Финансовое право и политика

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, — явления политические. Политика является непременным условием формирования любых правовых норм. Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики.

Аполитичных отраслей права с точки зрения формирования Правовых норм и реализации существующей политики нет. В условиях существования демократического государства, каким является Россия сегодня, все законы, правовые акты органов исполнительной власти и т.д. принимаются в ходе политического процесса. Другими словами, различные партии, депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения в той или иной форме участвуют в принятии правовых актов. Однако современная общественная практика демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России развивается в ходе принятия финансово-правовых актов. К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год происходило в условиях; жесточайшей политической борьбы между исполнительной и законодательной властью. В ряде случаев именно по этой причине законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так было с Законом РФ «О республиканском бюджете на 1993 год». Он был принят с задержкой из-за политического противоборства между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Аналогично из-за политической конфронтации с опозданием был

принят Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год». Принятие большинства налоговых законов также происходило в условиях жесткого противостояния политических сил. В частности, принятие части второй НК РФ в связи с установлением единого социального налога сопровождалось в мае— июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступлениями профсоюзов.

Существуют две основные причины, обусловливающие высокую степень зависимости финансового права от политики.

Первая причина связана со спецификой отношений, регулируемых нормами финансового права. Как уже отмечалось, финансовое право регулирует такие отношения, которые обеспечивают, выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Именно с помощью финансовых ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических агентов, государство имеет возможность выделять эти ресурсы на осуществление экономической, социальной, экологической функций, функций охраны правопорядка, обороны страны и т.д. Кроме того, благодаря финансово-правовым отношениям государство структурно обеспечивает существование собственной власти. Оно выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти.

Естественно, что в этих условиях отношения, составляющие предмет финансового права, являются сосредоточением политико-экономических интересов самого большого числа субъектов социального общения, т.е. имеют очень широкую социальную базу. Эти отношения затрагивают интересы: во-первых, экономических агентов, выступающих в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, во-вторых, экономических агентов, являющихся получателями бюджетных средств, в-третьих, различных общественно-территориальных образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке бюджетного регулирования. К числу последних относятся субъекты РФ и муниципальные образования. В связи с этим все вышеназванные субъекты в той или иной форме становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области финансов в той или иной форме. Например, субъекты РФ отстаивают свои экономико-политические интересы через Совет Федерации, налогоплательщики и получатели бюджетных ассигнований — через своих представителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в других представительных и местных органах власти и т.д. Кроме его, в последние годы налогоплательщики все чаще объединяются в политические группировки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенностью фискальной Политикой государства и т.д.

С учетом сказанного можно утверждать, что деятельность в сфере финансов, а точнее — в сфере отношений, охватываемых предметом финансово-правового регулирования, всегда характеризуется широким участием политических сил. В этом заключается одно из принципиальных отличий процесса принятия государственных решений в области финансов от аналогичного процесса в области, к примеру, экологического, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и многих других отраслей права.

Вторая причина высокой степени политической обусловленности финансового права заключается в принципиальной конфликтное отношений, регулируемых нормами данной отрасли Права. Как известно, финансовое право регулирует отношения по собиранию, распределению и использованию финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Стороны этих Правоотношений не равны. Одной из сторон финансового правоотношения всегда выступает государство (непосредственно или в лице уполномоченного органа) или муниципальное образование. Государство и муниципальное образование в финансовом правоотношении проявляет себя одновременно в качестве властвующего субъекта (суверена) и казны, т.е. собственника.

Другой стороной финансового правоотношения являются самые различные субъекты, выступающие в качестве налогоплательщиков, получателей бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов, дотаций, субвенций и т.д. Все они являются собственниками своих финансовых ресурсов или имеют их на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления. Государство и муниципальное образование, используя свои прерогативы властвующего субъекта и казны, выполняют по отношению к различным собственникам и владельцам денежных средств две функции. Они либо отчуждают в свою собственность часть денежных средств, принадлежащих различным экономическим агентам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, либо как собственники наделяют денежными средствами самых различных субъектов социального общения. Первая функция государства и муниципального образования проявляется в установлении и введении в действие налогов, а вторая — в выделении бюджетных ассигнований, бюджетных кредитов и прочих финансовых ресурсов различным субъектам.

Отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее конфликтны, в особенности если они связаны с ее принудительным отчуждением или властным распределением. Прежде всего, конфликтны в своей сущности отношения, связанные с принудительным отчуждением части собственности отдельного субъекта в виде налога (установлением и взиманием налога) в собственность государства. Эта конфликтность проистекает из существования, объективного противоречия в данного рода отношениях. Здесь интерес экономического агента к увеличению и самостоятельному распоряжению своей собственностью находится в противоречии с объективной необходимостью ее отчуждения на «общие нужды». Эта объективная необходимость воплощена в интересе государства к принудительному отчуждению части денежной собственности экономического агента в казну государства. Ведь совершенно очевидно, что каждый экономический агент в отдельности объективно не заинтересован во внесении податей в государственную казну, ибо такой акт связан с непосредственным ущемлением его собственного кошелька, с собственным обременением. Неслучайно в экономической теории используется термин «налоговое бремя».

Однако не следует путать такие понятия как объективность. вышеназванного противоречия и субъективный характер его преодоления в каждом конкретном случае. Безусловно, по мере демократизации общества и повышения экономической и правовой культуры субъектов экономического общения объективное противоречие между интересом индивида и интересом государства по поводу налогов должно все реже проявлять себя вовне. Однако в принципе в силу своей объективности это противоречие в условиях рыночной экономики никогда не снимается и потенциально конфликтогенно. Это означает, что в случае принятия или угрозы принятия государством политически непопулярных решений, существенно ущемляющих право собственности хозяйствующих субъектов в интересах «общего кошелька», потенциально возможно возникновение политического конфликта в самых различных формах: массовых выступлений различных социальных групп, противостояния исполнительной и законодательной властей и т.д.

Не менее политически конфликтны и финансово-правовые отношения, связанные с выделением финансовых ресурсов из. бюджетов государственных внебюджетных фондов в пользу различных экономических агентов. Чаще всего политическая конфликтность в данном случае проявляется при формировании бюджетного законодательства, однако может иметь место и на стадии исполнения уже принятого бюджета. Политическая конфликтность данной сфере финансово-правовых отношений вытекает из экономического несогласия различных субъектов политического Процесса с той схемой раздела «общего пирога», которая может Предлагаться. К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому решению Республики Калмыкия заблокировать движение денежных потоков границами республики. Реакцией Центра на финансовый сепаратизм региона явилось решение Совета директоров ЦБ РФ ликвидировать Национальный банк Калмыкии. В конце 1998 г. власти Калининградской области прекратили перечисление денег в федеральный бюджет до тех пор, пока Центр не рассчитается с областью по задержанным трансфертам из федерального бюджета.

Высокая потенциальная конфликтность отношений в сфере финансово-правового регулирования еще не означает реальности политического конфликта. Гарантией реальности проявления и разрешения политического конфликта в сфере финансово-правового регулирования является демократическая организация российского общества. Демократия представляет собой ту форму правления, которая позволяет многообразным общественным группам свободно выражать свои интересы и находить в конкурентной борьбе компромиссные решения. Другими словами, демократическая организация российского общества обеспечивает реализацию возникшего политического конфликта в сфере финансов в рамках политического процесса, т.е. в рамках многосубъектного характера политической деятельности. Это в конечном итоге приводит к его разрешению через установление государством финансово-правовых норм, выражающих баланс политических сил. Таким образом, демократическая организация российского общества является условием, непосредственно обеспечивающим, проявляющим высокую политическую зависимость финансового права.

Однако не только политика оказывает непосредственное влияние на развитие финансового права, но и финансовое право является активным проводником финансовой политики, средством ее утверждения. Например, НК РФ, принятый в конце 90-х гг., стал началом активного проведения налоговой политики, построенной на принципах справедливости, признания взаимных прав и обязанностей государства и налогоплательщика в налоговых правоотношениях. Свидетельством этого являются, в частности, нормы НК РФ, требующие от государства соблюдения особой юридической техники при установлении налога (ст. 17), запрещающие взыскание штрафных санкций с налогоплательщика в принудительном порядке, требующие от налогоплательщика представлять в налоговый орган налоговые декларации и т.д. В этом смысле НК РФ установил современные критерии финансовой политики, на базе которых только и возможно дальнейшее формирование политических концепций в области налогообложения.

