Для забезпечення процесів політичної інтеграції, сприяння економічному та соціальному розвитку, розвитку культури, науки та управління, а також для підтримання і подальшу реалізацію прав людини і фундаментальних свобод[389] в повоєнній Європі була створена міждержавна (міжурядова) регіональна організація – Рада Європи.
Статут Ради Європи був підписаний 5 травня 1949 року, і на цей момент до складу організації входили 10 держав. Станом на 2003 рік вона об’єднює 45 європейських держав, в тому числі більшість держав Центральної та Східної Європи. Статус незалежних спостерігачів у міждержавних структурах Ради Європи мають Канада, США, Японія. Сьогодні Рада Європи є однією з найбільш авторитетних та представницьких європейських регіональних міждержавних організацій. Створювалась вона, виходячи з потреби збереження людського суспільства та цивілізації, для задоволення якої життєво важливим є зміцнення миру на засадах справедливості та міжнародного співробітництва. А тому, у Статутних документах Ради Європи зафіксовані такі основні завдання:
захист та зміцнення плюралістичної демократії та прав людини, сприяння усвідомленню та розвитку європейської культурної самобутності;
пошук спільних шляхів вирішення соціальних проблем (зокрема таких, як національні меншини, ксенофобія, релігійна, расова, етнічна нетерпимість, захист оточуючого середовища, біоетика, СНІД, наркоманія тощо);
надання допомоги країнам Центральної та Східної Європи у проведенні та активізації політичних, законодавчих і конституційних реформ;
широка політична та правова діяльність, уніфікація європейського законодавства, прийняття конвенцій, що мають обов’язковий характер для держав, що входять до Ради Європи.[390]
Ці завдання забезпечують досягнення мети організації. Мета Ради Європи зафіксована у ст.1 її Статуту і передбачає "досягнення більшого єднання між її членами для збереження та втілення у життя ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбанням, а також сприяння їхньому економічному та соціальному прогресу".[391]
При цьому, кожний член Ради Європи обов’язково має визнати принципи верховенства права та здійснення прав і основних свобод людини всіма особами, які знаходяться під його юрисдикцією, а також має брати участь у співробітництві для досягнення мети Ради Європи.[392]
Пропозиція щодо членства у Раді Європи, а в окремих випадках – асоційованого членства (у консультативній асамблеї) надходить від Комітету Міністрів лише тій європейській державі, яка вважається здатною і має бажання дотримуватися основних принципів Ради Європи.
Держави-члени Ради Європи трансформували основні принципи Загальної декларації прав людини 1948 року в юридичні зобов’язання через створення ефективної системи міжнародних судових гарантій прав людини. А тому головним пріоритетом у роботі Ради Європи є захист прав та основних свобод людини у державах-учасницях.
Реалізація цього одного з основних завдань Ради Європи здійснюється в 4-х основних напрямках:
– зміцнення європейської солідарності (гарантуючи при цьому повагу до особи, її свобод, соціальних економічних і культурних прав шляхом створення ефективних систем контролю та захисту);
– виявлення нових загроз порушення прав людини та приниження людської гідності;
– привернення уваги громадськості до значимості прав людини;
– заохочення щодо вивчення проблем прав людини в школах, вищих учбових закладах та серед професійних груп (юристи, службовці, персонал виправних закладів тощо).
Деякі автори вважають, що згідно зі своїм Статутом, Рада Європи виконує три основні завдання: 1) політичне – захист демократії, прав і свобод людини, забезпечення верховенства права; 2) культурне – примноження європейської культурної спадщини; 3) соціальне – забезпечення реалізації основних потреб соціально-економічних прав.[393]
Інші вчені вважають, що головним досягненням у роботі Ради Європи є створення ефективної системи європейського права у галузі прав людини[394], забезпечення правового регулювання поведінки держав у цій галузі[395].
Хоча Рада Європи виконує також і роль кредитної організації, в її межах функціонує Банк соціального розвитку Ради Європи (первинна назва – Фонд соціального розвитку).
Робота Ради Європи ведеться на міжурядовому, міжпарламентському рівнях, через місцеві органи самоврядування та неурядові організації.
Мета Ради Європи досягається за допомогою її органів шляхом розгляду питань, що становлять спільний інтерес; укладання угод та здійснення спільних заходів в економічній, соціальній, культурній, науковій, правовій та адміністративній галузях, а також в галузі захисту та подальшого здійснення прав і основних свобод людини.[396]
Стаття 10 Статуту Ради Європи визначала, що головними органами Ради Європи є Комітет Міністрів і Консультативна асамблея (нині Парламентська Асамблея), роботу яких забезпечує Секретаріат.[397]
У межах Ради Європи сьогодні функціонує Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи; Європейська комісія за демократію через право ("Венеціанська комісія"), Європейський суд з прав людини, Європейський центр молоді та інші органи.
