Право оперативної самостійності у фінансовому праві

Розкриваючи специфіку методу фінансово-правового регулювання — методу владних приписів — і аналізуючи таку його ознаку, як розподіл прав і обов'язків суб'єктів фінансових правовідносин, ступінь визначеності цих прав і обов'язків, міру "автономності" дій вказаних суб'єктів, Л. К. Воронова констатує, що, оскільки фінансові правовідносини виникають тільки на основі нормативно-правових актів, тому обсяг прав і обов'язків учасників цих відносин, як і в адміністративному праві, точно встановлюється державою, але, на відміну від адміністративних правовідносин, учасники фінансово-правових відносин "позбавлені права оперативної самостійності". Хоча ще Ю. А. Ровінський звертав увагу на різний ступінь прояву владного характеру методу правового регулювання, що відрізняє фінансове право від інших галузей.

У фінансовому праві, як і в адміністративному, суб'єкти правозастосування також наділені правом вчиняти дії на власний розсуд, правом оперативної самостійності.

Під правом оперативної самостійності ми розуміємо визначену у межах законодавства певну ступінь свободи суб'єкта фінансового права діяти на власний розсуд з метою прийняття оптимального рішення.

Право оперативної самостійності є ширшим за право на адміністративний розсуд, оскільки може реалізовуватись як у правозастосовчій, так і правотворчій діяльності, як органами державної влади і місцевого самоврядування, так й іншими суб'єктами фінансових правовідносин (підприємствами, установами, організаціями, громадянами) в процесі реалізації ними норм фінансового права.

У радянській, а згодом і в українській юридичній літературі проблема меж оперативної самостійності учасників фінансових правовідносин при застосуванні норм фінансового права, по суті, не розглядалась.

Із розширенням сфери застосування ринкових методів регулювання економіки дедалі частіше можна зустріти випадки наділення дискреційними повноваженнями органів виконавчої влади у сфері фінансових відносин. Так, Указом Президента України від 23 червня 1999 р. №714/99 "Про списання з суб'єктів підприємницької діяльності сум штрафних та фінансових санкцій" тимчасовим комісіям з питань забезпечення своєчасності сплати податків, внесення інших обов'язкових платежів та ефективного використання коштів, утвореним відповідно[8] до Указу Президента України від 28 лютого 1997 р. №187/97 "Про заходи щодо забезпечення наповнення до бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни"[9] в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі було надано право списати з платників податків — суб'єктів підприємницької діяльності з урахуванням їх фінансового становища та характеру порушень суми штрафних та фінансових санкцій, нарахованих за несвоєчасну сплату податків і зборів (обов'язкових платежів), неподаткових платежів, суми пені, на них нараховані, що належали до сплати до 1 січня 1999 р. і не сплачені станом на 1 травня 1999 р. до бюджетів та державних цільових фондів. Однак при цьому необхідно підкреслити, що своє право списати з платників податків — суб'єктів підприємницької діяльності суми вказаних штрафних та фінансових санкцій тимчасові комісії з питань забезпечення своєчасності сплати податків реалізовували на власний розсуд з урахуванням лише фінансового становища та характеру порушень цих платників податків. Тому ми не можемо погодитись із категоричним твердженням про те, що «обсяг прав і обов'язків суб'єктів фінансових правовідносин до найменших нюансів встановлюється державою, причому ці суб'єкти повністю позбавлені права оперативної самостійності, як це має місце, наприклад, в учасників адміністративно-правових відносин»[10].

В умовах утвердження ринкових відносин в України і дедалі ширшого використання ринкових методів управління економікою розширення сфери розсуду У фінансових правовідносинах і наділення їх учасників правом оперативної самостійності видається закономірним явищем з огляду на загальну тенденцію поєднання публічних і приватних начал у правовому регулюванні економічних відносин ринкового господарства. Яскравим свідченням цього є положення Податкового кодексу України щодо податкового кредиту, вибору спеціальних податкових режимів, податкової оптимізації.

Яскравим свідченням цього також було положення Закону України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами - щодо узгодження сум податкового зобов'язання, податкового компромісу, розстрочення і відстрочення податкових зобов'язань тощо. Проте не всі ці положення перейшли у Податковий кодекс України. Зокрема ми можемо говорити з вами лише про узгодження сум податкового забовяз’анння, яке конкретизоване Листом ДПСУ від 5.01.2012р[11].

Право оперативної самостійності у фінансовому праві може реалізовуватися по-різному. По-перше, право оперативної самостійності може виражатися у наданні суб'єкту фінансового права на його розсуд оцінювати юридичні факти. Так, наприклад, згідно з ст..169 Податкового кодексу України щодо граничного розміру доходу, який дає право на отримання податкової соціальної пільги одному з батьків. Як бачимо, умови виникнення суб'єктивного права платника податку на пільги та їх розмір визначені у самій статті. Обов'язок же компетентного органу чи уповноваженої особи полягає лише у встановленні факту наявності підстав, в оцінці доказів, які свідчать про наявність цього факту, який дає підстави для надання податкових пільг.

Різновидом права оперативної самостійності можна вважати також надання суб'єкту фінансового права на його розсуд вибирати на основі вільного вибору один із декількох можливих варіантів поведінки, передбачених фінансово-правовою нормою. Так, наприклад, згідно з ч.4 ст.10 Податкового кодексу України При встановленні таких місцевих зборів: збір за місце паркування транспортних засобів та туристичного збору відповідні місцеві ради керуються власним розсудом з огляду на наявність об'єктів оподаткування і доцільності їх запровадження.

