Юридическая природа международных санкций

Проблема юридической природы международно-правовых, или, иначе, международных, санкций является весьма острой и актуальной, поскольку они призваны обеспечить поддержание должного междуна­родного правопорядка, строгое и неуклонное соблюдение международно-правовых предписаний, эффективность международно-правового регулирования международных отношений.

При этом одним из коренных вопросов является вопрос о понятии санкции в праве вообще и в международном праве в частности.

При всей многозначности термина «санкция», о чем говорилось выше, следует подчеркнуть, что этим термином обозначают прежде всего один из элементов правовой нормы. И это наиболее общее юридическое значение данного термина.

Согласно общей теории права, норма права имеет три элемента (или составные части): гипотезу, указывающую на условия, предпосылки, при наличии которых действует правило; диспозицию, содержащую это правило; и санкцию, указывающую на неблагоприятные последствия, наступающие для лица, нарушившего данное правило.

Без какого-либо из этих элементов юридическая норма не сущест­вует. В частности, без санкции правило поведения не становится юридической нормой.

То, что санкция является необходимым элементом нормы права, не должно пониматься буквально, как наличие в каждой отдельной норме непосредственного обозначения санкции. Это одинаково справедливо как для национального, так и для международного права.

Понятие же санкции едино для права внутреннего и международ­ного. Поскольку, однако, нарушение международно-правовой нормы есть всегда нарушение установленного ею субъективного права и субъ­ективного международного обязательства, то применительно к госу­дарствам международная санкция — это предусмотренные междуна­родным правом неблагоприятные юридические последствия для госу­дарства, нарушившего свое международное обязательство.

Отсюда прямая и непосредственная связь между международной санкцией и международной ответственностью государства. Так, всякое международно-противоправное деяние государства (нарушение им своим поведением международного обязательства) влечет за собой международную ответственность этого государства. А международная ответственность государства есть, в частности, возможность применить к нему предусмотренную международным правом санкцию.

Поэтому многие отечественные юристы-международники считают, что международная ответственность представляет собой реализацию санкций, следствие действия и реализации санкций.

Однако международная ответственность, будучи в широком смыс­ле этого понятия юридическим последствием международно-проти­воправного деяния, не сводится лишь к применению санкций. Это без­условно совокупность правовых действий в целях установления наличия в данном случае международно-противоправного деяния (поведе­ния, нарушающего международное обязательство), определения воз­можной в данном случае санкции и ее реализация, коль скоро субъект соответствующей международной претензии считает это целесообраз­ным и необходимым.

Международная санкция, следовательно, причинно обусловлива­ется возникновением международной ответственности. И возникно­вение таковой может рассматриваться как выявление связи между конкретным лицом (государством), совершившим международно-противоправное деяние, и предусмотренными в этом случае неблаго­приятными для него юридическими последствиями (санкциями). При этом установление наличия международной ответственности го­сударства, т.е. факта его международно-противоправного деяния, само по себе имеет существенное значение для поддержания установ­ленного международного правопорядка вне зависимости от факти­ческой реализации предусмотренной санкции. Вместе с тем осущест­вление ответственности есть в конечном счете реализация предусмот­ренной санкции.

Другим коренным вопросом юридической природы международ­ных санкций является вопрос об их принудительном характере, в част­ности применительно к государствам, над которыми нет высшей влас­ти, способной принуждать к соблюдению международно-правовых предписаний, касающихся возможных санкций. К сожалению, по этому вопросу единодушия среди специалистов международного права не наблюдается.

Так, по нашему мнению, очевидная истина, что принуждение в международно-правовых отношениях реализуется путем осуществле­ния предусмотренных международных санкций, воспринимается дале­ко не всеми учеными-юристами.

Некоторые из них, не рассматривают, в частности, в качестве сан­кций возмещение или восстановление ущерба, материального и нема­териального, причиненного государством в результате его междуна­родно-противоправного деяния другому государству, особенно если такое возмещение или восстановление производится «добровольно». «Добровольное» несение международной ответственности не состав­ляет международной санкции. Последняя является принудительной мерой лишь в случае отказа нести международную ответственность.

Другие авторы считают, что санкциями в международном праве являются лишь меры принудительного характера, осуществляемые Организацией Объединенных Наций в целях поддержания или восста­новления международного мира.