Важливим наслідком географічного розширення Ради Європи стало встановлення загальноєвропейської системи, а це, в свою чергу, вплинуло на політичний, фінансовий, кадровий аспект функціонування організації.
У 1997 році глави держав і урядів країн-членів Ради Європи доручили Комітету Міністрів провести необхідні реформи для адаптації Ради до нових завдань і збільшеного складу. У 1998 році у доповіді "За Європу без розмежувальних ліній" Комітет Міністрів рекомендував удосконалення таких напрямків діяльності Ради, як невійськові аспекти безпеки, сприяння демократичній стабільності, посилення режиму спостереження (моніторингу) за виконанням зобов’язань державами-членами. Крім названої доповіді, створений Комітетом Міністрів, Комітет мудреців, що складався з 10 відомих європейських діячів, вніс також пропозиції щодо удосконалення структури, насамперед, – Секретаріату Ради та його кадрової політики.
Таким чином, "внутрішня" реформа Ради Європи мала на меті оптимізацію роботи її структур, перегляд основних програм; кадрові зміни, пошук додаткових засобів для фінансування заходів Ради, налагодження взаємодії між її органами тощо.
В свою чергу, "зовнішня" реформа потребує покращення відносин з Євросоюзом, ОБСЄ, НАТО та іншими європейськими міжнародними організаціями, визначення місця Ради Європи у регіональній системі співробітництва, активної взаємодії з парламентами держав-учасниць тощо.
Важливою віхою у розвитку Ради Європи стали програми співробітництва та надання допомоги країнам Центральної і Східної Європи щодо проведення політики, відкритої для нових демократичних держав Центральної і Східної Європи, на основі її принципів, цінностей і досягнень у галузі плюралістичної демократії, захисту прав людини та побудови правової держави. Ці програми, засновані на досягненнях міжурядового співробітництва у Раді Європи, можуть бути не тільки довідниковим матеріалом, а й моделлю (як за структурою, так і механізмами) такого співробітництва. Метою програм є зміцнення, активізація та прискорення процесів демократичного реформування цих держав, а також сприяння їх поступовій та гармонійній інтеграції з Радою Європи та державами-учасницями, участі їх у процесах та формах європейського співробітництва.
Водночас необхідно відзначити, що за більш ніж 50-річний період функціонування Ради Європи сформувалася її правова система. В основі формування правової системи Ради Європи є загальноєвропейські закономірності розвитку, інтеграційні та інші процеси, пов’язані з впровадженням у практику ідеї "єдиної стабільної Європи". Формування правової системи Ради Європи відбувалося під впливом як романо-германського, так і англо-американського типу правової системи, а також у відповідності з принципами міжнародного універсального права.
На думку деяких авторів, правова система Ради Європи включає: право Ради Європи як сукупність юридичних норм, обов’язкового та рекомендаційного характеру та їхніх офіційних джерел (конвенцій тощо), що складають частину сучасного міжнародного гуманітарного права; юридичну практику діяльності політико-правових інститутів Ради Європи у сфері захисту прав людини та вирішення інших статутних завдань, котрі формують прецедентне право; основні інститути Ради Європи.[398]
І хоча з названим автором не можна погодитися повністю, але стосовно того, що до структури правової системи включаються органи Ради Європи та їх діяльність, а також система норм права та система зовнішніх форм його об’єктивації, – це автор відзначив вірно.
Як і будь-яка інша, правова система Рада Європи складається з трьох структурних частин: інституційної, нормативної, функційної.
До інституційної частини входять суб’єкти права (елементи системи).
Основним елементом правової системи Ради Європи є держава-учасниця, яка частину своїх повноважень передає міждержавній організації. За рахунок таких повноважень міждержавна організація набуває правосуб’єктності, відповідного правового статусу, виражає спільні інтереси держав-учасниць. Хоча відповідно до принципів міжнародного права вона є вторинним суб’єктом права – похідним від держави.
У зв’язку з тим, що предметом регулювання у праві Ради Європи є дотримання прав і свобод людини, суб’єктом міжнародного права, згідно з правовими актами Ради, є людина (громадянин певної держави, права якого порушені). Поряд з цим, забезпечення належної взаємодії між елементами (суб’єктами) правової системи з метою досягнення належного правопорядку у галузі забезпечення прав людини покладається на Раду Європи як міждержавну організацію. Основою правосуб’єктності Ради Європи є її Статут (установчий документ, що закріплює міжнародно-правовий статус). Реалізація правового статусу Ради Європи здійснюється через утворювані нею органи, які виконують правотворчі, правозастосовчі, правотлумачувальні функції.
