Основні тенденції розвитку культури діловодства в УСРР—УРСР

 

 

1919 р. увійшов в історію України як рік встановлення радянської форми державності. Першим кроком на цьому шляху стала відмова більшовиків від попередньої назви держави. 6 січня 1919 р. Україна почала називатися Українська Соціалістична Радянська Республіка (УСРР).

Тимчасовий робітничо-селянський уряд України розмістився в Харкові. На чолі уряду, який називався Рада Народних Комісарів, став відомий партійний діяч Х. Чаковський — болгарин за походженням. Ради були засновані також у губернських містах, а на місцевому рівні діяли надзвичайні органи – військово-революційні комітети (ревкоми) з диктаторськими функціями, у селах були створені комітети бідноти (комбіди).

Юридичне оформлення радянської державності відбулося 10 березня 1919 р., коли III Всеукраїнський з’їзд Рад прийняв першу конституцію УСРР. Центральними органами влади стали Всеукраїнський з’їзд Рад, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет (ВУЦВК) та Рада Народних Комісарів (РНК). Саме в цей період в Україні спостерігалися певні паростки демократичності, боротьби з бюрократизмом і українізація багатьох сфер життя.

Втрата Україною незалежності проходила в кілька етапів і закінчилась у 1922 р., коли I з’їзд Рад затвердив декларацію про утворення Союзу РСР і союзний договір. У країні були придушені повстання куркулів, запроваджена колективізація, встановлено жорсткий контроль над суспільним життям; у селах почався голод.

З метою подальшого вдосконалення діловодства й архівної справи у вересні 1921 р. була створена нова установа — Головне Архівне управління Наркомосвіти УСРР (Головарх), який спочатку очолив відомий український вчений-архівіст В.Л. Модзалевський, а потім його духовний спадкоємець В.В. Міяковський, а на місцях — губернські архівні управління — губархи [4, с. 17].

До новоствореного Головарху не входив партійний архів. Партійно-адміністративний контроль радянської влади в діловодстві й архівній справі поступово набував сили, хоча незважаючи на певні організаційно-методичні заходи щодо налагодження діяльності архівних установ, загальний стан діловодства на місцях залишався незадовільним. Інструкції й вказівки, що надсилалися на місця, не завжди надходили за призначенням, про що свідчать звіти працівників “ контрольно-експертного відділу ” [75, с. 77]. Питання стандартизації документів на території країни Рад були ретельно переглянуті на Московській ініціативній конференції з нормалізації техніки управління (вересень 1922 р.). “Треба поглянути на справу значно ширше та глибше, — зазначено в рішенні конференції. — Треба раз і назавжди дати собі звіт про те, що правильна побудова адміністративного апарату є по суті такою ж конструктивною роботою, як побудова паровоза або динамомашини, залізничного мосту або якої-небудь Каширської станції”.

Нові завдання були покладені на Головарх щодо контролю за веденням поточного справочинства в установах Української СРР відповідно до „Кодексу законів про народну освіту УСРР”, прийнятого 16.10.1922 р. третьою сесією Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету [82, с. 61]. Постановою „ Про охорону архівів ”, прийнятою в жовтні 1922 р. Радою Народних Комісарів, було введено обов’язкове передавання установами до архівосховищ відпрацьованих документів з описами та іншими довідниками, що посилювало усвідомлення їхньої залежності від Головарху [73, с. 69].

Організаційно-наукова діяльність у сфері управління була закріплена нормативними документами і створенням цілої мережі громадських організацій, інститутів і лабораторій, що займались питаннями наукової організації праці (НОТ) і справочинною діяльністю. Для вирішення назрілих проблем організації діловодства на засадах впровадження методів наукової організації праці у 1921 р. було створено Всеукраїнський інститут праці (ВУІП), розташований в м. Харкові і підпорядкований Народному Комісару праці. Проблематика наукових досліджень цього інституту наочно проілюстрована у працях його співробітників [с. 110], а також у різних документах, що зберігаються в Центральному державному архіві вищих органів України ЦДАВО (ф. 4265, 4508).

