Модели разработки государственной политики

В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели: модель «сверху – вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей; модель «снизу – вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов; «смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.

Выделяют виды государственной политики: экономическую, социальную, топливно-сырьевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т.д.

Однако возможна классификация и разделение по другим критериям, что позволяет лучше понять характер отношений, существующих между участниками разработки и реализации политики, а также определить уровень конфликтности той или иной политики. При данном подходе выделяются такие виды государственной политики, как политика распределительная, перераспределительная, регулирующая, административно-правовая, стратегическая и антикризисная. Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука и др. Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов, трансфертов и др. Регулирующая политика включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка, и др. Административно-правовая политика связана с нормотворческой деятельностью и функционированием государства. Стратегическая политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику. Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий.

Проблемы могут появиться в результате действий самих органов государственной власти, особенно если они сильно расходятся с интересами общества и ведущими социальными тенденциями. Однако эти события приобретают форму проблемы для человека тогда, когда наступает разрыв между его потребностями и возможностью их удовлетворить, используя имеющиеся ресурсы. Проблему можно определить как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью общества их удовлетворить.

Сами проблемы обычно делят на частные и общественные, хотя это деление во многом условно и субъективно. К общественным проблемам можно отнести потребности, которые приобрели значимость для больших групп населения. Существуют два подхода выделения общественных проблем: на основе численности людей, которых они затрагивают, или с учетом поддержки, отклика, интереса населения к ним.

Если рассматривать процесс выбора проблем и определение целей государственной политики как деятельность социальных слоев и групп, отстаивающих свои интересы (модель развития политики «снизу – вверх»), то основными этапами данного процесса являются: восприятие и выделение проблем социальными слоями населения и государственными органами власти; объединение и организация социальных слоев, которые не только осознали эти проблемы, но и проявляют заинтересованность в их решении путем создания своих организаций и структур; представительство и участие, т. е. деятельность, связанная с желанием социальных слоев или организованных групп (групп интересов) непосредственно участвовать в разработке и осуществлении государственной политики в определенной области на ее различных этапах.

Критерии выбора альтернатив государственной политики могут делиться на следующие группы: экономические показатели; социальные показатели; политические показатели; технические показатели; показатели результативности. Один из самых трудных моментов - поиск и определение альтернативных вариантов. Здесь в качестве источника могут служить: опрос экспертов и целевых групп; изучение и обзор литературы; научные исследования и эксперименты; обобщения и классификация фактов и явлений; сравнительный анализ и аналогии; сравнение с идеальной моделью; мозговая атака и т.д.

Суть политического анализа состоит в том, чтобы, используя междисциплинарные методы, изучить существующую проблему, совокупность условий и факторов, ее вызвавших, сформулировать несколько альтернативных вариантов политики, по мере возможности объективно их оценить и предложить лучший вариант решения проблемы с учетом поставленных политических целей.

Одновременно с принятием решения целесообразно провести анализ всех потенциальных политических рисков и разработать защитные меры по уменьшению уровня рисков во время реализации политики, а также по лучшему использованию существующих, хотя и рискованных, возможностей и альтернатив.

Реализация государственной политики - это постоянный, динамичный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского общества. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации государственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата.

Составной частью осуществления государственной политики является определение механизма ее реализации, включающего совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий: организационно-управленческих, нормативно-правовых; финансово-экономических; социально-психологических.

В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации. Последние обычно делят по двум критериям: уровню управления и характеру организации.

Уровень управления: федеральный; региональный; местный.

Характер организаций: центральные органы власти: президент и его администрация, правительство и его аппарат; законодательные органы власти: парламент и его структуры, депутаты; исполнительные органы власти: их руководители и сотрудники аппарата; судебные органы власти: суд, прокуратура; неправительственные организации: профсоюзы, группы интересов, частные компании и фирмы, СМИ, научные центры и совещательные органы.

В числе инструментов, широко используемых в системе государственного управления, находятся разработка и реализация целевых программ. Целевые программы - это инструмент государственного управления. Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления с комплексом научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития.

Мониторинг - это специальная система управления, связанная с получением и анализом информации, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации. Это - своеобразная политика безопасности в организации, которая включает следующие элементы: информационную систему; аналитическую систему; оперативную систему.

Оценка реализации государственной политики - это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования.