Таким чином, досить тісно з інституційною пересікається функційна частина правової системи Ради Європи.
Вищим органом Ради Європи є Комітет Міністрів (керівний та директивний орган), який складається з міністрів закордонних справ держав-учасниць. Він обговорює політичні аспекти співробітництва (за виключенням питань оборони), виробляє програму діяльності Ради Європи, затверджує її, а також бюджет Ради Європи, розглядає рекомендації Парламентської асамблеї та інших органів і приймає рішення. Правотворчі його функції полягають у прийнятті рекомендацій урядом держав-учасниць, які мають зобов’язуючу силу тільки стосовно держав, що їх ратифікували. Комітет Міністрів може робити запити до урядів держав-учасниць про хід виконання таких рекомендацій.[399]
У випадках серйозних порушень Комітет може призупинити право держави-учасниці на представництво у Раді Європи, просити вийти її з Ради або виключити таку державу.
Комітет здійснює нагляд за імплементацією державами-учасницями конвенцій та угод, наглядає за дотриманням державами рішень Європейського суду з прав людини. Останнім часом діяльність Комітету Міністрів концентрувалася на виконанні рішень страсбурзької зустрічі 1997 року, зокрема – стосовно удосконалення механізму контролю за дотриманням прав людини у державах-учасницях.
Комітет Міністрів приймає також декларації та резолюції з актуальних політичних питань та міжнародних проблем, часом його рішення є основою для європейських конвенцій та угод (які після ратифікації набувають юридичної сили).
Згідно зі ст. 15 Статуту Ради Європи Комітет Міністрів "розглядає заходи, що спрямовані на досягнення мети Ради Європи, включаючи укладення конвенцій або угод та вироблення урядами єдиної політики щодо конкретних питань".[400] Стосовно всіх питань, що мають відношення до внутрішньої організації та процедур Ради Європи, то Комітет Міністрів приймає обов’язкові до виконання рішення.
Різноманітні рішення, Комітет Міністрів приймає на основі рекомендацій Парламентської Асамблеї та Конгресу Місцевих та Регіональних влад, пропозицій міжурядових комітетів, а також конференцій галузевих міністрів.
Переважаюча кількість рішень приймається більшістю у 2/3 від загальної кількості поданих голосів, а деякі важливі рішення, такі як рекомендації для урядів – одноголосно. Все це свідчить про демократичний характер цих процедур.
Ще одним із основних органів Ради Європи є Парламентська Асамблея, яка виконує дорадчі функції. Парламентська Асамблея (ПАРЄ) складається з представників національних парламентів.
Число представників (286 членів Асамблеї та 286 їхніх заступників з числа парламентарів кожної країни) коливається від 2 до 18 в залежності від чисельності населення, має відображати представництво основних політичних партій у національному парламенті. В Асамблею входять п’ять політичних груп: група соціалістів, група європейської народної партії, група європейських демократів, група лібералів, демократів і реформаторів та група об’єднаних європейських лівих сил. Деякі парламентарі не належать до жодної політичної партії.
Згідно зі ст. 22 Статуту Ради Європи, Асамблея є дорадчим органом, що обговорює відповідні питання у межах своєї компетенції і передає свої висновки Комітету Міністрів у формі рекомендацій.[401] Парламентська Асамблея приймає резолюції та інші документи, які визначають основні, загальні напрямки діяльності Комітету Міністрів, національних урядів, парламентів та політичних партій; розробляє різноманітні міжнародні договори – європейські конвенції, які сприяють формуванню основи європейської нормативно-правової системи.
Документи ПАСЄ не мають обов’язкової сили, але ними керуються у своїй діяльності Комітет Міністрів, національні уряди, парламенти, партії.
У сучасних умовах перед ПАРЄ стоїть унікальне завдання: сприяти інтеграції країн Центральної та Східної Європи з демократичними Європейськими державами, а також ефективному співробітництву парламентарів всіх країн Європи. Виконанню цього завдання сприяло затвердження статусу "спеціально запрошеного" з метою надання можливості парламентським делегаціям країн Центральної та Східної Європи, що стали на шлях плюралістичної демократії, брати участь у пленарних засіданнях Асамблеї та в роботі її комітетів за їх запрошенням. Контакти та обміни, що встановлювалися і встановлюються, були спрямовані на сприяння процесу демократизації у цих країнах з метою їх вступу до Ради Європи.
Для здійснення функцій ПАСЄ у період між сесіями формується Постійна комісія, на початку кожної чергової сесії створюється ряд загальних комісій.
В ході роботи кожної сесії обговорюються актуальні міжнародні проблеми, в обговоренні яких беруть участь як відомі політичні діячі, так і представники різних міжнародних організацій.
