Бюрократия и проблемы формирования конституционной экономики

Деятельность правительствамежду выборами подчинена определенным закономерностям. С известной долей условности она может быть описана следующимобразом. После выборов осуществляется ряд мер, направленных на изменение целей или масштабов деятельности предшествующего правительства. Эти меры носят особенно радикальный характер, если к власти приходит партия, до этого находившаяся в оппозиции.

Предпринимаются попытки по сокращению дефицита государственного бюджета, сворачиванию непопулярных программ, перестройке работы государственного аппарата. Вновь пришедшие к власти люди стараются выполнить хотя бы часть предвыборных обещаний. Однако затем активность снижается до тех пор, пока падение популярности нового правительства не достигает критического уровня.

С приближением следующих выборов активность правительства возрастает. Если отложить на оси абсцисс время, а на оси ординат — активность правительства, то описанный цикл в общем виде будет выглядеть примерно так (рис. 14—7).

Отрезок Т₁ Т₂ отражает падение популярности правительства, отрезок Т₂ Т₃ — наращивание активности, связанное с подготовкой предстоящих выборов. Целесообразно отметить, что пик новой активности не должен находиться слишком далеко от предстоящих перевыборов, иначе избиратели успеют забыть о периоде активной деятельности правительства. При этом желательно, чтобы уровень активности в точке Т₃ был не ниже активности предшествующего правительства в точке Т₁. Общий политико-экономический цикл может включать ряд более мелких подциклов, которые в целом вписываются в указанную закономерность.

14.7. "Провалы" (фиаско) государства (правительства)

Провалы государства (government failure) — это случаи, когда государство (Правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.

Обычно к "провалам" государства относят:

1. Ограниченность необходимой для принятия решений информации. Подобно тому как на рынке возможно существованиеасимметричной информации, так и правительственные решениямогут приниматься часто при отсутствии надежной статистики, учеткоторой позволил бы принять более правильное решение. Болеетого, наличие мощных групп с особыми интересами, активного лобби, мощного бюрократического аппарата приводит к значительному искажению даже имеющейся информации.

2. Несовершенство политического процесса. Напомним лишь основные моменты: рациональное неведение, лоббизм, манипулирование голосами вследствие несовершенства регламента, логроллинг, поиск политической ренты, политико-экономический цикл и т. д.

3. Ограниченность контроля над бюрократией. Стремительный рост государственного аппарата создает все новые и новые проблемы в этой области.

4. Неспособность государства полностью предусмотреть и контролировать ближайшие и отдаленные последствия принятых им решений. Дело в том, что экономические агенты часто реагируютотнюдь не так, как предполагало правительство. Их действиясильно изменяют смысл и направленность предпринятых правительствомакций (или законов, одобренных законодательным собранием).Мероприятия, осуществляемые государством, вливаясь вобщую структуру, часто приводят к отличным от первоначальных целей последствиям. Поэтому конечные результаты действий государства зависят не только, а нередко и не столько от него самого.

Деятельность государства, направленная на исправление "провалов" рынка, сама оказывается далекой от совершенства. К фиаско рынка добавляется фиаско правительства. Поэтому необходимо строго следить за последствиями его деятельности и корректировать ее в зависимости от социально-экономической и политической конъюнктуры. Экономические методы должны применяться таким образом, чтобы они не подменяли действия рыночных сил. Используя те или иные регуляторы, правительство должно строго следить за негативными эффектами и заблаговременно принимать меры по ликвидации негативных последствий.

Модель Конституции, предложенная Фридрихом фон Хайеком, исходит из необходимости кардинального преобразования существующих демократических институтов. Они были созданы, считает он, для нужд управления, а не законодательства. Первоначально под демократией понимали даже не содержание управления, а лишь форму (или процедуру) принятия решений. Эта форма ничего не говорила о целях управления и средствах их достижения. С течением времени, однако (и не без влияния английской традиции), представительное собрание (парламент) обретает не только высшую, но и неограниченную власть в обществе. "Если те, кто принимает решения по любым вопросам, — пишет Ф. Хайек, — могут издавать любой закон, то очевидно, что сами они не подвластны закону". Это означает, что в обществе господствует принцип парламентского суверенитета.

Принятие законов и контроль за их исполнением — это разные функции. Если выборный орган будет иметь право изменять сами законы, то он рано или поздно сделает все возможное, чтобы укрепить и расширить свою власть. Бесплатные раздачи общественных средств отдельным категориям населения, поблажки различным группам с особыми интересами становятся условием переизбрания, средством покупки поддержки большинства, т. е. политической необходимостью.

Сохранение власти любой ценой превращается в цель, растрата общественных благ — в средство достижения этой цели. Такая тенденция объективно таит в себе опасность перерождения демократического идеала.

Поэтому Ф. Хайек считает, что в подлинно демократическом обществе необходимы три представительных органа: — "один — для занятия исключительно конституцией (он будет собираться с большими интервалами, лишь когда потребуются изменения в конституции); — другой — для постоянного совершенствования кодекса справедливости; — третий — для текущего правления, т. е. для распоряжения общественными ресурсами".

Целью первого из них будет сдерживание произвола, т. е. "правления без правил". Конституция, которая должна быть одобрена высшим органом, сможет оградить частную сферу деятельности каждого от вмешательства государства, т. е. сформулировать четкие пределы по использованию права государства на принуждение.

Ф. Хайек предлагает совершенно новый принцип формирования законодательного собрания. Для этого каждое поколение, достигшее 45 лет, выбирает из своей среды представителей сроком на 15 лет. Таким образом, в законодательном собрании будут представлены люди в возрасте от 45 до 60 лет, представительство будет ежегодно обновляться на 1/15. Общая структура власти, по Ф. Хайеку, будет выглядеть тогда следующим образом (рис. 14—8):

Высшей инстанцией является Конституция, которая определяет функции всех органов власти. Законодательное собрание формирует правительственное собрание, оно, в свою очередь, — правительство, которое руководит административно-бюрократическим аппаратом. Такая структура, по мнению Ф. Хайека, позволит избежать извращения демократического идеала, защитит от перерождения закона в произвол, создаст пределы для роста административной машины.