правом или уже постановленным судебным решением.

"Что же значит судить? Значит ли это разрешать процесс?" - задается вопросом Леон Дюги и отвечает: "Нет, не обязательно. Судить значит констатировать существование либо правовой нормы, либо правового положения. -. Производя констатирование, государство приказывает что-нибудь под санкцией принуждения. Функцию суда характеризует по существу то обстоятельство, что само государство является связанным констатированием субъективного права и что постановленное им решение должно быть силлогистическим заключением на основе этого констатирования" [38, 328].

Эти положения в государствоведении общеприняты. Необходимо только учитывать, что охарактеризованную таким образом юрисдикционную функцию выполняют не только судьи, но иногда и административные органы (разрешая в установленных случаях споры, штрафуя за совершение ряда административных проступков и т.д.), и даже граждане (например, решая тот или иной спор мировым соглашением).

В соответствии с общепринятым пониманием юрисдикции в деятельности суда реализуются юрисдикции субъективная

и объективная.

Субъективная юрисдикция осуществляется посредством официального признания судебным органом наличия у того или иного субъекта субъективного права^ и в присуждении ему всего того, что с этим правом связано. Государство здесь не является инициатором возбуждения судебного дела. По общему правилу носитель субъективного права должен сам обратиться за этим к государственному судебному органу. Но последний обязан решить поставленный перед ним вопрос.

Орган судебной власти, официально установив существование субъективного права, сам впоследствии не может ни отменить, ни изменить свое решение, ибо он лишь констатировал положение, сам его не создавая.

Существование субъективного права, равно как и его от-

" О том, что представляет собой субъективное право, будет сказано в лекции 13.

сутствие, от него не зависит. Именно поэтому принятое решение не только обязательно для всех, но связывает и само государство. По словам Леона Дюги, формула "решения не создают, а констатируют права" выражает как раз эту идею [38,334].

Объективная юрисдикция отвечает в решении судебного органа на вопрос, нарушен или нет закон. Судебное решение - логический вывод из юридической нормы и представляет собой силлогизм: "закон устанавливает то-то; следовательно,... ".

Объективная юрисдикция осуществляется как юрисдикция репрессивная, восстановительная и отменительная.

Репрессивная юрисдикция осуществляется в таком решении судебного органа, которое констатирует нарушение каким-то деянием закона и устанавливает за это определенные штрафные санкции. Данная судебная акция относится к объективной юрисдикции потому, что в результате судебного решения создается новое положение: правонарушитель становится не должником частного лица, а ответственным перед обществом в лице государства.

С восстановительной юрисдикцией сталкиваются тогда, когда судебное решение устанавливает на основе права обязанность возмещения ущерба, хотя и не усматривает при этом правонарушения.

С отменительной юрисдикцией мы имеем дело в тех случаях, если суд отменяет противоправный юридический акт, созданный с целью породить права или обязанности.

Значение органов судебной власти далеко выходит за пределы осуществления ими правосудия. Организационно оформленные социальные группы, взаимодействуя в условиях развитого гражданского общества, все чаще и чаще строят свои отношения на основе соглашений, договоров. Это дает возможность оформлять общественные конфликты как судебные дела с вполне мирными процедурами их решения. Суд, таким образом, является и органом предотвращения социальных катаклизмов.

6. Теория разделения властей в государстве призвана была обосновать такое устройство государства, которое исключило бы возможность узурпации власти кем бы то ни было вообще, а ближайшим образом - любым органом государства. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем стала использоваться как теоритическая и идеологическая база борьбы против всех форм диктатуры. Опасность последней - постоянная реальность. История взаимоотношений между обществом и государством свидетельствует не только о постоянной борьбе между ними, но и о том, что в ходе этой борьбы периодически побеждают тоталитарные режимы.

