Статус иностранных граждан и международное право

Иностранные граждане — это лица, находящиеся на тер­ритории государства, гражданами которого они не являются, и имеющие доказательства принадлежности к граждан­ству другого государства. Они могут быть либо постоянно про­живающими, либо временно пребывающими в иностранном го­сударстве.

Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государства пребывания, так и международными договорами. Вместе с тем они сохраняют правовую связь с госу­дарством, гражданами которого они являются, и пользуются его защитой и покровительством.

Внутригосударственное законодательство об иностранных гражданах включает как акты общего характера — законы о правовом положении иностранных граждан, так и специальные акты, в той или иной мере касающиеся прав иностранных гра­ждан,— законы (кодексы) в сфере гражданского права и граж­данского процесса, семейного права, трудового права, законы об образовании, социальном обеспечении и т. п.

Как правило, во внутригосударственных актах об иностран­ных гражданах имеются отсылки к международным договорам, характеризующим статус таких лиц.

Прежде всего международные договоры устанавливают универсальные стандарты, которые каждое участвующее в них государство должно применять либо ко всем находящимся под его юрисдикцией индивидам, независимо от их гражданства, либо ко всем иностранным гражданам, независимо от их расы, национальности, пола, политических убеждений, вероиспове­дания, имущественного положения.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в различных конвенциях широко упот­ребляются универсальные формулировки: "каждый человек имеет право...", "каждому принадлежит право...", "все лица име­ют право...", "никто не должен..." и т. п. Таким образом, здесь в равной мере определяются права и собственных, и иностран­ных граждан, а также лиц без гражданства. В ст. 2 каждого Пакта зафиксирована обязанность каждого государства "ува­жать и обеспечивать всем находящимся в пределах его терри­тории и под его юрисдикцией лицам" признаваемые в Пакте права без какого бы то ни было различия (естественно, здесь не имеются в виду допускаемые по признаку гражданства разли­чия).

— В названных актах есть нормы, адресованные именно ино­странным гражданам. Таково, например, положение ст. 13 Пакта о гражданских и политических правах, об основаниях вы­сылки иностранца, законно находящегося на территории како­го-либо государства.

Соответствующая регламентация присуща отечественному законодательству. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, уста­новленных федеральными законом или международным дого­вором РФ. Иностранные граждане приравнены к российским гражданам в праве обращения в суд (ст. 433 ГПК РСФСР) и в других процессуальных действиях.

Аналогичная регламентация, уже применительно к конкрет­ным отношениям и формам деятельности, присуща различным федеральным законам — об общественных объединениях, о за­нятости населения в РФ, о праве граждан на свободу передви­жения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ и т. д.

Федеральные нормативные акты, регулирующие различ­ные аспекты статуса иностранных граждан в Российской Феде­рации, исходят из принципа равенства иностранных, россий­ских граждан, лиц без гражданства перед законом. Согласно ст. 19 Конституции Российской Федерации все равны перед зако­ном и судом. Любые формы ограничения прав граждан по при­знакам социальной, расовой, национальной, языковой или ре­лигиозной принадлежности — запрещаются.

Осуществление прав и свобод, предоставленных иностран­ным гражданам, не должно наносить ущерба интересам безо­пасности РФ, нравственности населения, а также правам и за­конным интересам граждан РФ и российских юридических лиц. Такой подход согласуется с международно-правовой регламен­тацией.

Нормативные положения различают постоянно проживаю­щих в Российской Федерации и временно пребывающих в Рос­сийской Федерации иностранных граждан, соответственно кон­кретизируя определенные права.

Традиционно существуют различные правовые режимы, устанавливаемые для иностранных граждан. Подобные разли­чия допустимы лишь применительно к частным аспектам. В обобщенном виде можно выделить национальный и специаль­ный режимы.

Национальный режим означает в принципе равное с мест­ными гражданами положение иностранных граждан. Формулировка ч. 3 ст. 62 Конституции в этом плане типична и имеет немало аналогов в зарубежном законодательстве. Общеприня­ты и оговорки, презюмирующие определенные изъятия, обу­словленные соображениями государственной безопасности. По­этому не считаются дискриминационными особые решения от­носительно отдельных политических прав и свобод, права за­нимать определенные должности, в том числе права находить­ся на государственной службе, права и обязанности служить в вооруженных силах и т. д.

Примечательно в этом смысле положение ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах, где слова "каждый чело­век" заменены словами "каждый гражданин", поскольку здесь закреплено право принимать участие в ведении государствен­ных дел, голосовать и быть избранным.

Вполне закономерна конституционная формулировка: "Пра­ва и свободы человека и гражданина" — название гл. 2, где, по аналогии с пактами, в большинстве статей говорится, что "каж­дый имеет право...", "каждому гарантируется...", "каждый обя­зан...", и вместе с тем применяются особые правила, обуслов­ленные гражданством.

Специальный режим в современных условиях означает допущение некоторых преимуществ в какой-либо сфере дея­тельности применительно к иностранным гражданам отдель­ных государств. Такой специфический по сравнению с нацио­нальным режим означает в принципе преимущества прав од­них иностранных граждан в сравнении с другими иностранны­ми гражданами, но не по отношению к собственным гражданам. Он устанавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами и касается таких, в частности, вопросов, как упрощенный порядок перехода грани­цы, безвизовый порядок въезда в страну и т. п. Существенные взаимные преимущества оговорены в документах СНГ для гра­ждан входящих в Содружество государств, в отношении въез­да и пребывания, образования, социальной политики.

Привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, кон­сульских должностных лиц, иных иностранных граждан с осо­бым статусом ("лица, пользующиеся международной защитой") выходят за рамки вопроса о режимах (см. гл. 11).

Надо иметь в виду, что иногда под категорию специального режима подводили, по сути, дискриминационный для опреде­ленных категорий иностранных граждан режим, при котором они существенно ограничивались в гражданских, экономиче­ских и социальных правах по сравнению не только с собственными гражданами, но и с гражданами государств с большей степенью сотрудничества. Не случайно в Заключительном акте СБСЕ была отмечена необходимость "обеспечивать равнопра­вие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимаю­щих стран в том, что касается условий найма труда, а также социального обеспечения".

В международно-правовой литературе принято выделять режим наибольшего благоприятствования, под которым пони­мается предоставление государством находящимся на его тер­ритории гражданам государства, с которым еще складываются отношения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом подразумевается своего рода нор­мальный, стандартный, т. е. национальный, режим. Следователь­но, категория "режим наибольшего благоприятствования" ха­рактеризует не что иное, как метод установления для опреде­ленных иностранных граждан национального режима.

На иностранных граждан распространяются конституци­онные и иные обязанности государства пребывания; они, кроме указанных выше лиц с особым статусом, подлежат уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пре­бывания. В рамках однозначного решения вопросов уголовной ответственности собственных и иностранных граждан допуска­ются различия. Так, согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ иностранные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Феде­рации, и в случаях, предусмотренных международным догово­ром РФ. С другой стороны, имеются такие уголовные преступ­ления и административные правонарушения, которые приложимы только к иностранным гражданам; например, нарушение иностранными гражданами правил пребывания в Российской Федерации (ст. 184 Кодекса РСФСР об административных пра­вонарушениях), шпионаж (ст. 276 УК РФ).

Прямое влияние на статус иностранных граждан оказыва­ют договоры о правовой помощи и по иным вопросам правового сотрудничества (см. гл. 14).