Подальшому розвиткові політико-правової ідеології в Україні (кінець XIX — початок XX ст.) значною мірою сприяли Михайло Грушевський та Володимир Винниченко.
Основою політико-правової концепції М. Грушевського (1866—1934) було українське питання. Він уважав, що основою входження України в Росію була автономія, але цим принципом знехтували. Можливість вирішення цієї проблеми він бачив у випадку децентралізації влади в Росії та утворенні федерації, під якою розумів об'єднання в одній державі декількох.
Розмірковуючи про федеративний державний устрій, М. Грушевський припускав два варіанти його утворення: процес, який іде знизу (декілька держав утворюють одну і передають їй частину своїх суверенних прав), і процес, який іде зверху (унітарна держава ділиться суверенітетом із своїми провінціями і в такий спосіб стає федерацією).
Важливим моментом у концепції федерації було те, що її суб'єкти не лише зберігали свою державність, а й мали можливість виходити з її складу.
У федерації, яку пропонував М. Грушевський, центральні органи повинні були формувати загальні основи державного й суспільного ладу, розпоряджатися ресурсами, необхідними для утримання органів центрального і загальнодержавного управління, відати питаннями війни і миру, міжнародними відносинами, збройними силами, встановлювати митні правила, нагляд за поштою, телеграфом і залізницями. Передбачалися єдина грошова система і система мір і ваги. Федерація наділялася повноваженнями узгоджувати цивільне і кримінальне законодавство, законодавство з питань охорони прав національних меншин тощо. Решта питань устрою та нормування мали вирішуватися на місцевому рівні. Пропонувалося, що в Україні як суб'єкті федерації законодавча влада повинна бути сконцентрована в сеймі, а виконавча — в Раді міністрів.
Автор політико-правової концепції пропонував установити демократичну виборчу систему, яка передбачала б участь у виборах усіх соціальних груп.
На місцевому рівні планувалося мати три різновиди органів самоуправління: самоуправління громад; виборні управи волостей та управи повітів; обласні сейми й центральний парламент, утворюваний ними.
Важливим кроком на шляху до такої федерації М. Грушевський вважав ухвалення закону про мови, який регламентував би статус національних мов і гарантував їх вільний розвиток.
Автономію України автор концепції розглядав як "самозаконність" — право встановлювати свої закони і керуватися ними в житті. Україна у складі федерації повинна бути демократичною республікою, в якій гарантувалися б політичні свободи: свобода слова, зборів, громадських організацій, совісті, рівне виборче право за таємного голосування. Реалізуючи свою автономію, Україна мала бути вільною у вирішенні політичних, економічних, культурних питань, самостійно розпоряджатися своїми багатствами й ресурсами.
Автономній Україні належало мати свою адміністрацію та судову систему, свою армію, де було б створено такі умови, за яких проходження служби відбувалося б у безпосередній близькості від місця проживання військовослужбовців.
На відміну від попередників, М. Грушевському випало на долю реалізовувати на практиці свою державно-правову концепцію. Цей процес розпочався 17 березня 1917 р. зі створенням Центральної Ради і знайшов утілення в її Універсалах.
У першому акті законодавчого характеру — І Універсалі проголошувалася необхідність вироблення власних законів і самостійного порядкування на своїх землях. З цією метою було створено Генеральний секретаріат, що його очолив В. Винниченко. II Універсал зазначив, що Україна визнає всеросійські Установчі збори, які мають схвалити автономію України. ПІ Універсал було оголошено після Жовтневого повстання 20 листопада 1917 р. В ньому було закладено фактичний відрив од Росії. У III Універсалі Україна проголошувалася Українською Республікою, за якою визначалося право самостійно ухвалювати закони і здійснювати владні функції через Центральну Раду та уряд (Секретаріат України). У цьому першому акті конституційного характеру Української держави декларувалися політичні свободи: свобода слова, друку, совісті, зборів, недоторканність особи. Скасовувалася смертна кара. Земля ставала власністю всього народу, приватна власність на неї анулювалася. Передбачались і інші соціальні та економічні перетворення. Окрім цього, Центральна Рада видала закони про Генеральний суд (2 грудня 1917 р.), про впорядкування прокурорського нагляду в Україні (23 грудня 1917 р.), про утворення українського війська (16 січня 1918 р.) та ін.
Відомо, що політико-правове вчення М. Грушевського не було втілено в життя. Вочевидь, практичні дії автора розійшлися з його ідеями, зокрема в національному питанні. Проголосивши у своєму вченні неприпустимість будь-яких проявів українського шовінізму, він підійшов до вирішення проблем державотворення саме з позиції панування української нації. Це знайшло відображення в організації крайових органів управління за принципом української більшості, в утворенні народних міністерств у справах великоросів, євреїв і поляків, у законі про національно-персональні автономії від 9 січня 1918 p., який передбачав складання і публікацію списків відповідних національностей, а також інші, дивні з сучасного погляду, заходи щодо "піклування" про національні меншини. Такі заходи, ясна річ, не були зрозумілими для широких верств населення України.
Після Лютневої революції 1917 р. разом із М. Грушевським в Україні працював відомий політичний діяч, один із керівників Української Центральної Ради Володимир Кирилович Винниченко (1880— 1951).
Попервах В. Винниченко вважав себе прибічником "російсько-українського комуністичного табору", оскільки комунізм, на його думку, був не лише політичною теорією, а й філософією всього життя людини. Згодом, переконавшись у великодержавній політиці керівників більшовицької Росії, він переглянув свої політичні погляди, і національні проблеми вийшли в нього на перший план.