Иными словами, точки зрения по вопросу о существе принуждения в международном праве разнятся.

Между тем применительно к внутригосударственному праву давно убедительно показано, что возможность добровольного осуществления некоторых санкций (в сфере имущественной ответственности) право­нарушителем вовсе не лишает выполненную меру характера санкции, поскольку обязанность возместить имущественный ущерб принуди­тельно возлагается на нарушителя нормы права, а выполнение этой обязанности обеспечивается принудительными мерами.

То же наблюдается и в международном праве. Возмещение ущерба является для государства-правонарушителя нежелательным, внешне вынужденным последствием его противоправного поведения, которому правонарушитель обязан подчиниться под угрозой возможных собственно принудительных мер. В последнем случае речь идет, естественно, о применении против государства-правонарушителя силы, того или иного силового воздействия, например мер, не связанных с исполь­зованием вооруженных сил, таких, как полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщений, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41 Устава ООН).

В связи с этим неизбежно возникает вопрос, как это совместить с положениями п. 4 ст. 2 Устава ООН, требующими от государств воз­держиваться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо дру­гим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций.

Действительно, возможность применения принудительных мер в межгосударственных отношениях в случае возникновения междуна­родной ответственности одного из государств несовместима с выше­указанными положениями Устава ООН, если их толковать как запре­щающие применение любой силы в межгосударственных отношениях. К сожалению, это так именно и толковалось в отечественной междуна­родно-правовой доктрине, в том числе и автором.

Но из анализа относящихся к этому вопросу положений Устава ООН следует, что один из основных принципов современного между­народного права, запрещающий угрозу силой или ее применение в меж­государственных взаимоотношениях, имеет в виду запрещение исполь­зования в межгосударственных отношениях лишь вооруженной силы. *

* Автор постарался это обосновать, в частности, в своем труде «Правовое регули­рование силы в международных отношениях» (М., 1997).

Исключительная прерогатива использования вооруженной силы в целях поддержания или восстановления международного мира и без­опасности принадлежит организованному международному сообщест­ву государств в лице Организации Объединенных Наций по решению ее Совета Безопасности.

Следовательно, современное международное право вовсе не исклю­чает применения принуждения, силы вообще, иначе оно перестало бы быть правом. Другими словами, существует как противоправное при­менение силы в урегулированном международном правом межгосудар­ственном общении в соответствии с п. 4 ст. 2 Устава ООН, так и закон­ное применение принуждения в межгосударственных отношениях.

Соответственно, одна из статей Проекта Комиссии международно­го права о международной ответственности государств гласит: «Про­тивоправность деяния государства, не соответствующего обязательст­ву этого государства в отношении другого государства, исключается, если это деяние является закономерной в соответствии с международ­ным правом мерой в отношении этого другого государства, вызванной его международно-противоправным деянием». Речь безусловно идет в контексте этой статьи об ответных мерах-санкциях.

Меры-санкции не могут, естественно, рассматриваться как проти­воправные лишь по той причине, что вне контекста мер международной ответственности они составили бы нарушение международного обяза­тельства, существующего в отношении государства-правонарушителя.

Таким образом, итогом вышеизложенного о юридической природе международных санкций является следующее.

Применение силы, принуждения в отношении государства возмож­но, согласно международному праву, лишь в ответ на международно-противоправное его деяние.

Санкции — установленной международным правом мере ответст­венности за то или иное международно-противоправное деяние госу­дарства — всегда присущ принудительный характер как выражение обязанности государства-нарушителя претерпеть юридические пос­ледствия своего международно-противоправного деяния.

Социальная роль санкции как меры международной ответствен­ности — поддержание и укрепление международного правопорядка.

Глава Х

ОБЪЕДИНЕНИЯ ГОСУДАРСТВ

Общие положения

В настоящей главе рассматриваются объединения государств, ко­торые порождают новый субъект международного права (см. § 4 гл. I), отличный по своему юридическому статусу от создавших их госу­дарств — основных субъектов международного права. Они являются, следовательно, производными субъектами международного права, международная правоспособность которых различна в соответствии с условиями их образования и деятельности, в частности в соответствии с их учредительными актами.

Такими межгосударственными объединениями являются между­народные организации и конфедерации (наднациональные организа­ции) государств.