Теоретичні засади організації діловодства в ті часи можна було знайти в опублікованих працях А. Євтіхеєва (Десятична система в адміністративному діловодстві, 1921 р. ), О. Бузинного (Практичний підручник діловодства українською мовою, 1924 р.), Г. Славуцького та С. Войтицького (Карткова система діловодства для центральних і губернських установ, 1924 р.) у посібнику з діловодства для райвиконкомів і сільрад (1926 р.), у публікаціях О. Брагинського та М. Горенштейтна, В. Зімелєва, Р. Даннерта. Комплексні відомості про роботу зазначеного інституту досліджені в дисертації Н. Костинської [83, с. 187], а більш узагальнений огляд зроблено у праці професора С. Кулешова [89, с. 164].

Поліпшенню рівня культури роботи з документами, складанню номенклатур справ та переліків документів із встановленими термінами зберігання в установах в ті часи сприяли “ Інструкції щодо постановки архівної справи ”, які погоджувалися з Укрцентрархівом, а також постійні планові перевірки стану діловодства в організаціях. Інформація про результати перевірки публікувалась у спеціальній постійній рубриці Бюлетеня центрального архівного управління УСРР [126, с. 165].

З 1926 р. розробкою і впровадженням нових технологій у галузі теоретичного справочинства почав займатися Державний інститут техніки управління, діяльність якого велась за такими напрямами: документообіг установ і методи його організації; способи регістрації документів та вибір раціональних методів обліку документів; контроль виконання документів, зберігання документації [107, с. 24].

Рух основних документних потоків досліджувався з використанням графічних методів, пропонувались оптимальні варіанти роботи з документацією, планувалося зменшення інстанцій проходження документів. В проекті “нової системи діловодства” ДІТУ були закладені загальні принципи оптимізації діяльності установ, серед яких:

- організація діловодства повинна бути єдиною для всієї установи;

- реєстрація документів мусить бути одноразовою і виконуватися по спрощеній формі;

- довідкову роботу необхідно виконувати з найменшими витратами енергії і часу;

- контроль виконання документів повинен бути перевіркою з суті, а не формальним;

- організацію, керівництво і відповідальність за постановку діловодства необхідно покладати на спеціально призначену для цього особу [107, с. 25].

Найбільшим досягненням діяльності вчених і практиків того часу стали розробка ними в 1928 р. «Правил організації архівної частини справочинства в державних, професійних та кооперативних установах і підприємствах», а також вихід у 1931 р. закону „Загальні правила документації і документообігу”, де передбачалось впровадження єдиної організації справочинства для всіх союзних установ [91, с.19].

Своєрідним філіалом Державного інституту техніки управління в Україні був відкритий у 1929 р. на базі ВУІП Всеукраїнський інститут раціоналізації управління народного комісаріату робітничо-селянської інспекції, або як він називався в більшості документів — Інститут раціоналізації управління (ІРУ). Разом з тим, як зазначав професор С.Г. Кулешов, в установчих документах належність ІРУ до центральних інститутів у Москві, за наявними в ЦДАВО України (ф. 4508) матеріалами, не підтверджено [36, арк. 24].

Діяльність ІРУ визначалася такими основними напрямами, як механізація обліку, раціоналізація діяльності управлінського апарату розробка норм виробітку для окремих категорій керівників та підготовка діловодних кадрів. Певне значення має знайдений С.Г. Кулешовим в архівних матеріалах цього інституту машинописний текст посібника “Материалы о ведении делопроизводства”, в якому розглядаються питання організації діловодних процесів з точки зору підвищення їх ефективності та впровадження безреєстраційної системи ведення справ, а також “Правила створення паперів, розмітки площі документа, розгляду процесів оформлення справ тощо” [36, с. 38].

Особлива увага в той період приділялась також документуванню функцій планування, обліку і контролю. Поступово документи, що створювалися в цій сфері ставали більш впорядкованими за структурою, змістом показників і формою. Органам статистики було доручено упорядкування форм періодичної звітності та бухгалтерської документації.