Очолюючи Генеральний секретаріат Української Центральної Ради, В. Винниченко підготував низку декларацій і декретів УНР, в яких проводив ідею суверенітету України в майбутній федеративній державі.
Ідею суверенітету України В. Винниченко обстоював на переговорах із членами Тимчасового уряду Росії після Лютневої революції 1917 p., а перегодом — із керівниками більшовицької влади. З цього приводу у своєму щоденнику він писав, що відродження національної державності — вельми складна справа, яка ускладнюється тим, що українська нація історично не підготовлена до державності.
Через те, що дії Української Центральної Ради не були до кінця зрозумілими для широких верств населення, а також фактичне неприйняття ідеї автономії України з боку керівників соціалістичної революції на чолі з В. Леніним і Л. Троцьким, які спрямували в Україну війська Червоної Армії під командуванням В. Антонова-Овсієнка та есера Муравйова, назріла криза уряду, і соціал-демократична фракція вийшла з його складу. В. Винниченко склав свої повноваження після 27 січня 1918 p., коли було проголошено розроблений з його участю IV Універсал.
У цьому акті Україна проголошувалася незалежною державою, в якій влада належала тільки народові. Передбачалося мирне співіснування з сусідніми державами: Росією, Польщею, Австрією, Румунією й Туреччиною, а щодо більшовицького режиму, то йому оголошувалася війна, і народ закликано до боротьби з ним.
Згодом, після закінчення воєнних дій, передбачалося розпустити армію, замінити її народною міліцією з оборонними функціями, відбудувати за державний кошт усе зруйноване війною, передати землю трудовому народові та провести демократичні вибори у представницькі органи влади. Усе майно, яке знаходилося на території України, проголошувалося її власністю. Підтверджувалися всі демократичні свободи. До проведення українських Установчих зборів владні функції від імені народу перебрав на себе уряд, названий у IV Універсалі Радою Народних Міністрів.
В. Винниченко брав участь у розробленні проекту Конституції, яку мали затвердити Установчі збори. Але через те, що воєнні дії перешкодили проведенню Установчих зборів по всій Україні, проект Конституції було розглянуто 29 квітня 1918 р. на засіданні Малої Ради.
Як свідчить аналіз цього документа, він увібрав у себе основні політико-правові погляди М. Грушевського та В. Винниченка, яких вони додержувалися останнім часом.
Конституцію Української Народної Республіки (Статус про державний устрій, права і вольності УНР) було розроблено з урахуванням політичного й законодавчого досвіду країн Західної Європи і США. Хоча в цілому цей документ не міг претендувати на високу професійність, у ньому знайшло відображення багато цікавих ідей. Українська Народна Республіка проголошувалася незалежною державою. Суверенне право в ній належало народові, який мав реалізувати його через Всенародні Збори.
Цим документом передбачався поділ влади на законодавчу, виконавчу й судову. Верховним органом УНР проголошувалися Всенародні Збори, які мали безпосередньо здійснювати вищу законодавчу владу і формувати вищі органи виконавчої та судової влади. Вища виконавча влада відводилася Раді Народних Міністрів, а судова — Генеральному суду УНР.
На місцевому рівні передбачалося функціонування виборних рад і управ громад, волостей і земель. Вони мали діяти самостійно, але під контролем Ради Народних Міністрів.
До Всенародних Зборів на трирічний термін мали обиратися громадяни, які досягли 20-річного віку. Цей орган міг бути розпущений своєю постановою або волею народу — щонайменше трьома мільйонами письмових заяв, поданих до Генерального суду, який і повідомляв би про це Всенародні Збори. Конституція передбачала на чолі Всенародних Зборів голову та його заступників.
Цікаво, що цим документом установлювався інститут законодавчої ініціативи. Правом розроблення проектів законів і внесенням їх на розгляд Всенародних Зборів наділялися їхні президія та Рада Старійшин; поодинокі фракції; окремі депутати загальною кількістю не менш як тридцять; Рада Народних Міністрів; органи самоврядування, які об'єднували щонайменше сто тисяч виборців; безпосередньо виборці — громадяни республіки (щонайменше сто тисяч), які підтвердять проект письмовими заявами, передадуть їх до Генерального суду, а він після ^перевірки надішле проекти законів голові Всенародних Зборів. Такий підхід у правотворенні, ясна річ, був плюралістичним і відповідав вимогам справжньої демократії.
Заслуговує на увагу також ідея рівності всіх перед законом — як громадян, так і законодавців.
Конституція передбачала розгляд цивільних, карних і адміністративних справ у відкритих судових засіданнях. Судова влада У HP незалежна. Рішення суду не могли бути змінені ніякими державними інститутами, навіть законодавчими й виконавчими органами влади.
Статус про державний устрій, права і вольності УНР визначав за громадянами рівність у всіх правах і свободах.
Громадянин УНР не міг бути громадянином іншої держави, позбавити його громадянства міг тільки суд. Повна дієздатність громадян установлювалася з 20 років. Житло громадян проголошувалося недоторканним. Всілякі дії в ньому могли бути вчинені лише з судового дозволу. Ніхто не міг бути затриманий без відповідного судового наказу, крім випадків затримання в разі вчинення злочину. Смертна кара Основним Законом скасовувалася, заборонялися також інші покарання, які принижували людську гідність. Окрім цього, всі громадяни могли вільно обирати місце проживання, що цікаво з погляду сучасності, коли точаться суперечки стосовно доцільності скасування паспортного режиму в Україні. Конституція передбачала забезпечення національним меншинам права національно-персональної автономії.
