Маастрихтський договір та утворення Європейського Союзу

Договір про створення Європейського Союзу був підписаний 7 лютого 1992 р. в старовинному голландському місті Маастрихт. Процедура його ратифікації державами-членами, що була необхідною умовою вступу Договору в силу, зайняла досить великий проміжок часу. Пов'язано це з тим, що майже у всіх державах-членах Європейських співтовариств введення у дію цього Договору вимагало попереднього внесення змін до тексту національного основного закону. Обумовлено це було в першу чергу тим, що із створенням Європейського Союзу помітно розширювалося коло суверенних повноважень, що передавалися державами-учасниками у відання Союзу. Проте, не дивлячись на всі складнощі, пов'язані з схваленням Договору про створення Європейського Союзу, він був одноголосно ратифікований всіма державами-членами Європейських співтовариств і 1 листопада 1993 р. вступив в силу.

Маастрихтський договір визначає перш за все склад і структуру Європейського Союзу, його цілі і принципи. Згідно статті 1 цього Договору Союз створюється на основі Європейських співтовариств. Новими політиками і формами співпраці стали за Договором 1992 р. загальна зовнішня політика і політика безпеки, а також співпраця у сфері юстиції і внутрішніх справ.

Союз ставить своїм завданням збереження досягнень Співтовариств і на цій основі подальше просування до тіснішої і згуртованої взаємодії в економічному і соціальному розвитку, утвердження індивідуальності Союзу на міжнародній арені, захист прав і свобод людини та здійснення на цій основі співпраці у сфері юстиції і внутрішніх справ.

Таким чином, Європейський Союз включав як би три складові: по-перше, всі три існуючі Співтовариства; по-друге, спільну зовнішню політику і політику безпеки і, по-третє, співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері.

Маастрихтський договір, відрізняючись досить складною структурою і значним об'ємом, містить, з одного боку, положення, що відносяться безпосередньо до Європейського Союзу, з іншого боку, положення, які вносять зміни до вже діючих засновницьких договорів про ЄОВС, Європейське економічне співтовариство і Євроатом. Маастрихтський договір, особливо підкреслюючи ту обставину, що Європейське економічне співтовариство явно переросло за рамки чисто економічного співробітництва і перетворилося з функціонального в універсальне об'єднання, змінив його найменування. Відтепер воно стало називатися Європейське Співтовариство. Основні складові Союзу отримали найменування трьох опор.

Маастрихтський договір визначає основні цілі Союзу, маючи на увазі забезпечення більшої згуртованості народів і держав, що його утворюють. Союз характеризується не тільки як об'єднання держав, але і як союз народів держав-членів Союзу. Він передбачає забезпечення подальшого економічного і соціального прогресу шляхом створення простору без внутрішніх кордонів, побудову Економічного і валютного союзу (ЕВС) і введення єдиної європейської валюти. Створення Європейського Союзу покликане було також зміцнити його позиції на міжнародній арені, укріпивши одночасно безпеку держав, що входять в Союз, а також розповсюдити взаємодію держав Союзу на таку важливу сферу, як захист прав і свобод громадян, посиливши співпрацю правоохоронних органів.

Найважливішим завданням Співтовариства проголошується побудова Економічного і валютного союзу. З цією метою Маастрихтський договір встановлює програму і графік реалізації ЕВС і введення загальної валютної одиниці. Договір і додатки до нього визначили умови участі держав-членів у Валютному союзі і остаточну дату введення в обіг нової загальної валютної одиниці — євро. Кінцевою датою реалізації цієї мети повинно було стати 1 січня 1999 р. Не дивлячись на наявні складнощі та скептичне ставлення багатьох впливових політичних сил в країнах ЄС і навіть з боку окремих урядів, мета, поставлена Маастрихтським договором, була досягнута. Дійсно, з 1 січня 1999 р. 11 держав-членів Європейського Союзу (з 15) ввели в дію нову валютну систему і нову валютну одиницю. Вже однієї цієї обставини було б цілком достатньо для того, щоб оцінити Маастрихтський договір і створення Європейського Союзу, як новий великий прорив на шляху європейської інтеграції. Одна з найважливіших сфер здійснення національного суверенітету перейшла в спільне відання держав-членів Європейського Союзу, що створили єдину валютну систему.