Международные организации

В международном праве ныне четко установлено, что международ­ные организации обладают международной правосубъектностью и со­ответствующей правоспособностью, в частности правом вступать во взаимоотношения с другими субъектами международного права и за­ключать с ними международные договоры. Об этом убедительно сви­детельствует заключение Венской конвенции о праве международных договоров 1986 г.

Очевидно и бесспорно, что в международном общении наряду с государствами участвуют многочисленные (около 500) международ­ные организации, созданные государствами с целью сотрудничества между ними в той или иной сфере международных отношений, обес­печения и охраны их общих интересов. Развитие международных ор­ганизаций означало развитие новых методов решения международных проблем и повышение удельного веса этих методов по сравнению с традиционными методами.

Вопрос о правосубъектности международных организаций в общем виде сводится к тому, урегулированы ли отношения каждой из них в отдельности с другими субъектами международных отношений норма­ми международного права. Положительный ответ на этот вопрос не вызывает сомнений: каждая международная организация неизбежно вступает в международно-правовые отношения с государствами-чле­нами и эвентуально с другими государствами и другими международными организациями. Отношения международной организации с го­сударствами-членами регулируются главным образом учредительным актом этой организации, а в некоторых случаях и другими междуна­родными соглашениями.

Учредительный акт международной организации определяет ее цели и задачи, каковыми являются прежде всего цели и задачи во вза­имоотношениях с ее государствами-членами, ибо в этом цель создания любой международной организации. Учредительный акт определяет функции и компетенцию международной организации по отношению к ее членам и, возможно, к другим субъектам международных отноше­ний.

Однако общепризнанная ныне международная правосубъектность международных организаций исходит из достаточной ясности того, что именно является международной организацией. Одним словом, презюмируется наличие определенного понятия «международная организа­ция» или, по меньшей мере, наличие определенных признаков, доста­точно адекватно ее характеризующих.

В действительности полной ясности в этом вопросе нет. Удовле­творительной официальной дефиниции международной организации также не имеется, поскольку в универсальных международных конвен­циях (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. и ряд последующих конвенций) говорится, что «международная органи­зация означает межправительственную организацию» (в русском текс­те точнее было бы сказать «межгосударственную организацию»). Од­нако такое определение лишь отграничивает международные органи­зации от международных неправительственных организаций, деятель­ность которых международным правом, естественно, не регулируется.

Выполнение задачи разработки понятия международной организа­ции падает, таким образом, на международно-правовую доктрину. Од­нако и в доктрине — отечественной и иностранной — однозначного понятия международной организации не выработано. Авторы занима­ются главным образом выявлением характерных признаков междуна­родной организации, что, безусловно, важно, но проблемы до конца не решает.

Поэтому автор, опираясь на труды других отечественных специа­листов международного права, в свою очередь, выделил такие признаки и сформулировал определение понятия «международная организа­ция», не претендуя, разумеется, на истину в последней инстанции.

Международная организация — это прежде всего объединение или ассоциация государств, точнее — государств-членов, что вытекает из ее официального определения как межправительственной организации. В ряде случаев в деятельности международной организации на правах ее членов или иным образом (наблюдатели) участвуют другие общест­венные образования (например, Организация освобождения Палести­ны) или другие международные организации. Но это не меняет суще­ства международной организации как межгосударственного в своей основе объединения.

Однако международная организация — это не просто объединение государств, а объединение, образующее определенное их организаци­онное единство, обеспечиваемое правилами его функционирования, т.е. правовыми средствами (нормами учредительного акта и нормами «внутреннего права» организации). Иначе говоря, речь идет об орга­низационно-правовом единстве государств-членов.

Такое единство может достигаться только на основе соглашения между государствами, -которое именуется обычно учредительным актом организации. За редкими исключениями, таким учредительным актом является международный договор в смысле, который придается этому понятию Венской конвенцией о праве международных догово­ров 1969 г.

Учредительный акт организации устанавливает ее цели, функции и правомочия, условия членства в организации, ее организационную структуру, компетенцию ее органов (главных и вспомогательных) и основные условия осуществления этой компетенции, в частности по­рядок принятия соответствующих юридических актов (решений, реко­мендаций, обращений, правил процедуры и т.д.). Все это и обеспечи­вает организационно-правовое единство межгосударственного объеди­нения, превращающее его в международную организацию. Разумеется, это предполагает наличие постоянных органов международной орга­низации, наделенных определенными функциями и полномочиями во взаимоотношениях с членами организации, с другими государствами и прочими субъектами. Иными словами, речь идет об органах, осущест­вляющих функции и полномочия организации в международном об­щении.