Але ця позиція була не зовсім виважена. Суперечності з національного питання, наявні в політико-правовому вченні М. Грушевського і В. Винниченка, не було вирішено в Конституції, що знизило її цінність в очах громадян. Виходило так, що для російської, єврейської та польської націй право на національно-персональну автономію прямо гарантувалося цією Конституцією, а білоруська, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька та болгарська нації, які проживали в Україні, могли скористатися цим правом лише за умови подання відповідної заяви від десяти тисяч громадян, належних до цієї нації.
Нераціональним було й положення Конституції, що передбачало складання іменних списків (національного кадастру), оскільки в практичному житті це означало статус меншовартості порівняно з "титульною" українською нацією.
29 квітня 1918 р. на останньому засіданні Центральної Ради цей проект Конституції було ухвалено, а М. Грушевського обрано президентом України, хоча в проекті Конституції про цей інститут не згадувалося.
Після виходу з уряду В. Винниченко не зрікся свого прагнення до побудови незалежної, суверенної України. Коли скінчився Гетьманат Скоропадського, який свого часу розпустив Центральну Раду, В. Винниченко увійшов до складу новоутвореної Директорії Української Народної Республіки і робив спроби втілити свою політичну концепцію в життя, але не знайшов підтримки з боку колег.
Після тривалого (майже рік) вимушеного перебування за кордоном В. Винниченко знову обстоював ідею необхідності побудови української державності. Тогочасне керівництво на чолі з В. Леніним і Л. Троцьким у Москві та X. Раковським, який очолював більшовицький уряд Української Народної Республіки, дали згоду на його повернення і нібито пристали на його умови щодо розбудови самостійної та суверенної Української Радянської Республіки, створення українського національного уряду, незалежної армії, оборонно-наступального союзу проти ворожих держав, впровадження української мови в усіх державних установах і навчальних закладах.
На цей час політико-правові погляди В. Винниченка зазнали деяких змін. Він пропонував конфедеративний державний устрій, але згодом збагнув, що за обставин, які складалися в політичному житті країни, ідея конфедерації не мала перспектив.
В. Винниченко був змушений піти на компроміс і знову вніс корективи до своєї політико-правової концепції. Він погодився на федеративний устрій, що його обстоювали В. Ленін і Л. Троцький.
Зміні цих політичних поглядів В. Винниченка сприяли лист В. Леніна "Письмо к рабочим и крестьянам Украины по поводу побед над Деникиным" і резолюція РКП(б) "О советской власти на Украине", де практично вирішувалася доля національного державотворення.
З урахуванням цього В. Винниченко запропонував удосконалити федеративні зв'язки між Російською Федерацією та Україною. Він уважав за необхідне, щоб уряди цих республік виступили з заявою про необмежену, повну українську державність, про необхідність економічних зв'язків, розробили план господарського розвитку України і погодили його з інтересами обох республік. Йому належала ідея про розроблення федеративної Конституції. Окрім цього, В. Винниченко робив спробу вирішення питання керівних кадрів, пропонував погоджувати всі їх переміщення з урядом.
Але пропозиції В. Винниченка прийнято не було. Добре розміркувавши, він дійшов висновку, що радянська влада не відповідала проголошеним принципам. Вона була надміру централізованою та забюрократизованою. У країні всіма суспільними процесами керували комісари, які згуртувались у привілейовану бюрократичну касту і проводили великодержавну російську політику. З країни висилалися прибічники її федеративного устрою, сама ця ідея вважалася контрреволюційною.
М. Грушевський і В. Винниченко започаткували новий період у становленні вчень про державу і право в Україні. У своїй творчості, політичній та громадській діяльності вони синтезували багато передових поглядів на державу і право, розвинули ідею української державності до її наукового обгрунтування, зробили спробу її практичного втілення в життя. Результати їхніх пошуків мають велику соціальну цінність для розбудови суверенної Української держави.
З'ясування проблеми становлення та розвитку національної державно-правової ідеології не буде повним та об'єктивним, якщо не розглянути діяльність політичних партій України в цьому напрямку.
Першою українською національною політичною партією була Українська революційна партія, заснована харківськими студентами на зборах їхньої громади 1900 р. Установчий з'їзд цієї партії було проведено в Києві 1902 р. На ньому обрано керівний орган — центральний комітет, до функцій якого увійшла і видавнича діяльність.
3-го грудня 1905 р. на вимогу частини партії, яку очолювали Н. Порош, В. Винниченко, Д. Антонович, С. Петлюра та М. Ткаченко, було проведено другий з'їзд партії, що перейменував її в Українську соціал-демократичну робітничу партію. На цьому з'їзді було прийнято програму і статут. За два наступні роки партія об'єднала до 3 тис. членів, в основному студентів, службовців, робітників і селян.
Українська соціал-демократична робітнича партія проголосила своєю метою встановлення рівних прав громадян незалежно від статі й походження.
Формою державного устрою, за цією програмою, повинна була стати федеративна демократична Російська республіка, законодавча влада в якій належала б представницькому органові. Україна мала входити в цю республіку на правах широкої автономії.