Существуют различные типы оценок разнообразных аспектов и сторон государственной политики, а также действий вовлеченных в процесс участников на всех этапах осуществления политики. К основным типам оценок государственной политики относятся: оценка прогресса реализации; оценка результатов; оценка последствий; оценка экономической эффективности. Задача состоят в том, чтобы дать оценку деятельности государственных структур, проводимой политике или реализуемым программам, результатам и последствиям политики или программ.

 

8. Государственные управленческие решения: формы, технологии принятия и реализации, оценка

Эффективности

Государственно-управленческое решение - осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Между тем существует более широкое понятие государственного решения, - это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.

Многообразие общественных отношений, требующих государственного вмешательства, порождает множество видов государственных решений и соответственно действий властного характера. В управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые приходится находить и брать ответственность за их принятие и непосредственное исполнение, также могут быть оригинальными либо типичными. Оригинальные задачи не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы решения управленческих задач. В большинстве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повторяющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.

Государственные решения бывают в известной мере политическими и административными. Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства.

Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Юридическая сила - свойство обязательности исполнения решений, содержащихся в официальном документе (в теории государства и права - правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное назначение процедуры регистрации.

Государственные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормы права - установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция).

Наиболее характерные свойства государственно-управленческих решений заключаются в следующем. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого решения, которое поэтому не может быть результатом договора сторон. Государственно-управленческие решения отличаются также активной организующей, созидательной ролью. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены.

Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Различают правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений. Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются: 1) правовые акты (решения); 2) правовые договоры; 3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений. Неправовые формы - оформление организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе государственного управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут. Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. Материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности. Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения.

Классификация государственных решений:

1. По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум); б) федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия - общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.

4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).

5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.

6. По видам государственного управления - гражданские, военные.

7. По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры);

распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения.

8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).

9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные).

10. По содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.

11. По форме изложения - письменные, устные.

12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).

13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.

14. По характеру воздействия - стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.

15. По степени публичности (открытости) - общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные.

В зависимости от основания классификации выделяют следующие задачи принятия решений: структурированные, слабо структурированные и неструктурированные; уникальные и повторяющиеся; статические и динамические; в условиях определенности и в условиях неопределенности (в частности, при риске, при противодействии); с фиксированным набором альтернатив (вариантов решений, стратегий) и с формируемым в процессе принятия решений; с одним критерием (целевой функцией, показателем качества или эффективности) и со многими (несколькими) критериями; а также рассматривают: задачи выбора одной наилучшей (оптимальной) альтернативы или же выделение нескольких лучших альтернатив, ранжирование (разбивку на упорядоченные классы) всех или только выделяемых лучших альтернатив; индивидуальные и коллективные решения; волевые, интеллектуальные и эмоциональные решения; технические, технологические и т.п.; оперативные, тактические и стратегические; рутинные и уникальные; интуитивные и рациональные; сложные и простые, и т.д.

Процесс принятия решения как неотъемлемая составляющая каждой из функций управления предполагает наличие следующих факторов:

1. Лицо, принимающее решение (ЛПР) - человек или группа людей, наделенных необходимыми полномочиями для принятия решения и несущих за него ответственность.

2. Управляемые переменные, охватываемые проблемой ситуации, т.е. совокупность факторов и условий, вызывающих появление той или иной проблемы, которыми может управлять ЛПР.

3. Неуправляемые переменные — охватываемые проблемой ситуации, которыми не может управлять ЛПР, но которыми могут управлять другие лица. В совокупности с управляемыми переменными неуправляемые переменные могут влиять на результат выбора, образуя фон проблемы или ее окружающую среду.

4. Ограничения (внутренние и внешние) на значения управляемых и неуправляемых переменных, которые в совокупности определяют область допустимых решений.

5. Критерий (или критерии) для оценки альтернативных вариантов решения. Критерий может быть задан количественной моделью или качественно (в терминах индивидуальных предпочтений или в терминах нечеткой логики).

6. Решающее правило (или система решающих правил) - принципы и методы выбора решения, в результате применения которых получают рекомендации или рекомендуемое решение (хотя окончательный выбор остается за ЛПР).

7. Альтернативы (возможные исходы), зависящие как от значений качественных или количественных управляемых и неуправляемых переменных, так и от самого выбора.

8. Решение, предполагающее существование по крайней мере двух альтернатив поведения (исходов); в противном случае проблемы принятия решения не возникает ввиду отсутствия выбора.