Другим не менш важливим наслідком утворення Європейського Союзу стало помітне розширення сфери відання інтеграційних об'єднань. З одного боку, помітно розширилася юрисдикція Європейського Співтовариства. У відання ЄС було передано здійснення повноважень в таких сферах, як: співпраця в області культури, охорони здоров'я, захист прав споживачів, координація політики у сфері зайнятості та ряд інших. З іншого боку, із створенням Європейського Союзу в сферу його відання починають переходити нові й принципово важливі сфери взаємодії держав-членів, такі як зовнішня політика, безпека, співпраця в сфері юстиції, охорони прав громадян. Визначаються шляхи і методи цієї співпраці, створюються нові структури взаємодії і координації політик, приймаються конкретні рішення, які повинні сприяти захисту прав і свобод людини. У цьому плані особливий інтерес представляло введення на основі Маастрихтського договору інституту громадянства Європейського Союзу — ще один важливий крок, що свідчить про сприйняття форм характерних не для міжнародної, а для державно-правової публічної організації.

Разом з тим, створення Європейського Союзу помітно підсилило гетерогенність, тобто неоднорідність нового утворення. За десятиліття, що пройшли з моменту створення Європейських співтовариств, в рамках цих об'єднань склалася достатньо чітка система інститутів, сформувалася правова система Співтовариств, яка відігравала і продовжує відігравати важливу роль в забезпеченні інтеграційних процесів і життєдіяльності самих Співтовариств. З появою Європейського Союзу і створенням другої і третьої опор виникла проблема правового оформлення і регулювання цих двох сфер діяльності Європейського Союзу. Вже з самого початку було ясно і очевидно, що на ці сфери, які зачіпають виключно важливі і чутливі для кожної суверенної держави області, не може бути автоматично поширений механізм прийняття і реалізації рішень, який був відпрацьований стосовно Європейських співтовариств. У такій важливій і чутливій сфері, як політична співпраця держав, рішення не могли прийматися автоматично більшістю голосів, набуваючи форми обов'язкових нормативно-правових актів, виданих інститутами ЄС. В будь-якому разі їх правовий режим повинен був помітно відрізнятися від того, який встановлений відносно актів Співтовариств.

Маастрихтським договором було дано відповідь на виниклі питання. У тексті Договору досить зрозуміло і чітко записано, що рішення прийняті в рамках другої і третьої опор Європейського Союзу, є обов'язковими для держав-членів, проте вони не мають прямої дії і не підлягають юрисдикційному контролю з боку Суду ЄС. Таким чином, два найважливіші моменти відрізняють правовий режим рішень, що приймаються Союзом в рамках другої і третьої опор, від актів Європейських співтовариств. Прийняті в рамках другої і третьої опор рішення є переважно не нормативно-правовими актами, а політичними рішеннями. Вони обов'язкові до виконання державами, які ці рішення прийняли (саме тими державами, які їх прийняли, а не всіма членами Європейського Союзу). Невиконання цих рішень, як і інші спори, що з них виникають, не можуть бути оскаржені в судовому порядку. Можливі і застосовні лише процедури політичного узгодження і співпраці. Обов'язкові нормативні акти, за загальним правилом, оформляються у вигляді конвенцій.

Враховуючи те, що рішення, прийняті в рамках другої і третьої опор, не мають прямої дії, слід також прийняти до уваги відмінність національних конституційних підходів до застосування міжнародно-правових актів. У окремих державах-членах Європейського Союзу конституції передбачають пряму інкорпорацію міжнародно-правових норм і принципів в систему національного права. В даному випадку вказівка на те, що рішення Європейського Союзу не має прямої дії, не так суттєво, якщо саме це рішення оформлене у вигляді відповідної міжнародної угоди. У країнах, де автоматичне застосування міжнародно-правових норм не має місця, де потрібна імплементація міжнародно-правових актів з метою їх інкорпорації в національну правову систему (Великобританія, Італія і ін.), можливість прямої дії рішень Європейського Союзу в рамках другої і третьої опор виключена.

Таким чином, із створенням Європейського Союзу, з одного боку, розширюється сфера застосування права Європейських співтовариств, а з іншого — з'являються нові сфери в рамках другої і третьої опор, в межах яких право Співтовариств, окрім чітко обумовлених випадків, застосуванню не підлягає.