На території України мало бути чинним законодавство, яке приймалося б своїм законодавчим органом (сеймом). Передбачалося, що законодавчий орган обиратиметься таємним голосуванням на два роки всіма громадянами, які досягли 20-річного віку. Кожен громадянин міг бути обраним до представницьких органів влади. Державні службовці також мали обиратися на свої посади, установлювалася звітність їх перед виборцями.
Для кожної нації, яка мешкала на території України, програма передбачала можливість культурного і політичного самовизначення. На регіональному рівні програма вимагала встановлення широкого місцевого і крайового самоврядування для всього населення держави, з наданням прав розпоряджатися земельними угіддями.
Програмою партії передбачалась і реформа судової влади. Скасовувалися всі виключні та спеціальні суди, які діяли у Росії. Проголошувався принцип незалежності та виборності суддів. Передбачалося утворення виборних промислових судів. Судочинство слід було здійснювати безкоштовно з обов'язковим забезпеченням юридичної допомоги учасникам процесу.
Програмою Української соціал-демократичної робітничої партії передбачалося встановити в державі верховенство закону. Зокрема, для реалізації цього принципу на підприємствах вважалося за необхідне введення виборних посад інспекторів, які слідкували б за виконанням законів про охорону праці.
Передбачалося законодавче закріпити такі особисті та політичні права і свободи громадян, як скасування смертної кари та довічного ув'язнення, знищення всіх привілеїв і класів; свободу совісті, недоторканність особи, житла і листування; необмеженість свободи слова, друку, зібрань, союзів, страйків. Окрім цього, передбачалися важливі аспекти свободи: повна воля господарської діяльності, право вільного переїзду, скасування паспортного режиму тощо.
Вважалося за необхідне провести зміни силових структур суспільства: постійне військо підлягало розпускові, а функції охорони суверенітету покладалися на народну міліцію.
Але цей програмний документ мав і вади. Хоча й передбачався федеративний устрій держави на засадах тодішньої Російської імперії, та не було визначено умов укладення союзу, зв'язків федерації та автономій, не розмежовано їхні функції, не визначено виконавчі органи влади.
Сама Українська соціал-демократична робітнича партія для досягнення проголошених цілей ставила метою участь у громадському перевороті (революції) щодо зміни форми правління. Якийсь час 3-й з'їзд УСДРП виступав за об'єднання з Російською соціал-демократичною робітничою партією, але за умови автономії України та визнання української партії національною організацією українського пролетаріату, представництва у ЦК і регіональних комітетах. Ці пропозиції прийнято не було.
Згодом ідея державності, закладена в програму партії, зазнала значних змін. Під час першої світової війни її частина, очолювана Д. Донцовим, А. Жуком і В. Дорошенком, стала на бік Союзу визволення України, пропагуючи ідею самостійної України під австро-німецьким протекторатом; друга частина партії віддавала перевагу більшовицькій тактиці перетворення імперіалістичної війни в громадянську; третя частина, очолювана В. Винниченком і С. Петлюрою, залишилася на позиціях автономізму в складі федеративної держави. Як відомо, деякі члени УСДРП, входячи до складуГуряду Української Народної Республіки, зокрема В. Винниченко, робили спробу реалізувати політико-правові погляди, закладені в програму своєї партії, в життя.
У 1906 р. на основі народницьких груп виникла Українська партія соціалістів-революціонерів, соціальну базу якої становили селянство та українська інтелігенція. Офіційне утворення цієї партії завершилось у квітні 1917 p., а програму партії, підготовану одним із її лідерів — М. Ковалевським ще 1915 p., було доведено до громадськості через журнал "Боротьба". На той час партія вже налічувала 75 тис. членів, а до складу її керівного органу входив відомий учений, політичний і громадський діяч Михайло Грушевський.
Українська партія соціалістів-революціонерів поділяла погляди Російської партії соціалістів-революціонерів і вважала себе складовою армії міжнародного революційного соціалізму, підтримувала всі постанови Інтернаціоналу. У згаданій програмі партії, прийнятій у липні 1917 p., зазначалося, що її метою є домагання соціалістичних партій усього світу стосовно конкретних форм життя української демократії.
Суспільним ідеалом цієї політичної партії був соціалістичний лад, основою якого є: визволення всіх громадських і політичних установ із-під влади буржуазних класів; скасування приватної власності на природні ресурси і на засоби (знаряддя) виробництва; знищення класової різниці, економічного, політичного та релігійного гніту.
Досягнути цього суспільного ідеалу партія планувала через захоплення політичної влади та державно-соціальні реформи, які віддали б у руки працюючих усі засоби для підготування соціального перевороту і дали б змогу якнайкраще організуватись і підготувати себе до великої визвольної боротьби, усуваючи все, що стоїть на заваді класовій солідарності й культурній емансипації.
У програмних документах Української партії соціалістів-революціонерів зазначалося, що під час вирішення національного питання слід керуватися загальнолюдськими ідеалами, забезпечуючи право кожної нації на самовизначення, себто на найширшу політичну волю, якою є певна суверенність нації.
Пропонувалося перебудувати Російську державу на федерацію рівноправних демократичних республік, утворених за національно-територіальним принципом із міжнародним забезпеченням прав національних меншин на основі екстериторіальності (національно-персональної автономії). Така федерація мала бути утворена на основі добровільної угоди між суверенними націями. На цих же умовах повинна була увійти до федерації і Україна в її етнографічних межах, незалежно від тогочасного входження українських територій в інші державні утворення.