Поскольку международная организация является международно-правовой институцией — субъектом международного права, она должна быть учреждена и действовать в соответствии с нормами общего между­народного права, регулирующими взаимоотношения между всеми субъ­ектами международных правоотношений. Особая роль принадлежит в этом плане основным принципам международного права и другим его императивным нормам. Венская конвенция о праве международных до­говоров 1969 г. гласит, что она «применяется к любому договору, явля­ющемуся учредительным актом международной организации».

Вышеизложенное позволяет, как нам представляется, сформулиро­вать следующее определение международной организации.

Международная организация — это:

учрежденное и действующее в соответствии с международным пра­вом объединение государств, обеспечивающее их организационно-пра­вовое единство;

образованное в силу межгосударственного соглашения — учреди­тельного акта для достижения провозглашенных целей;

осуществляющее в соответствии с правилами организации функ­ции и полномочия в международных отношениях через свои органы и выступающее во взаимоотношениях с государствами-членами, госу­дарствами-нечленами и другими субъектами международного обще­ния от своего имени.

Подчеркнем при этом, что в соответствии с первым абзацем этого достаточно громоздкого определения, международная организация как таковая может быть как правомерной, так и противоправной. Автор готов утверждать, что существовавшие в недалеком прошлом военно-политические блоки государств, особенно с участием постоянных чле­нов Совета Безопасности ООН, и ныне продолжающая действовать Организация Северо-атлантического договора (НАТО), противоправ­ны в соответствии с Уставом ООН и действующим международным правом. *

* См.: Ушаков Н.А. Правовое регулирование использования силы в международ­ных отношениях. М., 1997.

 

Завершающее положение определения о том, что международная организация выступает в международном общении исключительно от своего имени, т.е. в пределах своих правомочий, во-первых, отражает тот факт, что она проявляет тем самым свою волю, имеющую самосто­ятельное качество и значение, и, во-вторых, позволяет отличать меж­дународную организацию от конфедерации или наднациональной ор­ганизации, которой посвящен следующий параграф.

Международные организации подразделяются на универсальные, региональные в смысле гл. VIII Устава ООН и локальные, членами которых являются, видимо, не менее чем три государства.

Универсальные организации. Понятие универсальной международ­ной организации определено ныне с учетом положений ст. 57 и 63 Устава ООН в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального ха­рактера 1975 г.

Согласно ст. 2 этой Конвенции, «международная организация уни­версального характера» означает Организацию Объединенных Наций, ее специализированные учреждения, Международное агентство по атомной энергии и любую иную аналогичную организацию, членский состав и ответственность которой носят широкий международный ха­рактер.

В настоящее время существует 16 специализированных учрежде­ний ООН. Каждое из них имеет свою историю развития. Некоторые из них существовали задолго до создания ООН (о специализирован­ных учреждениях ООН см. ниже).

Международное агентство по атомной энергии не является специ­ализированным учреждением ООН, но поставлено в связь с Органи­зацией Объединенных Наций особым соглашением, заключенным с Генеральной Ассамблеей ООН в 1957 г.

Вполне очевидно, что решающая роль в деле обеспечения и разви­тия международного сотрудничества государств во всех сферах межго­сударственных отношений принадлежит Организации Объединенных Наций. Координирующая роль в конкретных сферах межгосударствен­ного общения принадлежит другим универсальным международным организациям.

В связи с вышеизложенным применительно к универсальным меж­дународным организациям и по ряду иных причин встает вопрос о международно-правовом статусе международного сообщества госу­дарств, в том числе организованного сообщества государств в лице Организации Объединенных Наций, поскольку нормы международно­го права во многих случаях отсылают к мнению этого сообщества или устанавливают его соответствующую исключительную компетенцию.

Так, организованному международному сообществу государств в лице ООН и ее Совета Безопасности принадлежит исключительная компетенция определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делать рекомендации или решать, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Исключительная компетенция международного сообщества госу­дарств установлена также применительно к отнесению той или нормы общего международного права к нормам, имеющим императивный ха­рактер, а также применительно к отнесению того или иного междуна­родно-противоправного деяния государства к категории международ­ных преступлений государств.