Асамблея регулярно організовує конференції, колоквіуми, публічні парламентські слухання з важливих проблем сучасності, які проходять у формі діалогу між парламентарями і спеціалістами. Наприклад, "Страсбурзькі конференції", метою яких є вивчення шляхів вдосконалення та зміцнення демократії у всьому світі.
Крім названих повноважень, Парламентська Асамблея обирає зі складу своїх членів Голову та секретаря Асамблеї, Генерального Секретаря Ради Європи, його заступника, суддів Європейського суду з прав людини.
Робота Парламентської Асамблеї готується спеціальними комітетами, що здійснюють свої повноваження у таких напрямках, як: політичні питання; юридичні питання та права людини; соціальні питання; охорони здоров’я і сім’ї; культури та освіти; навколишнього середовища; облаштування територій та місцевої влади; науки і техніки; сільського господарства і розвитку сільської місцевості; економічні питання та питання розвитку; відносини з європейськими державами, які не є учасницями; міграції та біженців; зв’язків з парламентами та громадськістю.
Останнім часом Рада Європи підвищила увагу до діяльності місцевих владних структур. 3 червня 1994 року почав свою роботу Конгрес місцевих та регіональних влад Європи – Консультативний орган, що представляє місцеві та регіональні органи самоврядування. Складається із 286 членів та 286 їх заступників, що є представниками, вибраними місцевими чи регіональними органами самоврядування та посадовими особами, що підзвітні місцевим чи регіональним органам влади. До національних делегацій повинні входити представники різних адміністративно-територіальних утворень та політичних течій держав-учасниць. Конгрес має дві палати: Палату місцевих влад і Палату регіонів.
Поточну діяльність організації забезпечує Постійний Комітет, а також спеціальні робочі групи з різних проблем, що виникають на місцевому рівні.
Рекомендації Конгресу надсилаються Парламентській Асамблеї та Комітету Міністрів, а рішення та інші документи мають лише інформативний характер. Конгрес бере участь у підготовці або затверджує проекти ряду конвенцій. Наприклад, затвердження проекту конвенції про розвиток міжтериторіального співробітництва між місцевими владами.
Головною метою функціонування Конгресу є забезпечення участі місцевих та регіональних влад у процесі об’єднання Європи та в роботі Ради Європи. Одним із пріоритетних завдань – сприяння розвитку демократії на місцях і в регіонах та зміцнення транскордонного і міжрегіонального співробітництва у Європі. Він розглядає всі політичні та інші питання, що виникають у місцевих та регіональних влад, аналізує здійснення державами-учасницями принципів місцевої демократії, що зафіксовані в Європейській Хартії про місцеве самоврядування.
Важливим досягненням у цій сфері є функціонування центрів підготовки кадрів для органів місцевого та регіонального самоврядування, які сприяють набуттю практичних навичок, необхідних для роботи органів місцевого самоврядування та зміцненню співробітництва на європейському рівні.
Аналізуючи напрямки діяльності Ради Європи та функції, які виконують, її органи можна відзначити два види діяльності: правотворчу та правозастосовчу, які забезпечують досягнення більшості цілей Ради Європи, передбачених у її Статуті.
Поряд з цим, здійснення таких повноважень, як захист прав людини, покладається на Європейський суд з прав людини (кількість справ, які розглядає цей судовий орган, з року в рік зростає)[402]. Європейський суд з прав людини складається з суддів-представників від держав-учасниць. Він може здійснювати діяльність лише у межах повноважень, отриманих від держав, і приймає рішення у разі порушень ними міжнародних зобов’язань у галузі прав людини (взятих на себе згідно з Європейською конвенцією про захист прав та основних свобод людини 1950 року).
Європейський суд з прав людини став особливим наднаціональним юрисдикційним механізмом, який забезпечував конкретну реалізацію прав передбачених Конвенцією, застосування її норм. Конвенція допускає пряме звернення громадян до Суду, а отже його компетенція є дещо відмінною від постійних міжнародних органів, діяльність яких була обмежена лише спорами між державами. З часом розгляд індивідуальних скарг буде займати основне місце в діяльності Суду, що дає сьогодні підставу для формули "Рада Європи ніщо без Конвенції, а Конвенція – без Суду".
