Под законотворчеством следует понимать правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона, т. е. нормативно-правового акта, который регулирует важнейшие общественные отношения. Следовательно, законотворчество – это деятельность высших представительных органов государственной власти по принятию, изменению и отмене законов.
Законодательный процесс складывается из ряда стадий. Стадии законотворчества представляют собой последовательные и взаимосвязанные правотворческие действия, из которых складывается процесс создания нормативных актов.
Для каждого государства количество стадий различно, это зависит от разных причин: от структуры парламента, от исторических традиций и т. п., но для любого законотворческого процесса обязательны следующие стадии: а) внесение законопроекта (законодательная инициатива); б) обсуждение законопроекта; в) принятие законопроекта; г) подписание и опубликование.
Для Российской Федерации характерны следующие стадии законотворческого процесса.
1. Законодательная инициатива — т. е. внесение проекта на рассмотрение органа, наделенного Конституцией полномочиями по принятию законодательных актов. Эта стадия находит свое воплощение в планах правоподготовительных работ, принятие осуществляется в правотворческой практике. Субъекты права законодательной инициативы в Российской Федерации определены ч. I ст. 104 Конституции РФ 1993 г.;
2. Подготовка текста законопроекта. Эта процедура включает в себя несколько этапов: составление текста законопроекта, предварительное обсуждение законопреокта, согласование и доработка законопроекта.
При составлении текста используют два принципа: парламентский и ведомственный. С одной стороны, составлением текста занимаются специалисты соответствующего ведомства, с другой — над текстом работают постоянные комитеты и комиссии высшего законодательного органа.
Предварительное обсуждение проводится с привлечением заинтересованных органов, а также широких масс общественности, в форме публикаций, заключений, отзывов.
Согласование проекта — это внесение предложений по тексту проекта заинтересованными органами.
Доработка проекта осуществляется комиссией на основе поступающих замечаний и предложений и заключается в редактировании текста.
3. Внесение законопроекта в соответствующий правотворческий орган. Таким правом пользуются представительные органы, организации и лица, наделенные им по Конституции. Проект закона вносится вместе с пояснительной запиской, которая содержит обоснования необходимости его принятия, характеристику целей, задач и основных положений. Если законопроект требует дополнительных материальных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование.
4. Обсуждение проекта. Эта процедура осуществляется в трех чтениях, а законопроект о государственном бюджете в четырех чтениях. При первом чтении проекта заслушивается доклад субъекта законодательной инициативы, депутаты высказывают предложения и замечания в форме поправок. По результатам обсуждения законодательный орган либо одобряет, либо отклоняет основные положения проекта. При втором чтении выступает представитель комиссии, проводившей доработку, и в результате законодательный орган принимает закон, либо отклоняет, либо возвращает на доработку. Третье чтение представляет собой редакционную отработку законопроекта.
5. Принятие закона. Осуществляется путем голосования: большинством или квалифицированным большинством. Следует отметить, что для российского законодательного процесса возможно появление дополнительных стадий, так как принятый Государственной Думой закон направляется в Совет Федерации для одобрения, и Совет Федерации либо его одобряет, либо он может отправить закон на доработку в Государственную Думу. Поэтому появляется дополнительная стадия — повторное рассмотрение закона, отклоненного Советом Федерации.
6. Подписание закона. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется на подпись Президенту, и в течение 14 дней Президент должен его подписать. Если Президент использует свое право на отлагательное вето, то возможно появление еще одной дополнительной стадии — повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ. После завершения всех этих процедур Президент в течение семи дней подписывает закон.
7. Официальное опубликование закона. Принятые законы публикуются в специальных изданиях и официально оглашаются. Неопубликованные законы в Российской Федерации не принимаются. Ведомственные акты публикуются министерствами, ведомствами в издаваемых ими бюллетенях. Акты местных органов власти публикуются в соответствующих бюллетенях.
Виды законотворчества: 1) законотворчество компетентных государственных органов; 2) «непосредственное законотворчество народа» (референдум); 3) санкционирование норм, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов.