Международное сообщество государств в лице ООН призвано ор­ганизовывать исследования и делать рекомендации, в частности в целях прогрессивного развития общего международного права и его кодификации.

Международно-правовая роль сообщества государств в лице ООН приобретает особое значение при регулировании новых сфер между­народных отношений (например, в области космического пространства или охраны окружающей среды).

В доктрине это обозначается иногда как проблема универсализа­ции норм международного права и в общем виде сводится к определе­нию того, может ли отдельное государство не признавать нормы, вы­работанные сообществом государств и изложенные во вступившем в силу общем международном договоре, регулирующем новую сферу межгосударственного общения, ссылаясь на неучастие в этом договоре и на правило о том, что договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия. Иными словами, когда речь не идет о кодификации действующих обычноправовых норм.

Однозначного ответа на этот вопрос пока, очевидно, нет. Он про­должает исследоваться применительно к различным ситуациям и с различных точек зрения.

Однако очевидно, что организованное сообщество государств в лице ООН так или иначе выступает носителем определенных между­народных правомочий в отношении отдельных государств, т.е. сторо­ной международно-правовых отношений.

Таким образом, международно-правовое развитие ведет к призна­нию международного сообщества государств субъектом современного международного права.

Региональные организации. Глава VIII Устава ООН предусматри­вает возможность существования «региональных органов», практичес­ки региональных организаций, наделенных полномочиями по мирному разрешению «местных споров», т.е. споров между государствами — участниками таких организаций.

Кроме того, согласно ст. 53 Устава ООН, Совет Безопасности ис­пользует, где это уместно, такие региональные органы (организации) для принудительных действий под его руководством.

В результате региональные организации призваны выступать в ка­честве как бы вспомогательных органов ООН и быть признанными соответствующим образом этой организацией.

Таковыми признаны три международные организации, а именно: Лига арабских государств (ЛАГ), возникшая в 1945 г. еще до вступле­ния в силу Устава ООН; Организация американских государств (ОАГ), образовавшаяся в 1948 г.; Организация африканского единства (ОАЕ), созданная в 1963 г.

Положения гл. VIII Устава ООН о региональных органах (органи­зациях) имеют смысл, по мнению автора, лишь в плане поддержания международного мира и безопасности путем мирного разрешения местных споров и ситуаций, т.е. споров и ситуаций между государст­вами-участниками.

 

Конфедерации государств

В качестве конфедерации рассматриваются особые объединения государств, выступающие в международном общении не только от своего имени, но и от имени входящих в них государств. В этом своем качестве они выступают и субъектами международных правоотноше­ний.

Это не объединение двух или нескольких государств в одном еди­ном государстве, т.е. не государство. Это и не объединение государств, создающее международную организацию, которая действует в между­народном общении только и исключительно от своего имени, выступа­ет в качестве самостоятельного производного субъекта международно­го права, не связывая своими актами государства-члены.

Единообразного наименования таким объединениям не предложе­но. Их можно именовать конфедерациями государств. Но можно рас­сматривать и именовать в качестве, например, наднациональных меж­дународных организаций в отличие от собственно международных ор­ганизаций, о которых речь шла выше.

Термин «наднациональная организация» не должен при этом от­пугивать, так как речь идет не об утрате государствами-членами своего суверенитета, а лишь о передаче ими некоторых своих правомочий совместно созданному объединению, которое приобретает определен­ные права выступать в сфере этих правомочий не только от своего имени, но и от имени государств-членов, связывая их своими юриди­ческими актами — договорами.

Проблема, о которой идет речь, имеет в своей основе происходящие в мире интеграционные процессы в сфере главным образом экономики. Но экономическая интеграция на межгосударственном уровне нере­альна, не имеет смысла, если она не сопровождается созданием адекват­ной политической межгосударственной структуры в виде того, что ох­ватывается термином «конфедерация государств» или термином «над­национальная международная организация». Этого, к сожалению, не понимают многие государственные деятели, препятствующие интегра­ции на том основании, что создание надгосударственных структур якобы умаляет суверенитет объединившихся государств.

При наличии конфедерации государств (или наднациональной ор­ганизации, что в дальнейшем подразумевается) возникают сложнейшие международно-правовые проблемы, не решенные в общем между­народном праве. Конкретно это касается, в частности, ситуации Евро­пейского экономического сообщества, ныне преобразованного в Евро­пейский союз.