Водночас, деякі автори одним із основних принципів діяльності Суду з прав людини вважають принцип "субсидіарності". Так, В.Мармазов вважає, що держава-учасниця повинна самостійно забезпечити рівень захисту прав людини, який відповідав би цілям Ради Європи, а Європейський Суд розглядає справу лише у такому випадку, коли її не вдалося вирішити на національному рівні (тобто його роль є додатковою).[403]
Європейський суд з прав людини постановляє рішення, що є обов’язковими для держав-учасниць (відповідачів по справі), хоча для інших держав вони можуть виступати правовими стандартами при встановленні відповідності національного законодавства праву Ради Європи. Часто ці рішення стимулюють інші держави (навіть ті, що не є сторонами судового розгляду) до вдосконалення національного законодавства та коригування правозастосовчої практики. Держави-учасниці на підставі рішень Європейського суду з прав людини здійснили і здійснюють ряд реформ стосовно управлінських органів, судової системи, законодавчих актів, змінили підхід до вирішення багатьох важливих проблем. Це свідчить про наявність міжнародної системи ефективних засобів врегулювання тих відносин, які, як правило, підпадали під вплив національного законодавства.
Постановляючи рішення, Європейський суд з прав людини здійснює правозастосовчу, а у ряді випадків правотворчу та правотлумачувальну діяльність. Так, стосовно Конвенції 1950 року, Європейський Суд з прав людини відзначав, що вона є договором, який розвивається, а тому підлягає тлумаченню у світлі сучасних умов. При цьому Європейський Суд тлумачить не тільки міжнародні договори, але і дає консультативні висновки з правових питань, які стосуються тлумачення Конвенції та протоколів до неї.
Таким чином, на підставі вищевикладеного, можна відзначити, що правова система Ради Європи має внутрішню структуру, що складається із стійкої єдності суб’єктів міжнародного права, а також зв’язків між ними, які об’єктивуються через поведінку, діяльність суб’єктів, у більшості випадків, у правові відносини. Ці відносини є, насамперед, міждержавними, владними. Проте, ця структура була б неновою, а система не функціонувала б, якби у ній була відсутня третя її частина – нормативна, яка виконує основну роль у виникненні зв’язків між суб’єктами.
Насамперед, це стосується права Ради Європи (сукупності юридичних норм) та зовнішніх форм його об’єктивізації. Хоча деякі автори під правом Ради Європи розуміють сукупність принципів і норм, що містяться в європейських конвенціях і регулюють відповідно відносини між державами-учасницями цих конвенцій.[404]
Нормативна частина правової системи Ради Європи містить як систему права, так і форми об’єктивації норм права, що її складають, але поряд з цим вона функціонує у правовому просторі, де "пересікаються" як норми міжнародного права (універсального та регіонального), так і внутрішньодержавного.
Так як предметом регулювання досить часто є відносини щодо забезпечення (регулювання, охорони та захисту) прав людини[405], то, створюючи відповідні юридичні (міжнародно-правові) норми, держави узгоджують свої інтереси, формулюють їх у відповідності з основними принципами міжнародного права. Щоб відповідати інтересам більшості держав, норми уніфікуються, їм надається абстрактний характер, декларативність, а це у свою чергу визначає особливий характер застосування заходів примусу, наприклад призупинення членства у Раді Європи.
У літературі оспорюється позиція ряду авторів стосовно включення до права Ради Європи норм рекомендаційного характеру, оскільки вони фіксуються у політичних, а не юридичних джерелах, крім цього вони не підлягають ратифікації, а тому недотримання їх положень не викликає юридичних наслідків.[406]
Правові норми, створені у правовій системі Ради Європи, мають ряд особливостей. Вони відповідають головним ознакам правової норми, тобто вони мають загальний характер і здатні регулювати відносини, що ж стосується їх обов’язковості, ця ознака притаманна їм не завжди.
В сучасних умовах зростає роль загальних (загальновизнаних) норм, що містять загальнообов’язкове правило поведінки (відповідно зростає і кількість приписів прямого регулювання). Водночас саме абстрактний, універсальний характер норм, що фіксуються у таких міжнародних договорах, як конвенції, дає можливість найбільш ефективно їх виразити саме у таких приписах.
Особливість проявляється і у способах, формах об’єктивізації норм назовні, як правило, це міжнародно-правові договори та рішення Європейського Суду з прав людини.
Радою Європи розробляються та приймаються загальноєвропейські конвенції з різних питань співробітництва (понад 170), але стосуються вони, у першу чергу, захисту прав людини. І хоча конвенція є видом міжнародно-правового договору, вона, на відміну від двосторонніх договорів, охоплює більш широке коло відносин та суб’єктів, є більш ефективною та економічною. Водночас приписи мають абстрактний, декларативний характер, що не забезпечує однозначності у розумінні змісту, потребує його інтерпретації, в чому і залежить від судової діяльності.
Чільне місце серед міжнародно-правових угод та інших правових актів, що створені у правовій системі Ради Європи, займає Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини 1950р., так як саме вона започаткувала ефективний механізм захисту прав людини. У діючій редакції 1998 року Конвенція (1950р.) є невеликим за обсягом документом, що включає Преамбулу та 59 статей. Оснвоний текст Конвенції доповнюють протоколи, які, на думку Європейського Суду з прав людини, "складають єдине ціле".