В Україні передбачалася демократична форма правління (без президента). Планувався поділ влади. Законодавча влада мала належати однопалатному представницькому органові — сейму; виконавча — Раді міністрів; третя гілка — незалежний суд.
Народні представники повинні були обиратися на два роки таємним голосуванням (рівним і прямим) усіх громадян, які досягли 20-річного віку. Виконавча влада — Рада міністрів — мала обиратися сеймом і звітувати перед ним.
Цікавим у цій програмі було й те, що на регіональному рівні передбачалося утворення органів самоврядування міст і повітів. Усі посади на державному й місцевому рівнях мали бути виборними.
У цій державотворчій концепції передбачалося широке забезпечення в Україні прав національних меншин: росіян, євреїв, німців та ін., установлення для них пропорційного представництва в сеймі та всіх органах місцевого самоврядування, виділення з державного бюджету коштів для культурних потреб, надання їхнім мовам державного характеру в місцях компактного їх проживання. З установленням суспільного ладу, передбачуваного програмою, планувалося запровадити панування закону, законодавче закріпити особисті й політичні права громадян, скасувати військо і замінити його народною міліцією. За змістом цей розділ програми багато в чому збігався з розглянутою вище програмою Української соціал-демократичної робітничої партії, включно з заходами щодо контролю за виконанням законів з охорони праці, серед яких установлення промислових судів, кримінальної відповідальності підприємців за порушення законів з охорони праці.
Як видно з вищесказаного, політичні погляди, викладені в програмі Української партії соціалістів-революціонерів, більш вдалі, в ній передбачено конкретні аспекти державного устрою України у федерації незалежних демократичних республік, намічено механізм міжфедеральних відносин, який установлюється договором.
Після Жовтневого перевороту 1917 р. в Росії Українська партія соціалістів-революціонерів скоригувала свою політичну програму. Основною її ідеєю стало утворення незалежної держави України.
Але, як відомо, низка обставин не дозволила втілити цю політичну концепцію в життя, попри те, що партія входила до складу уряду Української Народної Республіки. Тут і нерозуміння політики уряду широкими верствами населення, і встановлення Гетьманату, і австро-німецька окупація, і небажання надати автономію Україні з боку більшовиків, і серйозні суперечності між керівниками партій.
Близькі до попередніх політико-правових поглядів пропагувала Українська партія соціалістів-федералістів. Вони поєднали в собі кадетські ідеї Української демократичної партії та соціалістичні ідеї Української радикальної партії. Ці партії об'єдналися наприкінці 1905 р. в Українську радикально-демократичну партію соціалістів-федералістів. її очолювали Д. Дорошенко, С. Єфремов, Ф. Матушевський, А. Никовський, В. Прокопович, О. Шульгин. У програмі партії, схваленій на з'їзді у вересні 1917 p., зазначалося, що вона є національною соціалістичною партією. Суспільним ідеалом, до якого вона прагнула, була соціалістична федерація рівноправних автономних національних одиниць, яка мала заступити державу, збудовану на централістичних засадах, що нехтувала національні права, пригнічувала "недержавні" народи.
Але федералізм соціалісти-федералісти уявляли ширше, ніж попередні партії; вони поділяли ідеали кирило-мефодіївців, убачали в федералізмі спосіб оновлення людського життя не тільки в межах тогочасних держав, прагнули до всесвітнього федералізму.
У програмі цієї партії зазначалося, що нова федеративна держава повинна грунтуватися на двох підвалинах: правах людини і правах нації, що орієнтовані на загальнолюдські цінності. Зміна діючої форми правління мала відбутися завдяки децентралізації влади та наданню кожній народності на своїй території автономії з правом місцевого крайового законодавства.
У демократичній федеративній республіці Україна розглядалася як окремий штат. Програмою передбачався один спосіб утворення федерації: проведення Всеросійської установчої та місцевих рад, які визначали б загальні принципи федерального єднання.
Право на самовизначення передбачалося надати не тільки націям, а й окремим краям (областям), що мали особливі географічні та економічні умови (Сибір, Туркестан, Надволзька область та ін.) й заявляли про своє бажання виокремитися в автономну одиницю.
Цікаві думки було викладено в програмі відносно державних інститутів на федеративному рівні. Тут зроблено спробу розділити й урівноважити функції законодавчої, виконавчої та судової влади. Законодавчу владу пропонувалося сконцентрувати у Все-державному парламенті, обираному на підставі загального, рівного, безпосереднього виборчого права з таємним голосуванням за пропорційної системи виборів. Вседержавний парламент мав ухвалювати основні закони кваліфікованою більшістю (2/3 голосів), а також реалізовувати загальнодержавні функції, серед яких — зносини з Іноземними державами, військові справи, загальнодержавні позички, управління митною та грошовою системами, нагляд за комунікаціями зв'язку і транспорту. Крім того, до компетенції Вседержавного парламенту мали належати окремі питання кримінального законодавства щодо злочинів проти державного та економічного устрою. Цікавою була думка і про те, що на загальнодержавному рівні передбачалася Федеральна рада, яка мала контролювати законодавчу діяльність усіх законодавчих органів федерації: Вседержавного парламенту і крайових сеймів. У разі встановлення фактів порушення конституції законодавчими актами Вседержавного парламенту або крайових сеймів (автономій) Федеральна рада могла скористатися правом вето.