Кроме того, отдельные нормы финансового права с момента своего принятия непосредственно утверждают в политической практике определенные политические стандарты. Например, ст. 201 БК РФ ограничивает инициативу Государственной Думы в деле корректировки бюджетного закона. Она сформулирована так: При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федерации». Данная норма не позволяет Государственной Думе легко изменять бюджетные показатели и, таким образом, бюджетную политику, воплощенную в проекте закона о бюджете. Этим самым через нее утверждается в бюджетном процессе так называемая политика «финансового равновесия». Ее суть состоит в том, чтобы защитить политически перспективный и экономически обоснованный проект бюджетного закона, представленный Правительством РФ, от политического популизма и, таким образом, затруднить его изменение со стороны Государственной Думы.

Система финансового права

Отношения, составляющие предмет финансового права, весьма обширны и неоднородны. Среди них выделяются группы общественных отношений, выражающие ту или иную сторону финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Соответственно, неоднородны и нормы финансового права. Они объективно подразделяются на отдельные группы в рамках предмета финансового права, которые тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Совокупность достаточно обособленных, но взаимообусловленных групп финансово-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках финансового права как отрасли права, образует систему этой отрасли права.

Группы финансово-правовых норм, объективно выделяющиеся в рамках финансового права, представляют собой разделы, подотрасли финансового права и финансово-правовые институты.

Под финансово-правовым институтом следует понимать законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных отношений. Подотрасль финансового права характеризуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов с одновременным выделением некоторых «общих положений»², свойственных всем входящим в подотрасль институтам. Раздел финансового права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих достаточно однородную группу общественных отношений, в составе которой выделяются отдельные финансово-правовые институты и даже подотрасли финансового права. Отличие раздела финансового права от подотрасли финансового права состоит в том, что в разделе отсутствуют некоторые общие нормы, характерные для всех финансово-правовых институтов, входящих в тот или иной раздел.

Наука финансового права распределяет объективно возникающие группы финансово-правовых норм в Общую и Особенную части финансового права.

В прошлые, и особенно в последние годы в Общей части финансового права стал настойчиво выделяться финансово-правовой институт государственного и муниципального финансового контроля. Этот институт включает в себя нормы, устанавливающие систему, виды государственного и муниципального финансового контроля, методы его проведения и т.д. Кроме того, в институт государственного и муниципального финансового контроля включаются нормы, регулирующие условия и порядок его проведения в отдельных сферах финансово-правового регулирования: в сфере бюджета, налогообложения, валютных операций и т.д. В связи с этим, нормы государственного и муниципального финансового контроля содержатся в подотраслях бюджетного, налогового права, а также в финансово-правовых институтах денежного обращения, валютных операций и т.д. Это позволяет говорить о том, что институт государственного и муниципального финансового контроля является комплексным финансово-правовым институтом, включающим в себя нормы, являющиеся одновременно составными частями других финансово-правовых институтов (подотраслей).

В Особенной части финансового права особое место занимает группа финансово-правовых норм, объединенная в подотрасль «бюджетное право». Особое место бюджетного права в системе финансового права экономически определено особым местом бюджета в финансовой системе РФ, а юридически — тем, что все остальные финансово-правовые институты так или иначе взаимосвязаны, производны от бюджетного права.

Бюджетное право является подотраслью финансового права, во-первых, потому, что включает в себя огромный массив финансово-правовых норм. Большая часть этих норм содержится в Бюджетном кодексе РФ, в федеральных законах о федеральном бюджете на текущий год, других законах и подзаконных актах, а также решениях органов местного самоуправления, касающихся бюджетной сферы. Во-вторых, бюджетное право регулирует разнообразные общественные отношения, которые объединяются в различные правовые институты. Среди них: институт бюджетного процесса, институт разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ³. В-третьих, бюджетное право включает в себя нормы, устанавливающие общие положения бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Это нормы о структуре бюджетной системы РФ, ее принципах, действии бюджетного законодательства и т.д.