Конвенція 1950 року (як джерело права) має міжнародно-правовий характер, про що відзначалося у рішенні Європейського Суду з прав людини ще до вступу в силу Віденської конвенції по справі Голдер проти Сполученого Королівства (1975р.) "Загальним підходом у тлумаченні Конвенції, що є міжнародним договором, має бути те, що Суд повинен керуватися Віденською конвенцією про право міжнародних договорів".[407] Прямою вказівкою на Конвенцію 1950 року як міжнародно-правовий договір є правило, згідно з яким держави-учасниці у випадку спору, що підпадає під дію Конвенції, відмовляються вирішувати його будь-яким іншим міжнародно-правовим способом, ніж встановлено Конвенцією.[408]
Як і будь-який міжнародно-правовий акт, Конвенція 1950 року є складною у застосуванні до конкретних ситуацій (так як має короткий та лаконічний текст, високий рівень узагальнення), а тому потребує судового тлумачення. На думку Ж.П.Маргено, Європейська конвенція залишилась би загальним каталогом гуманітарних побажань, якщо б Суду з прав людини не вдалося утвердити свій авторитет. Потрібно було декілька десятиріч діяльності Суду і багато сотень його рішень, щоб Конвенція продовжувала діяти у сучасних умовах і набула конкретного ефективного змісту.[409]
Тлумачення норм та понять Конвенції, які здійснює Європейський Суд, за висловом В.О. Туманова, є близьким за юридичною значимістю до рішень конституційних судів (його навіть можна назвати "Офіційним тлумаченням"). І навіть аксіоматичною стала формула "норми Конвенції діють так, як вони витлумачені Судом".[410]
Рішення Європейського Суду можуть стати судовим прецедентом або актом, що містить роз’яснення змісту норми (інтерпретаційним актом). І хоча при вирішенні конкретної справи Суд посилається на свої попередні рішення по даній категорії справ, проте він не зв’язаний своїми попередніми рішеннями.[411] Хоча існує також позиція судді від Швейцарії (Л.Вільдхабера), що "доктрина прецеденту є плідною для Суду, а необхідні зміни можливі у межах техніки "розбіжностей", що використовується прецедентним правом".[412]
Отже, прецедентне право Суду є більш близьким до поняття "jurisprudence" (судова практика), ніж "case Law" (прецедентне право), а отже, більш подібним до континентальної судової практики, яка досить жорстко прив’язана до діючого права. Подібно і прецедентне право Суду обмежене рамками Конвенції, є заснованим на інтерпретації її норм і використовується лише у зв’язку з їх реалізацією. А тому у літературі висловлюються міркування, що використання судом попередніх рішень покликане забезпечити єдність підходів Суду до тієї чи іншої категорії справ (визначити існування так званих "європейських стандартів" у тій чи іншій сфері, що охоплюється Конвенцією.[413]
Поряд з тим, як у літературі, так і в юридичній практиці нормотворчі повноваження Європейського Суду не оспорюються, так як і не оспорюється те, що його рішення (судова практика) є джерелом права, яке за рядом ознак є подібним до судового прецеденту (хоча і відмінного від прецедента в англійській правовій системі).
На відміну від прецедента, Суд виробляє "правові позиції" – критерії, що напрацьовані правотлумачною практикою для розгляду певних категорій справ.
Конвенція 1950 року та судові прецеденти як основні джерела права взаємодоповнюють один одного, але це не стосується інших конвенцій, так як Суд є юрисдикційним механізмом, створеним саме цією Конвенцією і для реалізації її норм (так, він не застосовує соціальну хартію та інші конвенції).
Поряд з цим, Суд не може винести рішення, які не відповідають чи суперечать Статуту Ради Європи, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права (ст.38 п.1 (а) Міжнародного суду ООН); Загальній декларації прав людини 1948р. (ООН); Віденській конвенції про право міжнародних договорів.
Рішення Суду хоча і не є обов’язковим для жодної країни, крім держави-відповідача (бо це суперечило б нормам міжнародного права), все ж таки, чітко демонструє позицію Суду щодо Конвенції та її вимог, а тому у ньому констатується наявність певного європейського правового стандарту на основі відповідної норми конвенції. У західноєвропейських країнах такі стандарти діють вже декілька десятків років і їх роль постійно зростає.
У літературі під "європейськими стандартами із захисту прав людини" розуміють визнані європейським співтовариством і закріплені в його документах юридичні норми, а також механізми їх гарантії, захисту та забезпечення на практиці.[414] Вони включають як складову частину "стандарти Ради Європи з прав людини", які містять правові норми, що зафіксовані у Конвенції про захист прав та основних свобод людини, Європейській соціальній хартії, Європейській хартії місцевого самоврядування та інших конвенціях та актах Ради Європи.
