Попереджувально-охоронні функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля

У сучасних умовах, коли проблеми взаємодії людини і природи набувають значення загальнонаціональних пріоритетів, сформува­лась і отримала своє конституційне закріплення відносно нова функція держави — екологічна, спрямована на гармонізацію відно­син суспільства і природи, забезпечення оптимального врахуван­ня економічних та екологічних інтересів суспільства за безумовної першості екологічних. Стаття 16 Конституції України встановила, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобиль­ської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збережен­ня генофонду Українського народу є обов'язком держави. Реалізація цієї функції держави здійснюється через управління природокори­стуванням і охороною довкілля, яке являє собою найважливішу складову частину соціального управління суспільством.

Складність і багатогранність управління в галузі екології зумов­лені тим, що, з одного боку, слід враховувати об'єктивні, стихійні процеси самоуправління в природі, а з другого — необхідне ціле­спрямоване управління довкіллям в інтересах суспільства. Об'єктом управління стають відносини в галузі суспільства і відносини в га­лузі природного середовища, які не збігаються із законами розвитку людства. Суспільство повинно визначати основні напрямки діяльності органів державного управління та громадських організацій у вирішенні завдань охорони довкілля і раціонального природокори­стування, розробляти і проводити відповідну систему заходів, спря­мованих на реалізацію висунутих у галузі екологічного управління завдань, надати їм державно-правового забезпечення. Тому метою управління в галузі природокористування і охорони довкілля є: ре­алізація законодавства, контроль за дотриманням вимог еко­логічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплекс­них заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узго­дженості дій державних і громадських органів при проведенні еко­логічних заходів (ст. 16 Закону України «Про охорону навколишньо­го природного середовища України»).

Методом вирішення перелічених завдань управління є регулю­вання співвідношення екологічних та економічних інтересів су­спільства при обов'язковому пріоритеті права людини на безпечне для життя і здоров'я довкілля, що закріплено ст. 50 Конституції України, та інших екологічних прав громадян.

Цілі та завдання управління природокористуванням досягають­ся виконанням державними та іншими органами ряду функцій, тобто видів діяльності, що необхідні для оптимальної організації раціонального використання та охорони природних об'єктів чи нав­колишнього середовища в цілому. Особливістю такого управління є його диференціація переважно за видами природних ресурсів, не­залежно від того, в яких галузях суспільного виробництва вони ви­користовуються. Тому види і зміст цих функцій стосовно кожного природного об'єкта випливають із соціальних, екологічних та при­родно-наукових вимог щодо організації його використання та охо­рони. Вимоги закріплюються у відповідних правових нормах еко­логічного законодавства.

Під функціями управління у сфері природокористування та охо­рони довкілля слід розуміти види діяльності державних органів ви­конавчої влади, місцевого самоврядування та громадських ор­ганізацій по забезпеченню організації раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення та захисту і охорони навколиш­нього природного середовища.

Функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля доцільно об'єднати в кілька окремих груп.

До групи організаційних функцій управління належать: облік природних ресурсів; екологічне планування; прогнозування вико­ристання природних ресурсів та охорони довкілля; просторово-те­риторіальний устрій об'єктів природи.

Група попереджувально-охоронних функцій управління вклю­чає: спостереження (моніторинг) за використанням природних ре­сурсів та охороною довкілля; екологічну експертизу; екологічний контроль.

Інші функції управління — це інформування про стан навко­лишнього природного середовища; стандартизація і нормування у сфері природокористування і охорони довкілля; вирішення еко­логічних спорів.

Управління природокористуванням і охороною довкілля ба­зується як на основних принципах державного управління в ціло­му (плановість, компетентність, законність, участь громадськості), так і на специфічних принципах, властивих природокористуванню в цілому (науковість, комплексність, платність спеціального при­родокористування та ін.). Ґрунтуючись на цих принципах, суб'єкти управління — державні органи, органи місцевого самоврядування та громадські об'єднання — повинні проводити діяльність, спрямо­вану на забезпечення ефективного використання природних ре­сурсів, охорону довкілля, екологічну безпеку.

Чинне законодавство розрізняє державне та громадське управ­ління природокористуванням. Основна питома вага управлінської діяльності в даній галузі належить центральним органам державно­го управління, місцевим органам державної виконавчої влади, ви­конавчим органам місцевого самоврядування в межах їх компе­тенції, визначеної законодавством.

Поява, крім державних, інших суб'єктів права власності на ок­ремі природні ресурси не зменшує, а, навпаки, піднімає на якісно новий рівень роль і значення держави та її органів як організаторів та гарантів відносин природокористування. При цьому не має зна­чення, на яких правових підставах здійснюється використання — на праві власності на природний об'єкт чи на праві користування ним. Слід погодитися з думкою Ю. О. Вовк, висловленою задовго до цього процесу, що управління не є специфічною ознакою влас­ника землі¹. Управлінську діяльність (наприклад, облік природних ресурсів, контроль за їх раціональним використанням тощо) дер­жава здійснює і тоді, коли вона не є виключним власником природ­ного об'єкта, тому що в цьому випадку подібна діяльність базується на праві суверенітету держави — верховенстві державної влади.

Громадське управління в галузі екології здійснюють громадські об'єднання та організації, і його основним завданням є всіляке сприяння органам державної влади, місцевого самоврядування в забезпеченні процесу раціонального природокористування і збере­ження природного середовища.

Окремі управлінські дії зобов'язані виконувати також власники природних ресурсів і користувачі ними, оскільки так зване виробни­че управління природокористуванням є продовженням державного, а при виконанні ряду функцій (наприклад, облік природних ресурсів) навіть передує управлінню державному. Деякі нормативні акти містять пряме закріплення правоздатності природокористувачів з виробничого управління природним об'єктом, що використо­вується (ст. 12 Закону «Про природно-заповідний фонд України», ст. 29 Закону «Про охорону атмосферного повітря»).

Підтвердженням пріоритетності екологічних інтересів суспіль­ства є встановлення в Україні Дня довкілля, який згідно з Указом Президента від 6 серпня 1998 року проводиться щороку в третю суботу квітня. Мета цього заходу полягає в здійсненні комплексу заходів, спрямованих на поліпшення стану довкілля, озеленення і благоустрій населених пунктів, очищення водних джерел, збереження природно-заповідних та інших особливо цінних природних об'єктів, поширен­ня екологічних знань, активізацію державного та громадського кон­тролю за додержанням екологічного законодавства.