Административно-правовой статус граждан Российской Федерации составляет
важнейшую и органичную часть их общего правового статуса, установленного Конституцией
РФ, Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации"
Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденным Указом
Президента РФ от 14 ноября 2002 г.
Содержание правового статуса граждан РФ обусловливается также международными
правовыми актами. Например, нашим национальным законодательством восприняты
определенные положения Всеобщей декларации прав человека, принятые резолюцией 217 А/III Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.
Права и обязанности граждан в сфере административного права в основное производит от
конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.
Содержание административно-правового статуса человека и гражданина составляют:
а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами
административного права;
б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и
механизм защиты органами государства и местного самоуправления.
Однако не все права и обязанности человека и гражданина производны от его
конституционного правового статуса. Немало и таких, которые находятся за пределами
данного статуса и устанавливаются конкретными нормативными актами, соответствующими
конституционной концепции положения человека и гражданина в РФ. Например, права и
обязанности, связанные с управлением транспортными средствами, приобретением оружия
и др. Нормы административного права о статусе человека и гражданина содержатся:
а) в комплексных правовых актах, включающих лишь часть норм, имеющих отношение
к статусу человека и гражданина (акты о земле, собственности и др.); б) в специальных правовых актах, регламентирующих конкретные вопросы статуса человека и гражданина
Правовые акты, относящиеся к установлению административно-правового статуса
человека и гражданина, могут быть подразделены также в зависимости:
а) от принципа разделения властей — на акты органов законодательной власти и акты органов исполнительной власти. Многие вопросы указанного статуса регламентируются
актами Президента РФ как главы государства, а также президентов субъектов РФ;
б) от юридической силы — на законы и подзаконные акты;
в) от характера компетенции издающих их органов — на акты органов общей,
отраслевой и межотраслевой компетенции. Акты органов отраслевой и межотраслевой
компетенции часто именуют ведомственными актами.
В силу полномочий, вытекающих из закона, акты, влияющие на правовой статус
гражданина, могут издавать также органы местного самоуправления.
В правовых актах не отождествляется правовой статус личности (человека) и
гражданина РФ. Гражданин обладает большим объемом прав и обязанностей, чем человек как таковой. Лица, не являющиеся гражданами РФ, не имеют некоторых прав и обязанностей, принадлежащих ее гражданам. Например, доступ к государственным должностям федеральных органов имеют только граждане РФ. Однако в действующем праве, в том числе в Конституции РФ, различия в статусе личности и гражданина отражаются не всегда четко. Например, Конституция РФ закрепляет право на обращение в государственные органы только применительно к гражданам РФ, но этим правом могут воспользоваться также иностранный гражданин и лицо без гражданства, находящиеся на территории РФ.
Административно-правовой статус граждан РФ устанавливается прежде всего
Конституцией РФ, актами органов представительной (законодательной) власти. Но в
формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти и местного самоуправления. В пределах предоставленной компетенции они:
а) издают правовые акты, влияющие на содержание статуса граждан, влекущие
приобретение ими прав и обязанностей в той или иной сфере (например, реализация права на
образование предполагает издание акта о зачислении в учебное заведение);
б) организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к
административно-правовому положению граждан;
в) помогают, содействуют гражданам в реализации их конкретных субъективных
прав, например, в вопросах социальной защиты;
г) осуществляют охрану прав и свобод граждан. Во многих случаях актами органов
исполнительной власти и местного самоуправления конкретизируются права и обязанности,
установленные в общем виде конституциями, отдельными законодательными актами.
Органы исполнительной власти в пределах своей компетенции непосредственно, в
качестве первичных, устанавливают права и обязанности граждан, в том числе
административно-правового характера.
Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус
граждан, регулируют, в частности, порядок решения органами исполнительной власти и
местного самоуправления многих индивидуальных дел, устанавливают отдельные гарантии
их прав и обязанностей.
Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и
характером их административной правосубъектности, которую образуют
административная правоспособность и дееспособность.
Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за
ним законом возможность быть субъектом административного права, иметь права и
обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения
гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание названной
правоспособности устанавливаются и изменяются при no-мощи норм административного
права. В основных чертах они закреплены в Конституции РФ. В соответствии с Конституцией
РФ изданы многочисленные федеральные акты, а также акты субъектов РФ, регламентирующие те или иные стороны административно-правового положения граждан в
целом и в отдельных сферах общества. Так, права и обязанности граждан в области защиты
Отечества детализируются в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. "О воинской
обязанности и военной службе"
Конституция РФ провозглашает равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлеж-
ности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещает любые формы ограничения граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Декларированный в Конституции принцип равенства "привязан" к разного рода факторам, могущим быть сведенными в следующие группы. Во-первых, факторы биологического и физиологического свойства (раса, национальность, язык, пол);
во-вторых, факторы, относящиеся к убеждениям, мировоззрению человека и гражданина (отношение к религии, убеждения);
в-третьих, факторы, относящиеся к происхождению;
в-четвертых, факторы, указывающие на социальное положение человека и гражданина (имущественное и должностное положение, место жительства, принадлежность к общественным объединениям).