У запропонованій концепції досконаліше розглядався законотворчий процес. Правом законодавчої ініціативи наділялися Вседержавний парламент, Кабінет міністрів і кожний автономний штат.
Верховним органом виконавчої влади на федеральному рівні мала бути Висока державна рада з п'ятьох осіб, обирана Вседержавним парламентом на п'ятирічний строк за погодженням із Федеральною радою. Головували в цій раді кожен із п'яти її членів протягом одного року. Головуючий у Високій державній раді був і президентом федеративної держави. Президент і члени цієї ради здійснювали представницькі функції. Продовжував виконавчу гілку влади Кабінет міністрів, що формувався лідером парламентської більшості за дорученням Високої державної ради. Кабінет міністрів у своїй роботі був підзвітний парламентові. Заслуговувала на увагу і думка про те, що Висока державна рада наділяється правом розпуску Вседержавного парламенту.
Судову владу на загальнодержавному рівні здійснював Федеральний суд, у функції якого входило вирішення проблем, що могли б виникнути між штатами або особами, які належали до різних штатів, а також справ, що стосувалися загальнодержавної конституції та загальних прав усіх громадян держави. Усі суперечки між загальнодержавними органами автономій розв'язувалися в комісії, до якої по три члени обирали Федеральний суд і вища судова інстанція автономії. Цим було зроблено спробу розділити функції загальнодержавних органів, урівноважити їх і встановити контроль за діяльністю.
Таку ж спробу зроблено і на рівні відносин федерації та її членів — штатів. Україна, як згадувалося вище, мала увійти до федерації на правах автономного штату і в місцевих справах керуватися своїми законами.
Законодавча влада в Україні повинна була належати сейму, до якого мали обиратися громадяни, не молодші 20 років, на основі загального, рівного та безпосереднього виборчого права і таємного голосування.
У справах, дотичних до всіх громадян автономії, передбачалося проведення референдуму.
Сейм (Українська народна рада), окрім ухвалення законів, повинен був відати питаннями мита і оподаткування, бюджету, контролю за законністю в роботі адміністрації України.
Виконавчу гілку влади в Україні, за програмою соціалістів-федералістів, очолювала Рада міністрів, яка складалася за дорученням голови сейму представником парламентської більшості. Затверджувалися сім членів Ради міністрів із питань: державного скарбу, шляхів, торгівлі й промисловості, сільського господарства і хліборобства, справедливості, культурних справ, праці, охорони і порядку.
Усе майно на території України разом із транспортними комунікаціями мало становити її власність. Усі податки мали надходити до скарбниці України.
Пропорційно до кількості населення Україна мала передавати кошти для утримання органів загальнодержавної влади, на виплату державних боргів і процентів на них.
Концепцією соціалістів-федералістів передбачалося побудувати судову систему в Україні відповідно до принципу рівного, відкритого, виборного суду з широкою компетенцією суду присяжних.
Усе діловодство та освіта в Україні повинні були вестися українською мовою, а зносини з загальнодержавними установами — українською та російською мовами.
Національним меншинам гарантувалося пропорційне представництво у сеймі, право користування своєю мовою аж до заснування національних шкіл, можливість утворювати національно-культурні спілки й товариства.
Православна церква проголошувалась у межах України автокефальною.
Окрім зазначеного, програмою соціалістів-федералістів передбачалися законодавче закріплення особистих і політичних прав громадян, промислова та аграрна реформи. Визначалося, що гуртове хазяйнування повинно бути ідеалом земельної реформи. Приватне право на землю планувалося скасувати. Заводи та інші промислові об'єкти передбачалося залишити у приватній власності, але програма передбачала широкі заходи законодавчої охорони праці робітників, їх пенсійного забезпечення, охорони здоров'я та освіти.
У розглянутій державній концепції майже детально розроблялися функції верхніх ланцюгів влади, але залишилася нерозв'язаною проблема організації управління на регіональному рівні (область, район, місто, село). До того ж програма не передбачала функцій загальнодержавного Кабінету міністрів, порядку його зносин з органами виконавчої влади у штатах; недосконалою виглядала і реформа судової системи.
За обставин, що склалися на той час у країні, державно-правові погляди цієї партії заслуговували на увагу, відповідали інтересам багатьох громадян і збігалися з ідеями побудови держави офіційної влади України. Тому й не дивно, що лідери соціалістів-федералістів входили до центральних органів влади Української Народної Республіки і ще довго дотримувалися своїх політико-правових поглядів. Вже після еміграції, 1923 р. партія повернулася до старої назви — Українська демократично-радикальна партія, відмовилася від соціалістичних ідей та ухвалила нову програму.
На базі частини Української революційної партії на чолі з М. Міхновським було створено Українську народну партію. На відміну від концепцій федеративного державного устрою, закладених у програмах соціал-демократичної робітничої партії, партії соціалістів-революціонерів і партії соціалістів-федералістів, Українська народна партія пропагувала ідею незалежної держави.
У програмі Української народної партії зазначалося, що український народ, який складається переважно з селянства, може тільки тоді використовувати природні багатства своїх земель, стати багатим і сильним та зрівнятися з іншими культурними народами світу, коли забезпечить собі незалежне державно-національне життя. Концепцією, викладеною у програмі, передбачалася побудова самостійної та суверенної України з вільним політичним та економічним розвитком. Вважалося за доцільне забезпечити автономію (самоврядування) Галичині й Кубані, які знаходились в інших історичних та економічних умовах.
