Нормативно-правовые основы управления

Основные направления правового регулирования в области энерго­сбережения сформулированы в Указе Президента РФ 472 от 07.05.95 г. «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Феде­рации на период до 2010 года». До 1995 года в Российской Федерации не было законодательных актов, которые бы регулировали деятель­ность в области энергосбережения. При отсутствии четкой админист­ративно-управленческой вертикали федерация - регион - муниципаль­ное образование и становлении нормальных рыночных отношений правовое пространство остается полем столкновения интересов, целей, собственности, ответственности и полномочий.

Зарубежный опыт в этой области достаточно разнообразен. Мно­гие страны, уже прошедшие и только вступающие на путь интен­сивного энергосбережения, создавали и совершенствовали законо­дательно-нормативные основы, обеспечивающие реализацию госу­дарственной политики энергосбережения и эффективного использо­вания топлива и энергоресурсов.

Так, политика энергосбережения в Германии строится на услови­ях рыночной экономики, а государственные рамочные условия «со­провождают» рыночные процессы. Предпочтение при этом отдается влияющим на них рычагам в форме законодательных мер. Закон об энергосбережении принят еще в июле 1976 года и регулирует сле­дующие направления деятельности:

- совершенствование теплоизоляции зданий;

- энергосбережение в отопительных установках;

- распределение оплаты за отопление.

Основные энергосберегающие мероприятия в соответствии с за­коном касаются зданий, т.к. именно здесь, по мнению специалистов, сосредоточен основной потенциал для экономии. В ФРГ считают, что треть всего первичного потребления составляют отопление и го­рячее водоснабжение.

Интересен опыт Франции, Бельгии и Дании в области управления спросом на энергию с целью ее экономии. В 1982 - 1986 гг. здесь вве­дены новые системы тарифов, отличающиеся от предыдущих более широкой дифференциацией по различным критериям. Новые тари­фы на электроэнергию стимулируют снижение нагрузки потребите­лей в период зимнего максимума за счет действия льготных тарифов в остальное время года. Благодаря этому, пиковая энергия в опреде­ленных условиях может стоить более чем в 20 раз дороже базовой. В летнее время в отдельных тарифных зонах электроэнергия отпуска­ется потребителям по ценам ниже среднегодовой себестоимости по энергосистеме. Широкая дифференциация тарифов привела к суще­ственному изменению графика энергосистемы Франции: появился третий суточный максимум нагрузки в районе первого часа ночи.

В Соединенных Штатах Америки действует значительное коли­чество федеральных актов и законов штатов, регулирующих отно­шения производителей и покупателей энергии и энергоресурсов. Защита прав потребителей осуществляется активно развитой юри­дической и судебной практикой.

В Японии законодательство в области энергетики формировалось непосредственно после второй мировой войны под сильным влияни­ем американского опыта. Его эффективность подтверждается уже тем, что Япония, не имея собственных энергетических ресурсов, стала одной из самых энергоэффективных стран мира. Энергоем­кость валового национального продукта в Японии более чем в 3 раза ниже, чем в России.

Изучение зарубежного опыта нормативно-правового регулирова­ния в области энергосбережения и энергетики вообще, безусловно,

полезно. Однако напрямую переложить законодательные акты зару­бежных стран на российскую действительность оказывается невоз­можным. Причины здесь лежат в:

- длительном периоде централизованного, планового регулиро­вания экономики;

- сохранении режима перекрестного дотирования отраслей;

- естественно-монопольном характере отрасли;

- сохранении низких, по сравнению с мировыми, цен на конеч­ную электрическую и тепловую энергию;

- сложных климатических и природных условиях России и от­дельных ее регионов;

- особом менталитете российского населения.

Это означает, что в российских условиях необходимо формиро­вать свой собственный современный энергетический кодекс, свод законов, обеспечивающий достижение поставленных «энергетиче­ской стратегией» целей. Очевидно, что в нынешних условиях невоз­можно подготовить правовую основу на все случаи и для всех ре­гионов. Законодательная база, основываясь на общих единых прин­ципах, должна предусматривать возможность совершенствования во времени, адаптацию для отдельных регионов и согласовываться с федеральным законодательством.

Основные направления законодательного регулирования энерго­сберегательной деятельности, вытекающие из базовых принципов энергетической политики государственной власти, складываются из следующих элементов:

- установления области применения разрабатываемого законода­тельного акта;

- разграничения компетенции органов государственной власти региона;

- разграничения ответственности органов власти, юридических и фи­зических лиц за нарушение положений разрабатываемого законода­тельного акта, его неисполнение или ненадлежащее исполнение;

- установления целей, задач и способов управления энергосбере­гающей деятельностью для повышения эффективности исполь­зования энергоресурсов, вовлечения неиспользуемых и альтер­нативных энергоресурсов;

- установления экономических механизмов для реализации энер­госберегающей деятельности и ее стимулирования;

- создания органа управления, ответственного за осуществление и развертывание энергосберегающей деятельности в регионе;

- приведения в соответствие с разрабатываемым законодатель­ным актом других правовых и нормативных документов;

- установления способа и сроков введения в действие разрабаты­ваемого акта.

Реализация положений законодательного акта осуществляется че­рез постановления администрации, исполнительной власти региона.

Администрация региона по отношению к органам управления муниципальных образований в соответствии с Уставом не может осуществлять директивные управляющие действия. Управление производится через межбюджетные отношения. Слабости такого управления очевидны. Предприятия муниципального подчинения оказываются еще менее чувствительны к административным управ­ляющим решениям регионального уровня.

Предприятия и организации федерального подчинения, полно­стью или частично расположенные на территории региона, представ­ляют значительную проблему для регионального управления энерго­сбережением. Хотя энергоресурсы они потребляют из региональных источников, взаимоотношения с региональным руководством строят­ся на основе договоренностей, соглашений и рекомендаций [35].

Еще более сложные механизмы имеют место в отношениях с ру­ководством акционированных предприятий промышленности. Паке­ты акций, которыми управляют региональные власти, оказываются далеко не самыми надежными средствами управления энергосбере­жением. Убеждения, разъяснения и рекомендации - этим ограничиваются управляющие возможности регионального руководства.

Пирамида управляющих воздействий в системе энергосберегаю­щей деятельности схематично представлена на рис.6.

Рис. 6. Схема управления энергосбережением в регионе.

Неустойчивость схемы управления требует либо создания усло­вий, при которых эта схема станет работоспособной и устойчивой, либо ее радикального реконструирования. Нормативно-правовые основы деятельности по энергосбережению в регионе предполагают и совершенствование системы управления.

Структура нормативно-правовой базы, обеспечивающей движение к поставленным целям, представлена в виде табл.3.

Таблица 3