Кроме последней группы все другие факторы не зависят от человека и гражданина,
поскольку они не могут их изменить. Применительно к ним принцип равноправия в сфере
функционирования исполнительной власти осуществляется в основном достаточно
последовательно. Изъятия, особенно в повседневной жизни, встречаются лишь в отношении
пола. Так, составляя большинство населения, женщины сравнительно мало представлены в органах государственной власти.
Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или
передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяемых законодательством, например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав и других правоограничений. Так, УК РФ устанавливает в качестве меры наказания возможность лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 44).
Административное право также устанавливает исключительные случаи временного
лишения или ограничения отдельных граждан прав за некоторые правонарушения. Так, КоАП
предусматривает возможность лишения гражданина специально предоставленного ему права
управления транспортным средством, права охоты. Режим чрезвычайного положения
предполагает возможность введения в соответствии с федеральным конституционным
законом ограничений прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия.
Конституцией РФ обозначены виды прав и свобод, не подлежащих ограничению
(право на жизнь, на неприкосновенность частной жизни, свобода совести и др.).
Административная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью
прав и обязанностей, выражающей сочетание интересов каждого гражданина с
интересами других граждан. Права граждан сочетаются с их определенными
обязанностями перед обществом в целом.
Основной особенностью административной правоспособности является то, что ее
осуществление предполагает различные условия и характер взаимодействия с системой
исполнительной власти. Если раньше особенность административной правоспособности
усматривалась в ограничении ее рамками государственного управления, то теперь
указанное взаимодействие должно строиться на иных концептуальных подходах.
Административная правоспособность может быть реализована в сфере взаимодействия:
а) с системой исполнительной власти;
б) с системой местного самоуправления;
в) с государственными предприятиями, учреждениями и организациями;
г) с негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями и их
представителями, правда, в достаточно ограниченных случаях. Например, при участии в
осуществлении общественного контроля.
Административная правоспособность граждан служит основой их административной
дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности,
а также субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных
правоотношениях.
Административная дееспособность гражданина — признанная за ним способность
своими личными действиями: а) приобретать права и обязанности административно-правового характера; б) осуществлять их. Такая дееспособность включает также
способность гражданина лично нести ответственность за совершенные правонарушения
в соответствии с действующими правовыми актами. Момент возникновения
административной дееспособности гражданина единообразно и четко не определен
законодательством. В полном объеме она возникает по достижении гражданином 18-
летнего возраста. Согласно Конституции РФ гражданин может самостоятельно
осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако момент
возникновения административной дееспособности остается неопределенным. В различных
сферах частичная дееспособность может возникать до достижения 18-летнего возраста.
В административном праве отсутствуют правовые нормы, которые бы определяли
возможность и основания ограничения дееспособности граждан, а также каким органом и
в какой форме мог бы решаться данный вопрос. Несомненно, однако, что общие основания
ограничения дееспособности граждан служат таковыми и для ограничения их
административной дееспособности. Так, некоторые из граждан по состоянию здоровья
могут быть признаны частично или полностью недееспособными (душевная болезнь,
слабоумие). Например, согласно КоАП не являются субъектами административных
проступков лица, совершившие их в состоянии невменяемости.
Возможность признания гражданина временно недееспособным предусмотрена
Законом РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании.
На основе административной правоспособности дееспособные граждане
осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в конкретные
административно-правовые отношения. Различаются административные правоотношения, складывающиеся в связи с:
а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану
здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.);
б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохранять природу,
защищать Отечество и др.);
в) нарушением органами исполнительной власти, местного самоуправления и их
должностными лицами прав и законных интересов граждан (например, отношение по
жалобе);
г) нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей (например,
ответственность за административные правонарушения).
Указанные правоотношения возникают в процессе реализации гражданами своих
субъективных прав и юридических обязанностей как по собственной инициативе, так и
в порядке одностороннего волеизъявления органа исполнительной власти, местного
самоуправления или его должностного лица. При этом в осуществлении субъективных
прав инициатива преимущественно принадлежит гражданам.
В случаях, установленных законодательством, субъективные права и обязанности
могут приобретаться гражданами через своих законных представителей (родителей,
опекунов, специально уполномоченных представителей). Но имеются также права и обя-
занности, которые могут приобретаться и реализовываться только лично гражданами
(право на участие в государственном управлении, воинская обязанность и др.), то есть
без участия третьих лиц.
В целом вопрос о реализации прав и обязанностей граждан, закрепленных
административным правом, через представителей, не получил должного разрешения в
российском законодательстве. Во всяком случае это понятие не тождественно
представительству по гражданскому праву.