Державний устрій, порядок і законність мали визначатися Установчими зборами, що обиралися на основі загального, рівного, прямого й таємного голосування. Автори концепції дотримувалися принципу поділу влади. Вирізняли законодавчу — парламент, виконавчу — Раду міністрів і судову владу — Генеральний суд.
Гарантією законності й правового порядку в державі вважалася незмінність суддів. У програмі декларувалися зверхність законів, рівність перед ними всіх громадян України незалежно від національності, віри, статі й достатків. Планувалося законодавче охороняти права національних меншин, забезпечити викладання у школах їхніми мовами. Державною мовою проголошувалась українська. Для охорони державного суверенітету України програма передбачала створення самостійної армії та флоту, а економічного — національної валюти.
Одним із важливих аспектів побудови незалежної держави вважалося вдосконалення освіти, підвищення свідомості громадян. Для цього передбачалося заснувати загальноосвітні технічні та ремісничі школи, організувати дошкільні заклади і позашкільну освіту.
Основою добробуту держави вважалося середнє і дрібне хліборобське господарство, розвиткові якого потрібно сприяти, домагаючись одночасно скасування великої земельної власності.
Передбачалося розробити таку торгово-промислову політику, що сприяла б розвиткові всіх галузей національної промисловості. Для їх стимулювання вважалося за необхідне організувати державне кооперативне кредитування.
З установленням обраного суспільного ладу партія домагалася б широких соціальних гарантій для трудящих, які за змістом були такими, як і в програмах розглянутих вище партій. Але, на відміну від них, ця програма не вирішувала порядку реалізації політичних прав громадян.
У грудні 1917 р. Українська народна партія ухвалила рішення про об'єднання зі щойно утвореною Українською партією самостійників-соціалістів.
У програмі останньої проголошувалося, що вона є партією працюючої маси українського народу, а своїм суспільним ідеалом визнає соціалізм, який здатний знищити безправ'я, капіталістичний устрій, побудований на насильстві, і задовольнити український та інші народи.
Одну з умов побудови такого суспільства самостійники-соціалісти вбачали в тому, щоби засоби виробництва (фабрики і заводи) належали українським робітникам, а земля (рілля) — українським хліборобам.
Не менш важливим етапом у досягненні свого суспільного ідеалу вони вважали підвищення освіченості населення, збільшення кількості національної інтелігенції, утворення безплатних національних шкіл, вищих навчальних закладів, Академії наук з українською мовою викладання. Цікаво, що за їхньою програмою вся система освіти в Україні повинна бути відокремлена від держави, як це є в Англії, Німеччині та інших країнах. З цього приводу зауважувалося, що вищі школи, а тим паче Академія наук, мають бути автономними, незалежними від уряду щодо свого внутрішнього устрою і життя.
Самостійники-соціалісти критикували прибічників ідеї федеративної держави на базі Росії, вважали помилковими ідеї партій, які до цього прагнули. Для багатонаціональних держав вони пропонували розпад на декілька незалежних національних держав із можливістю співпрацювати, об'єднуватись у спілки й федерації. За концепцією партії самостійників-соціалістів Українська народна республіка повинна стати незалежною демократичною державою. У перспективі Україна могла співпрацювати або вступати в міжнародні спілки з Румунією, Кавказом, Туреччиною та Балканськими державами: Болгарією, Грецією, Сербією, Чорногорією.
Законодавчим органом у незалежній Україні мав бути парламент (Центральна українська рада), обираний внаслідок загальних, рівних виборів із таємним голосуванням. Виборчі округи формувалися в межах національних. Представництво в парламенті пропорційне до кількості населення міст і сіл, національних меншин. Виконавчу владу очолювали президент республіки і підпорядкована йому Рада міністрів. Остання формувалася представником парламентської більшості за дорученням президента, недовіра їй з боку парламенту вела до зміни складу.
Відносно силових структур держави самостійники-соціалісти передбачали постійну їх еволюцію від захисту інтересів окремих класів до забезпечення демократії в країні. Спочатку необхідна сильна армія, яка змогла б охороняти зовнішній суверенітет держави. Вона повинна була зберігатися до роззброєння країн, що оточують Україну. Після цього необхідність в армії відпаде, і її заступить народна міліція.
Судова влада в Україні повинна бути незалежною, а головна її мета — охорона прав та інтересів народу.
У місцевостях із багатонаціональним населенням мав запроваджуватися "Суд третього" для розгляду справ, однією зі сторін яких були представники національної меншості.
У державотворчій концепції партії самостійників-соціалістів було зроблено спробу передбачити структуру органів влади та управління на регіональному рівні. Передбачалося, що областям і краям в Україні може бути надана автономія. Серед таких областей називалися Слобожанщина, Чорномор'я, Полісся, Холмщина, Запоріжжя, Правобережна Україна.
Державною мовою проголошувалася українська, нею мало вестися все діловодство в державних установах, навчання в школах, навчальних закладах, а також відправлятися служба в церквах (які, до речі, повинні бути відокремлені від держави).
У поглядах на державу самостійників-соціалістів були й відверто слабкі ідеї, серед яких і вирішення національного питання. З одного боку, проголошувалася рівність усіх націй, які живуть в Україні, можливість їхнього культурного розвитку, а з іншого — українці піднімалися до ролі "старшого брата". Зокрема, в самому статуті партії зазначалося, що її членами можуть бути тільки українці. Адміністративні посади також могли обіймати лише вони. Не до кінця виваженими були й ідеї стосовно системи органів управління виконавчої влади, взаємовідносини президента, Ради міністрів, структур влади автономій чи областей.