Таковы некоторые предварительные соображения, касающиеся конфедерации государств.

Итак, что же такое конфедерация государств?

Конфедерация государств — это особое объединение (союз) госу­дарств, сохраняющих свое качество суверенных образований, но пере­давших некоторые свои правомочия такому объединению, наделив его тем самым правоспособностью выступать в международных отноше­ниях от их имени, т.е. специальной международной правосубъектностью. Создается такое объединение суверенных государств (двух и более) путем заключения международного договора между ними, ко­торый предусматривает создание совместного органа государств-чле­нов, правомочного выступать от их имени в международном общении (иногда такими правомочиями наделяется одно из государств-членов).

Поскольку речь идет о межгосударственном договоре, то к нему применимы все положения Венской конвенции о праве договоров, в частности определение термина «договор» как означающего междуна­родное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом.

Что же касается взаимоотношений государств-членов в рамках конфедерации, то они регулируются ее «внутренним правом».

Перейдем теперь к конкретным примерам конфедерации.

Таковыми издавна являются таможенные союзы, ныне еще и ассо­циации свободной торговли, отличающиеся от первых тем, что они для тех же целей объединяют не пограничные государства, а любые госу­дарства-члены.

Характерные признаки таможенного союза — единая таможенная территория объединившихся в таможенный союз государств и отсут­ствие внутренних таможенных границ; единство таможенной политики составляющих таможенный союз государств; единые таможенные пош­лины и сборы применительно к третьим государствам; распределение таможенных доходов в соответствии с установленными квотами. В ре­зультате в рамках таможенного союза существует свободное переме­щение товаров, капиталов и услуг. (В рамках ассоциации свободной торговли — свободное перемещение соответствующих национальных товаров, капиталов и услуг.)

Естественно, что для осуществления деятельности таможенного союза необходимо создание какого-то совместного для государств-членов органа (органов), наделенного соответствующими полномочиями. Очевидно также, что государства-члены уже не могут каждое в отдель­ности заключать торговые договоры, поскольку этим были бы установ­лены различные тарифные режимы для третьих государств, в то время как такой режим един для всего таможенного союза. В результате тор­говые договоры заключаются от имени таможенного союза в целом либо общим органом, либо должным образом уполномоченным госу­дарством — членом союза. Например, от имени Бенилюкса торговые договоры заключала Бельгия.

Таким образом, таможенный союз приобретает наднациональные полномочия, поскольку он не только выступает от своего имени, но и обязывает и управомочивает своими договорами государства-члены, передавшие таможенному союзу часть своих суверенных прав. Во всем же остальном государства-члены полностью сохраняют свои полномочия заключать международные договоры, обязывающие и управомочивающие лишь их самих, т.е. остаются суверенными госу­дарствами. Таможенный же союз становится специальным субъектом международного права в сфере торгово-экономических взаимоотно­шений.

Следовательно, таможенный союз можно рассматривать как осо­бый союз (объединение) государств, именуемый конфедерацией.

В качестве конфедерации можно рассматривать и Европейский союз (ЕС), сначала выступавший как Европейское экономическое со­общество (ЕЭС), затем как Европейское сообщество. Первоначально это был прежде всего таможенный союз. Затем Сообщество приобрело компетенцию заключения международных договоров применительно к исключительным экономическим зонам своих государств-членов в морском пространстве, а в дальнейшем предполагает стать также валютно-финансовым союзом. Реализуя свои международные полномо­чия, Европейское сообщество подписало, в частности, Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. и заключило ряд договоров с третьими государствами об использовании экономической зоны своих госу­дарств-членов.

Следовательно, ЕС также следует рассматривать как конфедера­цию государств в сфере торгово-экономических и частично морских взаимоотношений с третьими государствами, круг правомочий кото­рой расширяется. Возможная тенденция развития — образование еди­ного федеративного государства, хотя последнее, видимо, перспектива отдаленного будущего.