Впродовж 30-х років в архівній системі і діловодстві відбувалося зміцнення партійно-адміністративних методів управління. Посилення партійного контролю над роботою державного апарату, номенклатурний принцип розподілу й призначення кадрів робили органи державної влади фактично безправними. Партійним органам суворо заборонялось робити копіювання чи виписки з протоколів партійних директив. Хоча й проголошувалось, що керуючись цими директивами радянські органи приймають свої відповідні постанови та інші правові акти, в більшості випадків вони слово в слово повторювали рішення відповідних партійних інстанцій. Партійні директивні листи були обов’язкові для виконання будь-яким відомством чи установою. Керівна роль партії виражалась також у вимогах подання значної кількості різного роду звітів в партійні інстанції, які далеко не завжди сприяли підвищенню виконавчої дисципліни. Практика партійно-радянського діловодства не тільки повністю залежала від системи управління, а й сама формула цю систему [48, с. 72-75. Посилення тоталітарної системи обмежувало права республік, з іншого — спроби створити союзний орган управління архівною справою і діловодством зустрічали опір. Лише в 1929 р. було відтворене Центральне архівне управління (ЦАУ) СРСР. Партійно-урядові органи на місцях почали організовувати кампанії “чисток”, в яких вітчизняні науковці-архівісти зазнавали нищівної критикина сторінках архівознавчих видань “Радянський архів” та “Архіви Радянської України”. Досвідчених фахівців звільняли з роботи, деяких з них арештовували. У ті часи було ліквідовано цілий ряд наукових установ, у тому числі у 1934 р. призупинив свою діяльність й Інститут раціоналізації управління.

Роботу по раціоналізації управління і діловодства було передано відомствам, які готували й розсилали підвідомчим організаціям галузеві нормативні й методичні матеріали: інструкції, циркуляри, вказівки, правила і т.п. Деякі успіхи відомствами були досягнуті в раціоналізації кадрової документації, робились спроби вдосконалити роботу зі зверненнями громадян. В цей же час розроблялися певні теоретичні засади експертизи цінності документів, передусім раціональні способи розв’язання проблем відбору документів. Були визначені основні критерії експертизи цінності документів, їх категорій, що підлягають постійному, тривалому й тимчасовому зберіганню. Підготовлені й впроваджені перші методичні посібники з визначення цінності документів, встановлені переліки документів, які призначалися для зберігання, з встановленням термінів зберігання, у тому числі з метою відбору для постійного зберігання в державних архівних установах. Зазначені переліки також використовувались як класифікатори службової документації, що сприяло вдосконаленню організації діловодства в установах і зумовило якісний склад документів державних архівів.

Основні напрями розвитку діловодства в УРСР повоєнний період. Повоєнний період в історії архівної справи і документознавства в Україні пов’язаний з відбудовою приміщень архівів, з включенням до Державного архівного фонду України документів Закарпатської (1945 р.) та Кримської (1954 р.) областей, розширенням підготовки в республіці архівістів, відкриттям кафедри архівознавства в Київському державному університеті імені Т.Г. Шевченка (1944 р.). В загальносоюзному масштабі повоєнні роки також позначені реалізацією низки заходів щодо підвищення рівня культури діловодства, розробкою примірних номенклатур справ, інструкцій з діловодства, та їх публікацією в архівній періодизації.

Хоча реальне управління в СРСР здійснювалося не через формально визнані органи радянської влади, а через наскрізну партійно-бюрократичну систему, виконавчі комітети на місцях виконували свої функції й створювали документацію, яка відображувала ці функції. Відповідно радянське законодавство стало приділяти більше уваги питанням постановки діловодства в органах державної влади. Так, вже 17.01.1948 р. вийшла Постанова Ради Міністрів СРСР «Про впорядкування діловодства в сільських Радах депутатів трудящих»; а 30.09.1961 р. — «Про заходи щодо поліпшення діловодства в установах і організаціях».