Необхідно відзначити, що у такий же спосіб правом оперативної самостійності може наділятися й інша сторона фінансово-правового відношення в особі юридичних та фізичних осіб. Наприклад, відповідно до ст. 293 Податкового кодексу України, яка регулює особливості спрощеної системи оподаткування юридичних осіб, суб’єкт підприємницької діяльності – юридична особа, яка перейшла на спрощену систему оподаткування, має право самостійно обирати одну з наступних ставок єдиного податку: 3% доходу у разі сплати податку на додану вартість, або 5% доходу у разі включення податку на додану вартість до складу єдиного податку.

Наступний різновид права оперативної самостійності полягає у можливості прийняття уповноваженим органом рішення, яке ґрунтується на приписах норм, що регламентують його діяльність, з допомогою загальних формулювань (типу "має право", "встановлює", "визначає" і т. п.), за якими не слідує вичерпний і точний перелік умов, коли він може діяти. При встановленні компетенції органів державного управління законодавство вживає нерідко генеральні норми, які встановлюють лише загальні рамки діяльності органів або містять не цілком визначені поняття: "державні інтереси", "доцільність", "в залежності від потреби", "з врахуванням індивідуальних обставин справи" і т. д. Традиційно такі формулювання містяться в нормативних актах, які надають суб'єктам застосування норм фінансового права деяких повноважень, необхідних для виконання покладених на них функцій. Так, відповідно до ст. 42 Глави 8 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету[12].

До наступного виду права оперативної самостійності можна віднести прийняття уповноваженим органом рішення на основі норм, які містять гнучкі неконкретні поняття і вирази (типу "у випадку необхідності", "у виняткових випадках", "виходячи з потреб", "відповідно до обставин" тощо). Суб'єкт застосування фінансово-правової норми сам з'ясовує зміст і призначення загальних понять. Таким чином, можливість вчиняти дії на власний розсуд обумовлюється самим формулюванням правила норми. Якщо правотворчий орган виражається недостатньо зрозуміло, то єдиним практичним виходом із цієї ситуації є розсуд правозастосовчого органу. При цьому це зовсім не означає, що суб'єкт застосування абсолютно вільний у своїх діях. Від нього вимагається таке розуміння цих понять, яке має найбільше поширення у цей момент у тій чи іншій сфері фінансової діяльності.

На підтвердження існування цього виду права оперативної самостійності наведемо приклади. Так, згідно Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, дозволених Законом "Про Державний бюджет України». Запозичення не використовуються для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги. Або, наприклад, відповідно до ч. 3 ст. 23 Кодексу, якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менших асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів, Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового органу) приймає рішення про приведення у відповідність бюджетного призначення Державного бюджету України (місцевого бюджету).

З наведених прикладів видно, що суб'єктам застосування норм фінансово го права надається можливість вчиняти дії на власний розсуд частково тому, що правотворчий орган ввів поняття, які не піддаються точному визначенню (формулюванню) ("випадки, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги"), частково ж тому, що правотворчий орган не дає конкретних ознак того чи іншого поняття ("зміна обставин").Цей вид права оперативної самостійності в принципі є найбільш небажаним, і користування ним слід допускати лише в окремих випадках.

Нарешті, п'ятий різновид права оперативної самостійності виражається у наділенні суб'єкта застосування правом виключної компетенції. Уповноважений орган "у порядку винятку", "у виняткових випадках" на свій розсуд приймає у справі рішення. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. З Бюджетного кодексу України "бюджетний період для всіх бюджетів, передбачених цим Кодексом, складає один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року". Водночас ч. 2 ст. З Кодексу говорить про те, що "відповідно до Конституції України, бюджетний період Державного бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж передбачено частиною 1 цієї статті». При цьому "особливими обставинами, за яких Державний бюджет України може бути прийнято на інший, ніж передбачено частиною 1 цієї статті, бюджетний період", Кодекс визнає: "1) введення воєнного стану; 2) оголошення надзвичайного стану на всій території України чи її частині.

У перелічених та подібних до них випадках компетентний орган у межах наданих йому повноважень винятково на власний розсуд приймає у справі те чи інше рішення. Зацікавлені органи та інші особи не мають матеріального права на обов'язкове задоволення будь-яких вимог. Вони лише можуть звертатися до компетентного органу з відповідним клопотанням.

Такими, на нашу думку, є різновиди права оперативної самостійності у правотворчій і правозастосовчій практиці фінансової діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування при виданні ними нормативно-правових актів та прийнятті рішень з індивідуальних справ.

Надання суб'єктам реалізації фінансово-правових норм права оперативної самостійності має певне позитивне значення, скільки надає їм можливість диференційовано підходити до вирішення конкретних фінансових справ, що дозволяє найбільш оптимально й ефективно втілювати правила норм у життя. Однак гнучкість норм фінансового права має свої межі, виходити за межі яких суб'єкт реалізації права не повинен. Зокрема, у фінансовому праві правозастосовчий орган не може бути абсолютно вільним у своїх діях. Реалізація права оперативної самостійності у вирішенні фінансових справ можлива лише при умові дотримання певних вимог.