Конечно, решения органов конфедерации могут приниматься либо консенсусом, либо определенным большинством государств-членов. В любом случае они для них юридически обязательны в силу учреди­тельного договора конфедерации. Требуется, в частности, унифициро­вать внутреннее законодательство государств-членов, касающееся пра­вового положения их национальных физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере компетенции конфедерации. Это достигается путем придания юридической силы соответствующим актам конфедерации в силу ратификации государствами-членами уч­редительного договора конфедерации и соответствующей отсылки к нему в конституции или ином законе члена конфедерации либо путем издания государствами-членами специальных о том юридических актов.

Для межгосударственных правоотношений с созданием конфеде­рации или наднациональной международной организации возникают существенные трудности. Так, создавая таможенный союз, государст­ва-члены должны денонсировать свои торговые договоры с третьими государствами, а союз в целом должен заключить с ними новые торго­вые договоры. Однако дело это многотрудное и продолжительное, по­скольку третьи государства приобрели по прежним договорам весьма важные права и не могут и не хотят в одночасье оказаться лишенными этих прав. Поэтому требуется определенный переходный период для урегулирования возникших проблем. Для ЕС этот переходный период составил почти 12 лет.

Выше имелись в виду объединения государств (конфедерации) как институции, не сводящиеся только к соглашениям. Последние являют­ся лишь их учредительными актами. Однако в принципе экономичес­кая интеграция может существовать и на основе соглашения. Генераль­ное соглашение о торговле и тарифах (ГАТТ), ныне Всемирная торго­вая организация, помимо исключений из режима наибольшего благо­приятствования для таможенных союзов и зон свободной торговли, предусматривало также исключения в пользу «предварительных согла­шений», ведущих к образованию какого-либо таможенного союза или зоны свободной торговли.

Тем не менее ряд принципиальных вопросов, касающихся юриди­ческого статуса наднациональных организаций, был разрешен между­народным сообществом государств в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

При разработке этой Конвенции возникла необходимость учесть, что государства — члены Европейского сообщества передали этому объединению свои правомочия (компетенцию) заключать междуна­родные договоры об использовании третьими государствами ресурсов своих исключительных экономических зон. Но сделано это было в общем виде, применительно ко всем возможным наднациональным ор­ганизациям (конфедерациям).

Статья 305 Конвенции предусмотрела возможность участия в ней некой «международной организации согласно Приложению IX», а это Приложение установило, о какой международной организации идет при этом речь и каковы именно условия ее участия в Конвенции.

Иными словами, государства-законодатели отказались так или иначе именовать такую организацию, что мы и делаем, называя ее над­национальной или конфедерацией. Однако они указали на ее сущностные признаки.

Приложение IX включает восемь весьма обширных статей, содер­жащих множество отдельных положений. Привести их полностью и тем более проанализировать в данном случае не представляется воз­можным. Приведем лишь некоторые статьи Конвенции и кратко изло­жим отдельные положения других статей.

Статья 1, озаглавленная «Употребление термина «международная организация», гласит:

«Для целей статьи 305 и настоящего Приложения термин «между­народная организация» означает учрежденную государствами межпра­вительственную организацию, которой ее государства-члены передали компетенцию в вопросах, регулируемых настоящей Конвенцией, в том числе компетенцию по заключению договоров, относящихся к таким вопросам».

С нашей точки зрения, даже применительно к потребностям Кон­венции, это определение далеко от совершенства. Однако оно офици­ально сформулировано на межгосударственном уровне. И суть рас­сматриваемого явления — передача государствами — членами межго­сударственного объединения своей конкретной компетенции этому объединению.

В то же время, согласно Приложению, наличие указанной между­народной организации само по себе недостаточно для того, чтобы на нее распространялись положения Конвенции.

Чтобы стать участником Конвенции, наднациональной междуна­родной организации (конфедерации) необходимы следующие условия:

— большинство ее государств-членов должны стать участниками Конвенции;

— организация и ее государства-члены должны сделать заявления, содержащие конкретный перечень вопросов, в отношении которых ор­ганизация приобрела соответствующую компетенцию и государства-члены ей передали таковую, а также указывающие характер и рамки такой компетенции организации;

— государства — участники организации и Конвенции обладают компетенцией во всех вопросах, регулируемых Конвенцией, в отноше­нии которых они заявили, уведомили или сообщили о передаче этой организации компетенции;

— участие организации в Конвенции не дает каких-либо прав, ею предусмотренных, государствам — членам организации, не являющим­ся участниками Конвенции;

— в случае конфликта между обязательствами организации по Кон­венции и ее обязательствами, вытекающими из условий соглашения об ее учреждении, преимущественную силу имеют обязательства по Кон­венции.