Теория разделения властей, как она была изложена Монтескье, предполагает раздельное функционирование трех равных, независимых, взаимоуравновешенных властей: законодательной, исполнительной и судебной. Иммануил Кант называет их даже самостоятельными моральными лицами (51, VI, 285). Они должны взаимодополняться, но ни в коем случае не пересекаться, не накладываться одна на другую. Если одна из трех властей оказывается приоритетной, ни о каком разделении властей не может быть и речи. В этом случае следует говорить лишь о разделении компетенции между ними. Следует иметь в виду, что подмена разделения властей разделением компетенции между ними - весьма и весьма распространенная ошибка как в теории государства, так и в политической практике.

Теория разделения властей логически достаточно последовательна. Однако политический опыт свидетельствует, что она нигде не была воплощена в жизнь. В одних странах равновесие властей было нарушено в пользу парламента, в других - в пользу правительства.

Предполагается, что парламент как непосредственный представитель народа - надежная гарантия того, что управлять в стране будет именно народ. Однако эмпирические исследования реального демократического процесса, проведенные в частности, И. Шумпетером, развеяли этот миф [96].

Прежде всего было показано, что не существует так называемой воли народа, которая правит государством и которая формируется в результате свободного волеизъявления рационально мыслящих граждан. Отдельные индивиды в своей массе - отнюдь не рационалисты и в сфере политики обнаруживают поразительное невежество. Они легко поддаются влиянию (особенно тотальному воздействию средств массовой информации, которое не было известно Шумпетеру, как оно известно нам), и потому их коллективная воля - результат манипуляции общественным мнением со стороны тех или иных политических сил. Таким образом, воля народа не формируется им самим, а производится, она, по Шумпетеру, - не движущая сила политического процесса, а его продукт, и, добавили бы мы сегодня, средство достижения групповых целей тех или иных разномастных политических субъектов, если только им удается этим средством овладеть.

Реальным субъектом политики выступает не нация (народ), а политическая группа, профессионалы. Здесь Шумпетер примкнул к Максу Веберу, показавшему, что во всех демократических институтах практически все решения принимаются олигархически, то есть немногими.

От сказанного один шаг до напрашивающегося вывода: на-

род не управляет государством, а следовательно, и страной. Политический процесс - это борьба за голоса народа. Народ, избрав парламент, президента и т.п., практически устраняется из политической жизни. При таких условиях реальная власть принадлежит индивидам, а народ голосует лишь за борющихся за власть личностей-лидеров, определяя победителя в этой конкурентной борьбе.

Отсюда разочарование в демократии и даже пересмотр ее трактовок: теперь ее все реже определяют как способ реализации власти народа, но продолжают ценить как метод смены власти мирным, бескровным путем.

Разделение властей в государстве также большего дать не может.

Разочарование в демократии вызвало к жизни доктрину, отрицающую возможность разделения властей в государстве, поскольку эта идея противоречит принципу суверенитета народа. Если только народ суверенен, то принадлежащая ему власть едина и не может делиться между отдельными государственными органами. Народ может только делегировать ее органу, который его непосредственно представляет и который обладает поэтому всей полнотой власти, - избранной народом ассамблее. Все прочие органы государства суть не "власти" в том смысле, в каком их понимали Монтескье, Кант и др., а лишь звенья в системе управления, которые выполняют исполнительские функции и действуют лишь постольку, поскольку уполномочены ассамблеей.

"Принцип вертикальной делегации власти, естественно, приводит к особой форме правления:- к правлению, для которого характерно прежде всего сосредоточение всех властей в руках ассамблеи, избранной на основе всеобщего избирательного права, - констатируют современные французские исследователи и полагают, что эта политическая форма более демократична, чем умеренные формы, основанные на принципе разделения властей" [33,37].

Без дополнительных изысканий трудно сказать, какая из них демократичней. Однако общеизвестно, что представительный орган без каких бы то ни было нарушений правил демократической процедуры может избрать диктатора или стать диктатором сам, и потому принцип вертикальной делегации власти не в состоянии избавить нацию от опасности быть поглощенной тоталитарным режимом.

Все эти неудачные поиски приводят к выводу, что одного только государства как политической формы общества, как его ни совершенствуй, недостаточно для обеспечения свободы граждан. Поэтому в ходе естественно-исторического развития одновременно с государством появился другой социальный институт - право.