Так, наприклад, Комітет Міністрів у 1987 році затвердив рекомендацію № R(87)3, згідно з якою вводилися "Європейські пенітенціарні Правила", Європейські мінімальні стандартні правила поводження з ув’язненими. Важливим при затвердженні цих правил було встановлення загальних принципів у галузі кримінально-правової політики для всіх держав-учасниць Ради Європи. Урядам держав-учасниць рекомендовано було (для правотворчої та правозастосовчої внутрішнодержавної діяльності) виходити із принципів і цілей "Європейських правил", намагатись їх послідовно виконувати. Необхідним було і максимальне розповсюдження тексту Правил.
Що ж стосується міжнародних стандартів місцевого самоврядування, то вони регламентують основоположні принципи, форми та методи здійснення муніципальної діяльності. Такі стандарти фіксуються спеціальними міжнародними конвенціями, які встановлюють правила, що визнаються більшістю держав. При цьому в деяких документах міститься вказівка на те, що вони зумовлені намаганням досягнути "більш сильної єдності" між державами[415], приймаються з метою встановлення "для всіх націй стандартів", яких необхідно дотримуватися, щоб досягти більш демократичних процесів.[416] Особливістю стандартів у цій сфері є те, що вони фіксують спільно сформовані державами принципові підходи та міжнародні принципи становлення, формування та функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав.
До поняття "стандарти Ради Європи з прав людини" входить поняття "стандарти Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини", яке охоплює як норми Конвенції та протоколів до неї, так і рішення Європейського суду з прав людини (ці стандарти є своєрідними єдиними європейськими вимогами до матеріальних та процесуальних норм у європейському правовому просторі). Тобто, це ті принципи і правила, які визначають діяльність держав-учасниць у галузі дотримання прав людини, мінімальні вимоги до них.
Таким стандартом може бути тлумачення положення "згідно із законом". Концепція законності за Конвенцією застосовується до всіх категорій внутрішнього права – адміністративного, статутного або конституційного, як писаного, так і неписаного (справи Гоулдер, Сілвер та інші проти Сполученого Королівства (1983) та справа "Санді Таймс"). Як було зазначено у справі "Санді Таймс", комісія і Суд встановили дві основні вимоги, які забезпечують дотримання законності: по-перше, "закон" повинен бути достатньо доступним і громадянин повинен мати можливість отримати відповідну інформацію про правові норми, що стосуються його справи; по-друге, норму не можна розглядати як "закон" до тих пір, поки вона не отримує відповідних чітких формулювань для того, щоб громадяни могли узгоджувати з нею свою поведінку. Тобто, для визнання дій або заходів з боку держави, що були "вжиті згідно із законом" в термінах Конвенції, вони мають бути одночасно доступними та передбачуваними.[417]
У підсумковій Декларації Другого Самміту Ради Європи від 11 жовтня 1997 року підкреслювалась визначальна роль цієї організації в установленні стандартів у сфері прав людини, а також її особливий вклад у розвиток міжнародного права через Європейські конвенції.
І хоча офіційні документи не дають визначення поняття "стандарти Ради Європи", у практиці під ними розуміють обов’язкові вимоги, що містяться у міжнародно-правових договорах та інших зовнішніх формах права Ради Європи, до національного права.
Отже, правові стандарти Ради Європи – це принципи та норми, зафіксовані в основних джерелах права Ради Європи, які містять єдині європейські правові вимоги до держав-учасниць і визначають їх діяльність у межах європейського правового простору.
Ускладнення відносин у правовій системі Ради Європи потребує збільшення приписів загального, прямого регулювання, які б сприяли однозначності у поведінці держав. Але це можливо лише шляхом фіксації таких приписів у нормативно-правових актах, що створюються спеціальним правотворчим органом. Проте створення такого органу Радою Європи видається недоцільним, так як недоцільним є і надання таких повноважень ПАРЄ чи іншим органам, оскільки нормативна частина правової системи Ради Європи, що склалася, є доцільною і такою, що не потребує змін.
Аналізуючи генезис правової системи Ради Європи, необхідно згадати, що потреба у такій міждержавній організації виникла у той період розвитку регіону, коли існували так звані полярні системи – західна і східна. Рада Європи забезпечувала баланс інтересів на континенті за рахунок здійснення тих цілей та завдань, що називалися вище. Згодом потреба у виконанні ряду завдань відпала, і правова система виконувала лише завдання щодо захисту прав людини. Крім цього, у регіоні почали з’являтися інші міждержавні організації економічного, військово-політичного характеру, які охопили інші сфери суспільного життя і сприяли його структуризації, інституалізації, реалізації ідеї "єдиної Європи". Ряд цих організацій припинили своє існування або трансформувалися у структурні частини інших організацій. На сучасному етапі найважливіша роль у структуруванні суспільного життя відводиться Європейському Союзу, напрямки діяльності якого охоплюють все більш широке коло питань у регіоні, що і дає підстави говорити про таку тенденцію його розвитку, як формування не тільки європейської регіональної економічної, але і політичної та правової систем.
