Право граждан на жилище и другие конституционные гарантии, касающиеся жилища

Жилищный кодекс РФ, как следует из его ст. 4, регулирует жилищные отношения с участием многих субъектов. Однако ясно, что центральное место в нем занимает гражданин (человек). Только гражданину нужно для проживания жилище, и указанное право закреплено в ст. 40 Конституции РФ. Это право согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ, как и другие права и свободы, неотчуждаемо и принадлежит каждому от рождения, т.е. его нельзя передать другому лицу или отказаться от него. Такие права называют естественными, в частности, в некоторых источниках право на жилище относят к социально-экономическим правам.

Данный вопрос нашел отражение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации": "Статьей 25 Всеобщей декларации прав человека в жизненный уровень человека, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, включается такой обязательный компонент, как жилище. Неотъемлемое право каждого человека на жилище закреплено также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (статья 11). При этом, как следует из пункта 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства. Необходимость уважения жилища человека констатирована и в статье 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

С учетом положений международно-правовых актов в статье 40 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на жилище.

Конституционное право граждан на жилище относится к основным правам человека и заключается в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях, в предоставлении жилища из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, в оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий, а также в гарантированности неприкосновенности жилища, исключения случаев произвольного лишения граждан жилища (статьи 25, 40 Конституции Российской Федерации).

Основные принципы, формы и порядок реализации права граждан на жилище определены в Жилищном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 марта 2005 года."

Нужно отметить, что в юридической литературе по вопросу, что означает право на жилище, нет единого мнения. В этой связи существует проблема не только доктринального, но и законодательного определения "права граждан на жилище"'. Это необходимо, в частности, для того, чтобы внести ясность: что такое жилище и в чем заключается обязанность государства относительно реализации права граждан на жилище; и для обеспечения его неприкосновенности.

В одном из комментариев по жилищному законодательству разъясняется следующее: "Право на жилище... нельзя понимать только в качестве обязанности государства предоставлять каждому, находящемуся на территории России, жилое помещение. Суть конституционной нормы видится в другом: никто в Российской Федерации не может быть вынуждаем к бродяжничеству, к жизни "на улице". Это связано с тем, что конституционное понятие жилища гораздо шире понятия жилого помещения. Важно отметить, что жилище в этом аспекте — место на территории России, где каждому гражданину постоянно или временно обеспечивается некий "домашний очаг" защищающий его от неблагоприятных воздействий внешней окружающей среды. С этой точки зрения в качестве жилища могут быть ночлежные дома и другие помещения, приспособленные для проживания граждан. Поэтому право на жилище может быть рассмотрено в качестве требования, сформулированного как нравственный принцип социального общества: каждый вправе иметь крышу над головой. Во-вторых, здесь закрепляется правовой принцип, обращенный ко всем ветвям власти и определяющий требования к должностным лицам и содержанию нормативных актов. В-третьих, конституционная норма включает в себя и субъективное право требования каждого обеспечить его жилищем способами, имеющимися как у государства, так и у юридических лиц (организаций). В России жилищем до сих пор является помещение, которое в некоторых развитых странах не признается таковым. Бараки, времянки, вагончики — повседневное явление нашего быта. Исходя из этого нельзя отождествлять жилище в России только с благоустроенным жилым помещением, а право на него — с правом проживания именно в таком помещении...".

Удивляет, что этот "нравственный принцип социального общества — каждый вправе иметь крышу над головой" — в какой-то мере нашел отражение в ст. 2 Жилищного кодекса РФ, где формулировки об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в части реализации права граждан на жилище страдают неопределенностью ("обеспечивают создание условий для осуществления права на жилище, содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере, стимулируют жилищное строительство..."). Можно сказать, что редакция ст. 40 Конституции РФ не отличается конкретностью. Это так. Однако надо полагать, для того и принимался новый Жилищный кодекс, чтобы "снять" все вопросы. А из ст. 2 Жилищного кодекса РФ неясно, каким образом каждому гражданину должно быть обеспечено право на жилище (а не крыша над головой).

На наш взгляд из Конституции РФ следует: государство в лице соответствующих органов (должностных лиц) должно позаботиться о каждом в зависимости от его имущественного, социального положения и иных обстоятельств. Иначе говоря, кто-то должен получить бесплатное (социальное) жилье, кто-то с частичной оплатой его стоимости, а кто-то (более состоятельный) должен решить задачу обеспечения жильем в основном самостоятельно, но с помощью каких-либо льгот, например налоговых. Перекладывать эту важную (для многих "неподъемную") задачу полностью на самих граждан нельзя.

По вопросу реализации права граждан на жилище важной является правовая позиция Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 05.03.2009 № 376-О-П "По жалобе гражданина Алексеева Романа Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации" установил следующее:

"...Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социально- правовым государством, в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1; статья 18; статья 19, части 1 и 2).

Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования (Постановление от 16 декабря 1997 года № 20-П, Определение от 15 февраля 2005 года № 17-0). В свою очередь, человек, если он в силу объективных причин не способен самостоятельно достичь достойного уровня жизни, вправе рассчитывать на получение поддержки со стороны государства и общества.

Эти конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище, которое получило в том числе международно-правовое признание в качестве одного из необходимых условий гарантирования права на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Закрепляя в соответствии с этим право каждого на жилище и предполагая прежде всего ответственное отношение самих граждан к его осуществлению, Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище, при этом она предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40).

Из данных конституционных предписаний, реализуемых во взаимосвязи с конституционными принципами справедливости и уважения достоинства личности (преамбула; статья 2; статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации) и с учетом юридически значимых для Российской Федерации норм международного права, вытекает обязанность государства в лице органов государственной и муниципальной власти оказывать содействие в обеспечении нормальных жилищных условий гражданам, лишившимся единственного жилища в результате наступления таких, в частности, находящихся вне сферы их контроля обстоятельств, как пожар, и не имеющим возможности преодолеть сложившуюся трудную жизненную ситуацию самостоятельно.

Реализуя эту конституционную обязанность, федеральный законодатель предусмотрел для случаев признания жилого помещения в установленном порядке непригодным для проживания и не подлежащим ремонту и реконструкции возможность предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (пункт 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации) — при условии соблюдения общих требований жилищного законодательства применительно к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма и подтверждения объективной нуждаемости в жилом помещении (часть 2 статьи 49, часть 1 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Такое законодательное регулирование согласуется со статьей 40 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которая обязывает государство обеспечить дополнительные гарантии жилищных прав путем предоставления жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами не любым, а только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимися в жилище...".

В связи с этим считаем, что следует уточнить редакцию некоторых статей ЖК РФ, в том числе ст. 2 и 49, где говорится о праве граждан на жилище и порядке признания граждан малоимущими в целях принятия их на учет и предоставления жилого помещения по договору социального найма. Прежде всего, необходимо повысить ответственность и заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении жилищных вопросов граждан. В частности, нормы названных статей Кодекса создают почву для отказа многим гражданам в обеспечении их жильем по договору социального найма. Кроме того, полагаем, что отождествление понятия "право на жилище" только с правом граждан быть обеспеченными жилым помещение является неполным и не соответствует его содержанию, определенному Конституцией РФ, хотя ранее традиционно под таким правом в основном понималось решение жилищного вопроса граждан с помощью государства. Это находило закрепление в предыдущих конституциях и жилищных законах, в том числе ст. 1 Жилищного кодекса РСФСР и ст. 2 Закона "Об основах федеральной жилищной политики".

Конституционное право на жилище, по нашему мнению, должно непосредственно увязываться с указанными ниже правами граждан, без которых оно не может быть на практике реализовано.