Бюрократия и бюрократизм в государственном управлении

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих. Но главная причина носит субъективный характер и обусловлена благоприятными возможностями власти в реализации некоторых запросов людей.

Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма. Наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по следующим аспектам:

деформации сознания, наступающей под влиянием работы в аппарате управления, ведущей к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, «корпоративная» этика и психология;

низведению бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие чиновники творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми (простыми гражданами);

господству канцелярии, торжеству формалистики, заседательству и бумаготворчеству, превалированию буквы инструкции, приказа над сущностью дела.

Второй подход сформулирован М. Вебером, который высказал положение о том, что «один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания, и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие «бюрократизм» до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.

Третий подход был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Некоторые его выражения:

бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;

бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве;

бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

В этом подходе схвачено главное: связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти.

Бюропатология - порок, встречающийся в административных организациях и сокращающий эффективность их деятельности по реализации политики и соответственно по превращению целей намечаемых программ в конечный результат.

Закон Па́ркинсона - эмпирический закон, сформулированный историком Паркинсоном в его сатирической статье, напечатанной в британском журнале «The Economist» в 1955 году. Данный закон гласит, что «Работа заполняет время, отпущенное на неё». Паркинсон основывал свои рассуждения на обширном опыте работы британских государственных учреждений.

 

19. Местное самоуправление: сущность, принципы организации в Российской Федерации

 

Местное самоуправление - это способ организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.

Местное самоуправление организуется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно. Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет относительный характер. Во-первых, местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем не может не подчиняться общесистемным качествам. Во-вторых, юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами. В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от государства. В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государством.

Общие принципы местного самоуправления - это закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ и Федеральном законе об общих принципах организации местного само­управления, обусловленные природой местного самоуправления корен­ные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности насе­ления, формируемых им органов по решению вопросов местного значе­ния на территории муниципального образования, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и органов местного самоуправления.

По масштабам воздействия на местное самоуправление общие принципы подразделяются на основные, которые охватывают все сфе­ры местного самоуправления, и частные, относящиеся лишь к отдель­ным сферам местного самоуправления (муниципальная служба, мест­ный референдум и выборы, финансово-экономическая основа местно­го самоуправления и т.д.).

В системе общих принципов местного самоуправления можно также выделить: а) универсальные принципы (т.е. те, которые характер­ны не только для местного самоуправления, но, например, и для организации и деятельности государственной власти); б) обеспечивающие внутреннюю организацию местного самоуправления; в) обеспечиваю­щие взаимодействие органов местного самоуправления с органами го­сударственной власти.

Частные принципы, определяющие наиболее существенные черты института муниципальной службы, получили правовое закрепление в Федеральном законе от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Согласно ст.4, принципами инсти­тута муниципальной службы являются: приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; доступность информации о деятельности муниципальных служащих; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы.

Функции местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

Существует несколько различных взглядов на суть местного самоуправления.

Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих.

Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление – часть целостного управления обществом. Основы местного самоуправления определяются законом. Поэтому сторонники этой, теории считают, что местное самоуправление – продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления – «агенты» государственной власти на местах.

В узком смысле структура органов местного самоуправления – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле – понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа и исполнительного органа. Структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.

Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования.

В зависимости от формы волеизъявления народа, а на местном уровне населения различают институты непосредственной и представительной демократии. Непосредственная демократия на местном уровне это осуществление публичной власти непосредственно населением муниципального образования, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения. Представительная демократия это осуществление власти населением, гражданами через депутатов и органы местного самоуправления, а также деятельность избранных населением органов и должностных лиц муниципальных образований.

Нормативно – правовая база местного самоуправления - совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят международно-правовые нормы, содержащиеся в актах международного права.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в других правовых актах: в Конституции РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); основных законах (конституциях, уставах) субъектов РФ; федеральных законах; указах Президента РФ; постановлениях Правительства РФ; постановлениях Конституционного Суда РФ.

В состав правовой основы местного самоуправления могут входить положения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом относятся к другим областям регулирования, но включают те или иные нормы, затрагивающие вопросы местного самоуправления.