Питання розвитку культури справочинства в державних установах у ті часи можна було знайти у працях російського професора К.Г. Мітяєва. У 1944 р. він увів розділ „Загальне документознавство” у свій курс „Теорія і практика архівної справи”, що викладався в Московському державному історико-архівному інституті (МДІАІ). Проблемну орієнтацію цього розділу К.Г. Мітяєв [102, с. 35] визначав як вивчення історії документальних матеріалів й норм, що належать до них. У змісті зазначеного розділу К.Г. Мітяєв досліджував теорію справочинства і дав характеристику видам документації за різних теоретичних епох. У подальших наробках теоретичний аспект справочинства хоча й залишався, але все більше уваги відводилося його технології як історично утвореній системі документування та документаційного забезпечення управління.

Вивчення документів та систем документування поступово стало виокремлюватись у самостійну наукову дисципліну — документознавство, завданням якої було вивчення документів як об’єктів оперативної дії відповідно до їхньої основної функції, заради якої вони і створюються.

Подальшим стимулом розвитку документознавства, як зазначав М.Г. Мітяєв, стала розпочата з 1960 р. підготовка організаторів державного справочинства. Починаючи з 1963 р. в МДІАІ читався курс „Загальне документознавство”. У публікації „ Документознавство, його завдання та перспективи розвитку ” вчений дав таке визначення документознавства: “Наукова дисципліна, що вивчає в історичному розвитку способи, окремі акти і системи документування явищ об’єктивної дійсності і створювані в результаті документування окремі документи, їхні комплекси та системи” [103, с. 27].

Одночасно було започатковано підготовку секретарів-діловодів на базі середніх спеціальних навчальних закладів. В Україні на розвиток документознавства й архівної справи впливали також зміни у суспільно-політичному, науковому та культурному житті республіки. Вживались заходи щодо задоволення потреб суспільства в ретроспективній інформації, поліпшенні зберігання і використання архівних матеріалів, вдосконаленні поточного діловодства. Так, на підставі Постанови Ради Міністрів СРСР від 07.02.1956 р. “Про заходи щодо упорядкування і кращого використання архівних матеріалів міністерств і відомств” Радою Міністрів УРСР була видана відповідна Постанова №408 від 18.04.1956 р. Ця постанова зобов’язувала міністерства і відомства республіки створити необхідні умови для забезпечення збереженості архівних документів і організувати доступне користування ними [101, с. 172]. Відповідно до “ Положення про архівний фонд СРСР ” були встановлені більш подовжені терміни зберігання документів у відомчих архівах. Так, терміни зберігання документів в органах державної влади встановлювалися до 15 років, замість 10.

Характерною ознакою 60-х років стало посилення відповідальності за організацію діловодства в організаціях і підприємствах України з боку архівних установ. На них покладалася також відповідальність за нормативне і науково-методичне забезпечення діяльності цієї галузі [71, с. 73].

Зміни у характері і напрямах архівної справи і діловодства зумовили передачу у 1960 р. Головного архівного управління із системи Міністерства внутрішніх справ у безпосереднє підпорядкування Раді Міністрів як на загальносоюзному, так і на республіканському рівнях. Новим “ Положенням про Архівне управління при Раді Міністрів УРСР ”, затвердженим у вересні 1961 р., на нього, зокрема, покладалося вивчення, узагальнення і поширення передового досвіду вітчизняних і зарубіжних установ у галузі архівної справи та організації документальної частини поточного діловодства [74, с. 114].

Зазначеним положенням Головному архівному управлінню було надано право контролювати документальну частину діловодства на підприємствах і в установах. У практику обстежень відомчих архівів республіки були впроваджені комплексні перевірки; міністерствам і відомствам надавалася допомога у складанні номенклатури справ, проводилися наради, консультації, організовувалися курси з діловодства для представників райвиконкомів, сільрад, колгоспів [115, с. 112].

З того часу в установах республіки все більше уваги приділялось організації діловодства, формуванню справ за номенклатурами, які розроблялися за погодженням з архівними установами. Так, для управління роботою з упорядкування та передачі міністерствами і відомствами документів на державне зберігання у 1963 р. в Архівному управлінні було створено Відділ відомчих архівів та організації діловодства.

Стан діловодства в республіці у 70-90 роках. Подальші спроби удосконалити нормативну та науково-методичну базу діючого справочинства в СРСР пов’язані з розробкою і реалізацією, починаючи з 1965 р., Єдиної державної системи діловодства (ЄДСД).

