Крестьянская война под предводительством Е.И.Пугачева (1773-1775) привела Екатерину II к выводу о том, что существующая структура управления на местах не в силах предотвратить разрастания крестьянских волнений. 7 ноября 1775 г. было издано "Учреждение для управления губернией". Страна делилась на 50 губерний, в каждой по 300-400 тыс. душ мужского пола податного населения. Провинции упразднялись, и губернии делились на 10-12 уездов, в каждом по 20-30 тыс. душ мужского пола. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый императором и ему только подчинявшийся. Губернатору, несмотря на то, что губернские учреждения были основаны на разделении административных, финансовых и судебных функций, принадлежала в губернии вся полнота власти. Он контролировал деятельность всех учреждений и должностных лиц, осуществление указов правительства. В целях обеспечения "тишины и порядка" в губернии губернатору были подчинены все воинские части и команды.
В уездах управление было отдано дворянам, которые на 3 года избирали капитана-исправника (главу уезда) и заседателей нижнего земского суда, функции которых соответствовали функциям губернатора и губернского правления. Город представлял административную единицу. Управлял городом городничий, назначавшийся правительством, как правило, из отставных офицеров-дворян. Город делился на части в 200-700 домов во главе с частным приставом и на кварталы по 50-100 домов во главе с квартальным надзирателем.
В середине 80-х г. в России был окончательно оформлен сословный строй. В 1785 г. были изданы жалованные грамоты дворянству и городам. "Жалованная грамота дворянству" закрепила все сословные права и привилегии дворянства, полученные ими к этому времени. Грамота распространила создание дворянских собраний во главе с предводителем дворянства и на уезды и на губернии. Она включила в российское дворянство прибалтийских баронов, польскую шляхту, казацкую старшину украинских и белорусских помещиков, что окончательно консолидировало сословие дворян в России.
"Жалованная грамота городам" закрепляла сословную структуру населения города, делила его на 6 сословных категорий, сохраняла и укрепляла средневековую цеховую организацию ремесленников. Расширялись права лишь одной категории — гильдейского купечества. Согласно грамоте создавались органы городского самоуправления: общая городская дума и шестигласная дума (орган исполнительной власти). Но реальная власть оставалась в руках городничего, управы благочиния и полицмейстера. На долю думы оставались вопросы благоустройства и санитарного состояния города.
В конце XVIII в. население России насчитывало 37 млн. человек. В основе структуры населения лежал сословный принцип. Сословия делились на привилегированные и непривилегированные. К привилегированным относилось прежде всего господствующее сословие — дворянство, за которым было закреплено право владения землей и крестьянами, оно было освобождено от подушной подати, налогов, повинностей. По указу от 1762 г. «О вольности дворянства» дворяне были освобождены от обязательной службы и телесных наказаний. Происходила щедрая раздача дворянам земель вместе с крестьянами. В течение XVIII в. повинности крестьян в пользу дворян увеличились в 12 раз. Привилегированным сословием было духовенство, освобожденное от подушной подати, рекрутчины, телесных наказаний; оно имело свой сословный суд. Гильдейское купечество, цеховые ремесленники, иностранные колонисты также были освобождены от подушной подати. Непривилегированным сословием были крестьяне (государственные, дворцовые, посессионные, помещичьи, дворовые), солдаты и солдатские дети. Все они, кроме рекрутов-солдат, являлись податным сословием, платили подушную подать. В 1765 г. вышел указ о ссылке крестьян в Сибирь за открытое неповиновение или за жалобу на помещика (1767). Крестьян можно было обменивать, дарить, проигрывать в карты, насильно женить.
