Участие субъектов Российской Федерации в международных связях

Международное право не содержит нормы, которая бы дава­ла решение вопроса о международно-правовом статусе полити­ко-территориальных образований, являющихся составными частями федеративного государства. Не провозглашая междуна­родной правосубъектности таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает.

Есть основания для суждения о косвенном признании опре­деленного международно-правового статуса субъектов федера­ции как предпосылке их международной правосубъектности. Это признание складывается из следующих компонентов.

Во-первых, как уже отмечалось, современное международ­ное право исходит из презумпции разнообразия субъектов и не

Глава 3. Субъекты международного права

исключает возможности появления новых, нетрадиционных субъектов.

Во-вторых, известна практика заключения между федера­тивными государствами двусторонних договоров, в той или иной форме констатирующих право составных частей этих го­сударств самостоятельно устанавливать и поддерживать между­народные отношения и заключать международные договоры как с подобными себе образованиями в других государствах, так и непосредственно с зарубежными федеративными государ­ствами. Самый наглядный пример — Соглашение между СССР и Канадой от 20 ноября 1989 г. о сотрудничестве между союз­ными республиками СССР и провинциями Канады.

В-третьих, представляют интерес долголетняя международ­ная деятельность Украины и Белоруссии как государств — чле­нов ООН и ряда других организаций и участников многих меж­дународных договоров в тот период, когда они были союзными республиками в составе Союза ССР, а также значительно более скромные по содержанию международные контакты других со­юзных республик.

В-четвертых, в период с середины 1990 и по конец 1991 г., т. е. с момента разработки и принятия в союзных республиках деклараций о государственном суверенитете до прекращения существования Союза ССР и обретения этими республиками статуса независимых государств, ощущалась реальная междуна­родная деятельность тогда еще субъектов Союза. Так, РСФСР в то время заключила ряд договоров с субъектами зарубежных федераций — отдельными штатами США, землями ФРГ, рес­публиками тогдашней Югославии, несколько соглашений тор­гово-экономического характера с правительствами Венгрии, Чехословакии, других государств. Эти договорные связи, а так­же прямые дипломатические контакты свидетельствовали о признании зарубежными государствами международно-право­вого статуса республик в составе СССР.

В-пятых, за многие годы существования таких зарубежных федераций, как США, Канада, Австрия, Швейцария, Австра­лия, сложилась система вступления их субъектов — штатов, провинций, земель, кантонов — в непосредственные договор­ные отношения друг с другом на межгосударственной основе, а в отдельных случаях — договорные отношения субъекта одного государства с другим государством (например, провинции Кве­бек в Канаде с Францией).

§ 9. Участие субъектов РФ в международных связях

Отмеченная международная практика имела свои внутриго­сударственные предпосылки в виде конституционных норм, до­пускавших определенные внешние связи субъектов федерации и в какой-то мере их регламентировавших.

Основной закон ФРГ предоставляет возможность землям в той мере, в какой они обладают законодательной компетенци­ей, и с согласия федерального правительства заключать догово­ры с иностранными государствами (ч. 3 ст. 32). Формулировка Конституции США выглядит иначе: ни один штат не может без согласия Конгресса заключать договоры с другим штатом или иностранной властью (разд. 10 ст. 1), — однако из этого следует возможность договорных отношений штата при согласии Кон­гресса. Принципиально иное решение содержится в Конститу­ции Бельгии в редакции 1993 г., установившей в этой стране новую, федеративную форму государственного устройства: субъекты Бельгийской федерации — сообщества и регионы — обладают в пределах своих полномочий правом заключения ме­ждународных договоров, которое не обусловлено согласием фе­деральных органов (§ 1 ст. 127 и § 1 ст. 130). Такое конституци­онное решение уже получило признание в ст. 9 Договора между Российской Федерацией и Королевством Бельгия о согласии и сотрудничестве от 8 декабря 1993 г.

Отечественный конституционный опыт свидетельствует о закреплении в Конституции СССР 1977 г. (ст. 80) и в конститу­циях союзных республик (например, ст. 75 Конституции РСФСР 1978 г.) комплекса республиканских полномочий в ме­ждународной сфере — право вступать в отношения с иностран­ными государствами, заключать с ними договоры и обмени­ваться дипломатическими и консульскими представительства­ми, участвовать в деятельности международных организаций. И хотя в реальной ситуации эти конституционные нормы пре­имущественно оставались юридическими фикциями, они обла­дали правовым потенциалом и в определенной мере были ис­пользованы в отмеченный выше период.

В современных условиях Российской Федерации общефеде­ральное регулирование ограничивается констатацией того, что республики в составе Российской Федерации, края, области и Другие субъекты РФ являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений (связей). Это положение Федеративного договора не перенесено в новую Конституцию, но оно и не противоречит ей, поскольку в п. «о»

Глава 3. Субъекты международного права

§ 10. Государствоподобные образования

ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена «координация международ­ных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Фе­дерации». Следовательно, Конституция исходит из признания международной деятельности субъектов РФ, но не конкретизи­рует формы этой деятельности.

Существенные компоненты международно-правового статуса республик, областей, краев и других субъектов РФ воплощены в Федеральном законе от 4 января 1999 г. «О координации между­народных внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Прежде всего подтверждено и конкретизировано конституционное право субъектов РФ в пределах предоставлен­ных им полномочий осуществлять международные и внешне­экономические связи, т. е. право на отношения, выходящие за внутригосударственные рамки. Такие связи субъекты вправе поддерживать с субъектами иностранных федеративных госу­дарств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а с согласия Правительства РФ — и с органами государственной власти иностранных государств. Пре­дусмотрено также право на участие в деятельности международ­ных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Связи субъектов с иностранными партнерами, со­гласно Закону, могут осуществляться в торгово-экономической, научно-технической, экономической, гуманитарной, культур­ной и иных областях. В процессе этой деятельности субъекты РФ имеют право на ведение переговоров с указанными ино­странными партнерами и на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.

По данным на 1 июля 2002 г. субъекты РФ подписали с ино­странными партнерами свыше 1500 соглашений. Такие согла­шения заключаются прежде всего с равноуровневыми контр­агентами — с членами (субъектами) зарубежных федеративных государств и с административно-территориальными единицами унитарных стран. Вместе с тем сохраняется практика взаимо­связей с центральными органами иностранных государств.

В конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах областей, краев, других региональных образований со­держатся положения, характеризующие их статус. Важные ас­пекты международной деятельности затронуты в договорах о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Россий-

ской Федерации и органами государственной власти отдельных субъектов РФ.

Для координации внешних связей в субъектах в составе ис­полнительных органов (правительств) создаются специальные отраслевые управления или министерства международных и внешнеэкономических связей.

Особые проблемы возникают в 43 регионах, которые явля­ются приграничными, в том числе в связи с участием Россий­ской Федерации в Европейской рамочной конвенции о пригра­ничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей.

Конституционный Суд РФ в определении от 27 июня 2000 г. подтвердил свою правовую позицию относительно того, что формулировки конституций ряда республик в составе Россий­ской Федерации противоречат Конституции РФ и не могут действовать. По мнению Суда, «республика не может быть субъектом международного права в качестве суверенного госу­дарства и участником соответствующих межгосударственных отношений...». При толковании этого положения допустим ак­цент именно на отрицании суверенного статуса республики, что означает признание и осуществление не основанных на су­веренитете международных и внешнеэкономических отноше­ний (связей) с определенными контрагентами, указанными в Федеральном законе от 4 января 1999 г.