Основні положення ЄДСД являли собою науково-впорядкований комплекс правил, нормативів і рекомендацій щодо організації діловодних процесів, функціонування структури діловодних служб, економіки та організації праці діловодного апарату, механізації діловодства тощо [66]. Паралельно з розробкою зазначеної системи було підготовлено і затверджено серію загальносоюзних стандартів. Так, у процесі складання та оформлення документів згідно з ЄДСД необхідно було дотримуватися положень ГОСТ 6.38-72 “Система организационно-распорядительской документации. Основные положения”. Форма документа і розміщення реквізитів мали відповідати ГОСТ 6.39-72 “Система организационно-распорядительской документации. Формуляр-абразец” [59].

У 1973 р. відповідною постановою Державного комітету з науки і техніки при Раді Міністрів СРСР єдину державну систему діловодства було схвалено та рекомендовано міністерствам і відомствам для використання у практичній діяльності для раціональної організації діловодства [74, с. 114].

Помітним явищем в історії діловодства 70-80-х років була також розробка загальносоюзних класифікаторів техніко-економічної інформації — ОКУД, ОКПО, ОКОНХ та уніфікованих систем документації — УСД. Впровадження цих документів в практику управління значно поліпшило оформлення документації, спростило процедуру пошуку, обліку і збереження документів і документної інформації, створило підґрунтя для автоматизації документного забезпечення управління.

Реалізація положень ЕДСД, стандартів та класифікаторів сприяла підвищенню рівня культури діловодства, якості приймаємих управлінських рішень, оптимізації структури, штатної чисельності управлінського апарату. Але нові технології роботи з документами не були представлені в повній мірі. Цей недолік було ліквідовано при переробці ЕДСД і виданні в 1988 р. її нової редакції — Державної системи документаційного забезпечення управління (ДСДЗУ).

Позначився цей етап також активізацією науково-дослідної роботи архівних установ УРСР, які брали участь у розробленні наукових тем стосовно кола джерел комплектування державних архівів, вивчення проблем відбору документів із повторюваною інформацією. Окремі висновки й пропозиції українських архівістів і документознавців були враховані при визначенні теоретичних підходів щодо комплектування архівів та підготовці низки переліку документів зі строками зберігання.

Питання впровадження новітніх наукових розробок у галузі документознавства та діловодства в Україні в ті часи були покладені на створений у квітні 1985 р. Республіканський організаційно-методичний комітет з діловодства, що діяв при Головному Архівному управлінні УРСР. На базі комітету проводилися наради і семінари працівників діловодних служб, а також заняття республіканських курсів підвищення кваліфікації керівних працівників і фахівців народного господарства за спеціальністю “Діловодство та архівна справа”.

Наприкінці 90-х років сформувалася цілісна система документаційного забезпечення управління, що відповідала тодішнім вимогам радянського ділового мовлення і стандартам складання офіційних документів. Удосконалилося матеріально-технічне й організаційне забезпечення документознавства, сформувалася власна республіканська нормативна та науково-методична база, запровадились науково-популярні публікації з питань організації й удосконалення діловодства в Українській РСР, почали відкриватися факультети у ВНЗ, діяти курси й видаватися відповідна навчальна і довідкова література з організації діловодства та секретарської справи. Так, перші спроби розпочати підготовку фахівців у ті часи належали Харківському державному інституту культури (ХДІК), в якому на базі бібліотечного факультету було відкрито відповідні спеціальності.

Разом з тим чітка централізація та бюрократизація управління архівною справою та діловодством, витиснення архівів на периферію суспільного життя, заміна висококваліфікованих фахівців партійними функціонерами, відсутність свого національного наукового центру з діловодства та архівної справи відставання радянської системи діловодства у застосуванні нових інформаційних технологій, відсутність умов впровадження Державної системи документаційного забезпечення управління в республіках призводили до кризової ситуації. Назрівала об’єктивна необхідність вироблення власної стратегії і тактики архівного будівництва та культури діловодства на нових демократичних засадах.