К бюджетному праву очень тесно примыкает финансово-право вой институт государственных внебюджетных фондов. Этот институт появился в системе финансового права сравнительно недавно в связи с образованием в финансовой системе РФ государственных внебюджетных 4юндов и их правовым регулированием. К их числу сегодня, главным образом, относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Институт государственных внебюджетных фондов включает в себя нормы, регулирующие порядок формирования и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов. Этот институт пересекается с подотраслью «бюджетное право» через финансово-правовой институт бюджетного процесса.

Учитывая тот факт, что финансовое право регулирует отношения, опосредующие не только централизованные, но и децентрализованные фонды денежных средств (государственные и муниципальные), одним из институтов этой отрасли права является институт финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий. Этот финансово-правовой институт является комплексным. Он включает нормы, которые одновременно входят в иные финансово-правовые институты (подотрасли) (например, в налоговое право).

Децентрализованные государственные и муниципальные фонды денежных средств образуются и в системе страхования. В связи с этим, в финансовом праве выделяется совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного и муниципального страхования. Государственные фонды денежных средств сегодня представлены Российской государственной страховой компанией, Военной страховой компанией, Московской государственной страховой компанией и т.д.

Одним из разделов финансового права является раздел государственных и муниципальных доходов. Он включает в себя налоговое право, являющееся подотраслью финансового права, а также институт неналоговых доходов государства и муниципальных образований.

Налоговое право образовало подотрасль финансового права совсем недавно, в конце 90-х гг. Экономически это было обусловлено переходом России к рыночной экономике и, соответственно, акцентированием налогового метода в государственном регулировании экономики.

Налоговое право представляет собой подотрасль финансового права. Во-первых, потому, что включает в себя целый массив финансово-правовых норм, часть которых содержится в НК РФ. Кроме того, нормы налогового права содержатся в федеральных законах и законах субъектов РФ по вопросам налогообложения, в подзаконных нормативных актах, а также в постановлениях органов местного самоуправления. Во-вторых, совокупность правовых норм, составляющих налоговое право, относительно неоднородна. Она подразделяется на ряд финансово-правовых институтов, среди которых могут быть выделены институты налогового Кредитования, налогового контроля, федеральных налогов, региональных налогов, местных налогов и др. В-третьих, в налоговом праве выделяется целый ряд норм, представляющих собой общие положения и реализующиеся В равной мере во всех налогово-правовых институтах. Это нормы, устанавливающие участников налоговых правоотношений, определяющие понятие налога и сбора, устанавливающие основные начала законодательства о налогах и сборах и т.д.

Одним из финансово-правовых институтов особенной части финансового права является институт государственного и муниципального кредита. В советское время он выделялся в составе раздела финансового права «государственные доходы»². В настоящее время он не может быть включен в этот раздел, так как согласно БК РФ финансовые ресурсы государства, полученные по государственному кредиту, не относятся в строгом смысле к доходам бюджетов (ст. 41). Тем более эти финансовые ресурсы не относятся к доходам государственных внебюджетных фондов и прочим доходам государства (ст. 146 БК РФ). Однако, финансовые ресурсы, полученные государством и муниципальными образованиями по государственному и муниципальному кредиту, являются источниками финансирования дефицита бюджетов (ст. 94—96 БК РФ). В этом смысле институт государственного и муниципального кредита примыкает к разделу финансового права «государственные и муниципальные доходы».

С разделом финансового права «государственные и муниципальные доходы» тесно связан раздел финансового права «государственные и муниципальные расходы». Он включает в себя институт расходов бюджета, институт расходов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, в этот раздел входят нормы, регулирующие расходы государственных отраслевых денежных фондов, целевых фондов Правительства РФ, а также финансово-правовые нормы, регулирующие расходы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Однако в силу своей малочисленности эти нормы пока не образуют каких-либо финансово-правовых институтов.

Финансовая система РФ тесно связана с банковской системой РФ. В связи с этим многие отношения в сфере банковской деятельности, расчетов, денежного обращения так или иначе связаны с отношениями, составляющими предмет финансового права и регулируются финансовым правом. Благодаря этому в финансовом праве традиционно выделяются: финансово-правовой институт банковской деятельности (банковского кредитования), финансово-правовой институт денежного обращения и расчетов, финансово-правовой институт валютного регулирования и валютного контроля.

Система финансового права в настоящее время активно развивается. Существует тенденция к выделению в системе финансового права институтов финансово-правовой ответственности, бухгалтерской отчетности и т.д.