Рада Європи, виконавши свої завдання (завершивши своє розширення, налагодження механізму захисту прав людини), у відповідності до основних засад системного підходу повинна трансформуватися. В іншому разі вона може стати не тільки неефективною, але й шкідливою в еволюційному розвитку регіональної соціальної системи, яка відповідатиме новому рівню розвитку Європи ХХІ ст. Проте у сучасних умовах така загроза відсутня, так як правова система Ради Європи функціонує хоч і у вузькій галузі відносин, але розвивається і на даному етапі є достатньо ефективною.
І цю ефективність забезпечує, зокрема, взаємодія між конвенціями та іншими документами нормативно-правового характеру та судовими рішеннями.
Викладене дає підстави для визначення основних ознак правової системи Ради Європи. До них можна віднести: 1) функціонування її у межах, визначених установчим документом (Статутом), та у відповідності із загальновизнаними міжнародними (універсальними та регіональними) нормами та принципами; 2) наявність основних елементів – суб’єктів міжнародного права; 3) наявність універсальних, загальних міжнародно-правових норм, що об’єктивуються у відповідних зовнішніх формах права; 4) взаємодія таких джерел права, як міжнародно-правовий договір та судовий прецедент, що визначає доцільність нормативної частини правової системи; 5) наявність у Європейського Суду з прав людини нормотворчих функцій; 6) наявність загальноєвропейських правових стандартів, насамперед, у галузі захисту прав людини.
Водночас, виходячи із основних засад системного аналізу, можна відзначити, що правова система Ради Європи, володіючи рядом основних властивостей (наявність основних елементів – суб’єктів права, здатність до виконання основного призначення – встановлення зв’язків між суб’єктами, наявність посередницької системи – норм права та зовнішніх форм їх виразу (джерел права) тощо), водночас не є підсистемою соціальної системи певного суспільства (а діє у соціальному просторі держав-учасниць), охоплює вузький соціальний зріз, – як правило, захист прав людини та деякі інші відносини. У зв’язку з цим вона не може забезпечувати досягнення такої мети, як формування єдиного європейського міжнародного правопорядку (хоча може формувати його у галузі прав людини), а також повного здіснення реалізації ідеї "європейської єдності".
Поряд з цим, необхідно відзначити, що правова система Ради Європи є різновидом міждержавно-правових систем, а тому їй притаманні і типологічні ознаки останньої. Хоча правова система Ради Європи має і ряд особливостей.
Насамперед, це стосується деяких наднаціональних ознак: наднаціональний юрисдикційний механізм, що забезпечує застосування норм Конвенції про захист прав та основні свободи людини; особливий характер системи права, основу якої складають конвенційні (загальні) норми та норми, що фіксуються у рішеннях Європейського Суду з прав людини; особливі способи об’єктивації (в основному – багатосторонні міжнародно-правові угоди; судова практика – прецеденти); наявність спільного правового поля, в якому діють норми міжнародного (універсального та регіонального права), а також внутрішньодержавного права; створення правових стандартів Ради Європи, які забезпечують єдині вимоги до держав-учасниць (особливо ефективні серед них – стандарти Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини).
Все це дає підставу стверджувати, що завдання, які ставила перед собою Рада Європи, реалізовані в основному за рахунок розвитку ефективного механізму захисту прав людини. Отже, правова система Ради Європи за час свого існування трансформувалася в окремий правопорядок, який забезпечується Конвенцією про захист прав та основних свобод людини (та протоколами до неї), а також прецедентною практикою Європейського Суду з прав людини. Хоча цей правопорядок доповнюється роботою органів Ради Європи (Кабінет Міністрів – контролює виконання зобов’язань державами-учасницями тощо).
Таким чином, правова система Ради Європи – це цілісна належно впорядкована за допомогою міжнародно-правових норм і принципів стійка взаємодія суб’єктів міжнародного права, що ефективно забезпечує досягнення правопорядку у галузі захисту прав людини та інших, визначених її Статутом, сферах європейського правового простору.
Правова система Ради Європи на протязі більш ніж 50 років сприяла реалізації ідеї європейської єдності, була важливою формою європейської правової інтеграції.
Наступним кроком до реалізації цієї ідеї стало утворення Європейського Союзу.