Следовательно, в положениях Конвенции нашли отражение опре­деленные общие условия учреждения и деятельности наднациональ­ных организаций или конфедераций государств как таковых, однако далеко не все. Рассмотрим некоторые из них.

Так, одно из основных свойств конфедераций, обозначенных в Кон­венции, — их компетенция (правомочие) заключать международные договоры. Но, спрашивается, какими нормами международного права, какой его отраслью или подотраслью регулируется порядок заключе­ния таких договоров, устанавливается их действительность или недей­ствительность, помимо основных принципов международного права?

Ответ возможен лишь один: ясно, что такими нормами не являются нормы, касающиеся межгосударственных договоров, кодифицирован­ные в Венской конвенции о международных договорах 1969 г., по­скольку конфедерации государствами не являются. Очевидно также, что нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1986 г. также неприменимы. На конференции, принимавшей текст этой Конвенции, была справедливо исключена разработанная Комиссией международного права пресловутая ст. 36-бис, предусматривавшая не­которые условия, при наличии которых на конфедерации распростра­нились бы положения этой Конвенции, поскольку все необходимые такие условия она не охватывала, да и вообще сферой действия этой Конвенции являются договоры между государствами и международ­ными организациями или между последними, а конфедерации не яв­ляются международными организациями в смысле этой Конвенции.

Где же выход из создавшегося положения? Его, в частности, нахо­дят, указывая (это имеет место и в Приложении IX к Конвенции), что те или иные нормы международного права mutatis mutanadis примени­мы и к ситуации конфедераций. Но это латинское выражение означает: при условии необходимых изменений или уточнений. Однако каких именно — остается загадкой. Радикальный же путь — формулирование системы норм о праве договоров между государствами и их конфеде­рациями либо между специальными международными организациями или особыми объединениями государств, так или иначе терминологи­чески обозначенными.

Другая крупная проблема, практически совершенно не решенная, — это проблема международной ответственности конфедераций. В Приложении IX к Конвенции ей посвящена ст. 6 «Ответственность», которая устанавливает:

«1. Участники, обладающие компетенцией согласно статьи 5 насто­ящего Приложения, несут ответственность за невыполнение обяза­тельств или любое другое нарушение настоящей Конвенции.

2. Любое государство-участник может обратиться к международ­ной организации или ее государствам-членам, которые являются госу­дарствами-участниками, с просьбой предоставить информацию о том, кто несет ответственность в отношении любого конкретного вопроса. Организация и соответствующие государства-члены предоставляют такую информацию. Непредоставление такой информации в разумный срок или предоставление информации противоречивого характера вле­чет за собой солидарную ответственность».

Сказать, что п. 2 что-либо проясняет, значит погрешить против ис­тины. Наоборот, он запутывает ситуацию.

Поясним это на весьма вероятном примере такой ситуации. Допус­тим, что рыболовное судно государства А — участника Конвенции было задержано военным кораблем государства Б — члена ЕС в его экономической зоне. При этом prima facie следует, что такое задержа­ние является нарушением обязательств и ЕС, и государства Б по Кон­венции. Спрашивается, к кому именно государство А может обратиться с протестом и требованием нести международную ответственность за совершенное правонарушение? Ответ: сначала следует обратиться к Организации и государству Б за разъяснением, кто именно в данном случае несет международную ответственность, ждать ответа в течение разумного срока и только потом обратиться к указанному в ответе ответчику с протестом и прочим. А если ответа нет или он противоре­чив, то государство А остается в неизвестности по поводу адресата возникшей ответственности и т.д. Наконец, что такое солидарная от­ветственность Организации и государства Б? Какие меры (санкции) государство А может применить в отношении Организации и государ­ства Б? И так далее. Столь же туманны и положения Приложения о разрешении соответствующих споров.

Короче говоря, возникающие проблемы радикально можно разре­шить лишь сформулировав систему международно-правовых норм о международной ответственности конфедераций государств, число ко­торых в современном мире имеет очевидную тенденцию к увеличе­нию.

В заключение отметим, что возникающие международно-правовые проблемы изложены нами по необходимости предельно кратко. Они требуют подробного и тщательного исследования на государственном и доктринальном уровне.

Глава XI