9. Возможности реализации выбранного или принятого решения. Функцию принятия решений можно рассматривать как задачу, которую (хотя и с разным содержанием) постоянно приходится решать в процессе управленческой деятельности и которая имеет следующую постановку: определить наилучший способ действий для достижения поставленных целей. Здесь под целью понимаются как видение желаемого состояния управляемой системы, так и результат правильной (в определенном смысле) управленческой деятельности. При этом имеется проблема, если желаемое состояние системы не соответствует фактическому. Проблема на своем фоне (совокупность проблемы и ситуации) представляет собой проблемную ситуацию. Для разрешения проблемной ситуации ЛПР стремится выбрать «самое хорошее», оптимальное в определенном смысле решение, надеясь, что оно сохранит это свойство и в перспективе. Если же решение принимается в условиях неопределенности (имеется избыток или недостаток информации, несколько критериев оценки альтернатив и т.п.), то имеет смысл говорить о решениях, оптимальных, по В. Парето (итальянский экономист), которые следует искать среди неулучшаемых альтернатив.

Решение задачи называют допустимым, если оно удовлетворяет ограничениям, связывающим как управляемые, так и неуправляемые переменные. Допустимое решение называют оптимальным, если оно обеспечивает желаемый экстремум критерия выбора.

Базовая модель принятия решений Г. Саймона, состоящую из трех этапов: обдумывания; проектирования вариантов решения; выбора. На этапе обдумывания следует проанализировать проблему, собрать необходимую информацию, четко сформулировать критерии, которым должно удовлетворять решение. На этапе проектирования осуществляется поиск и конструирование возможных решений проблемы в соответствии с конкретной системой поиска этих решений. На этапе выбора среди возможных вариантов решения выбирается лучший из всех предложенных вариантов, удовлетворяющий сразу всем рассматриваемым критериям. Как правило, в процессе принятия решений этой схемы придерживаются интуитивно, не уделяя каждому из этапов необходимого внимания, неосознанно стараясь использовать запрограммированные решения.

Планирование - процесс постепенного прояснения и детализации того, что необходимо сделать, завершается он составлением плана.

В процессе контроля можно выделить четыре этапа: установление норм, наблюдение за значениями фактических показателей, сравнение фактических показателей с нормами, корректирующие действия (от незначительных вмешательств до перехода к «резервному» плану). Одна из современных тенденций развития управленческого контроля заключается в том, чтобы контроль все больше и больше заменялся самоконтролем.

В процедуре принятия управленческих решений выделяют три этапа: подготовку, принятие и выполнение решений. Этап подготовки управленческого решения начинается с выявления проблемы, а заканчивается формированием проекта нормативного акта и предоставлением его административному органу или должностному лицу, с которым согласовывается процедура принятия решений или который непосредственно участвует в принятии решений. Второй этап процесса оформления, представления и согласования проекта принимаемого решения состоит из семи этапов, как-то: 1) установление перечня государственных органов, обладающих правом нормативной инициативы; 2) разработка правил внесения проектов нормативных актов в рассматривающий государственный орган; 3) подготовка проектов нормативных актов к рассмотрению; 4) формирование планов и подготовка заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов; 5) процедура проведения заседаний для рассмотрения проектов нормативных актов; 6) процедура принятия нормативных актов; 7) информирование других государственных органов и населения о принятых нормативных актах. Спецификой этапа выполнения решения в процессе государственного управления является воплощение содержания решения - решение проблемы в организационном отношении и построение организации управления так, чтобы решение каждой проблемы имело свой полномочный адрес для реализации и могло быть внедрено на основе распределения функций, полномочий и ответственности. Решение проблемы на этапе реализации находится в области эффективности государственного управления с волевым воздействием управляющих на управляемых.

Эффективность управления - один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Под оценкой эффективности государственного управленческого решения понимают совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации.

Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.

Планирование проведения деятельности по оценке результатов государственного управления в общественной сфере предполагает выбор системы показателей, свойства оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, в том числе использование результатов других исследований.

Оценку эффективности государственных управленческих решений можно осуществлять, используя специальные модели управления – «бизнес-модели». В бизнес-моделях оценка определяется не только функциями, но и связанными с ними процессами, так как может оказаться, что все функции четко определены и распределены между государственными служащими, а сам процесс «разрывается». Поэтому очень важно «прописать» все управленческие процессы с указанием моментов принятия решений в них.

Оценка эффективности государственных управленческих решений может быть также осуществлена на основе создания системы качества в органах государственной власти - совокупности организационных и технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и т.п.