Але, незважаючи на це, партія мала багато прихильників, які поділяли її погляди. Представники партії самостійників-соціалістів входили до уряду в період Директорії, а після падіння УНР вона розпалася.
Верховенство загальнолюдських цінностей над національними, прав особистості над правами нації в своїй концепції проголошувала Українська федеративно-демократична партія, що з'явилася 1918 p., але проіснувала всього декілька місяців. В. Науменка, який її очолював (міністр освіти в Гетьманаті Скоропадського), 1919 р. було страчено більшовиками. У програмі партії зазначалося, що вона наслідує ідеї Кирило-Мефодіївського товариства і поділяє, зокрема, політичні та правові погляди М. Драгоманова. Основна ідея державотворчої концепції Української федеративно-демократичної партії полягала у скасуванні унітарної форми державного устрою Росії та побудові в її межах федерації автономних областей, до складу якої увійде і Україна. Навіть більше, у програмі стверджувалося, що політичне існування України не може мислитися без Росії.
Суверенітет, за таким проектом, повинен належати федеративному цілому (Росії), а не автономним його частинам. За багатьма своїми положеннями ця державотворча концепція була подібна до проекту, запропонованого раніше М. Драгомановим.
Головним принципом внутрішньої політики федерації визнавалися загальнолюдські вимоги свободи і рівності всіх громадян у всіх сферах соціального життя, в тому числі й можливість національного самовизначення. Цей принцип повинен був лягти в основу конституції, адміністративного й цивільного законодавства, які гарантували б свободу особистості, культурно-політичні права всіх національностей як на рівні федерації, так і на рівні автономії, виключали б зверхність великоросійської нації та не допускали б насильницької українізації в автономії.
Важливим моментом побудови такої федеративної держави вважалося скасування державного та адміністративного централізму, передача законодавчих повноважень обласним представницьким органам.
Державний устрій в Україні мав виключати можливість відновлення централізму, її національно-територіальна автономія повинна була опиратися на автономію земель. Передбачалося, що Україна може бути поділена на п'ять самоврядних земель: Правобережна, Лівобережна, Степова, Слобідська і Кубанська (до останньої мали увійти Чорноморська губернія та інші території, які до неї прилягають і заселені українцями)..
У межах федерації російська мова вважалася засобом спілкування між окремими націями, мовою діловодства в центральних державних установах. В установах місцевого управління разом із російською діловодство могло вестися українською мовою. Російська мова мала викладатися на території федерації як обов'язковий предмет.
Програмою передбачалося сконцентрувати законодавчу владу на федеральному рівні у представницькому органі, який складався з двох палат: нижньої, до якої обираються представники з усієї федерації від рівної кількості жителів по виборчих дільницях, і верхньої, котра формувалася з представників, делегованих сеймами автономій. Автори концепції зробили спробу врівноважити кількість представників від національностей у верхній палаті. У ній кількість представників від Росії не повинна перевищувати однієї третини від загальної кількості.
Усі питання в обох палатах мали вирішуватися простою більшістю, за винятком ухвалення або зміни конституційних законів.
У частинах федерації — автономіях передбачався законодавчий представницький орган — сейм, який повинен був обиратися загальними прямими виборами і таємним голосуванням. Сейм мав ухвалювати закони, які регулювали б питання, віднесені до компетенції автономії, затвердження бюджету, а також здійснювати контроль за додержанням законів. Гілку законодавчої влади продовжував представницький орган автономних земель — земські збори, які повинні були обиратися на три роки і ухвалювати місцеві закони.
Виконавча влада мала бути покладена на міністра у двох рівнях: федеральному та автономному. Окрім цього, на місцевому рівні виконавчу владу повинні були репрезентувати земські управи, що мали обиратися земельними зборами. Таку схему управління мали і менші адміністративні одиниці: волості й повіти.
Програмою передбачалась і судова гілка влади, але її систему не було детально розроблено. Заслуговує на увагу, що ця концепція передбачала наслідування принципу верховенства закону в суспільстві.
У федерації та автономіях передбачалось ухвалення Основного Закону (Конституції), а всі інші акти державної влади мали видаватися відповідно до неї, тобто бути підзаконними. Крім того, у програмі зазначалося, що всі громадяни незалежно від статі, віри й національності рівні перед законом. За порушення закону громадяни відповідатимуть тільки перед судом. Особистість і житло громадян недоторканні та повинні охоронятися законом. Ніхто в державі не міг переслідуватись та бути покараним інакше як за вироком суду. Всі особисті й політичні права громадян належало занести в Конституцію та охороняти державою. Проголошувалася свобода совісті, друку, слова, зборів. Передбачалася можливість утворювати і громадські організації без попереднього дозволу. Вважалося за необхідне дозволити вільне переміщення громадян як у межах автономій і федерації, так і за кордон. Паспортна система з огляду на це мала бути скасована.
Планувалося реалізувати організаційні та практичні заходи для досягнення високої освіченості населенням України. Необхідною умовою для цього було встановлення загальності та обов'язковості навчання, яке повинне бути безплатним.
Проаналізувавши викладене вище, можна зробити висновок, що на зламі XIX—XX ст. в Україні склалися суспільно-політичні відносини, які привели до появи значної кількості політичних партій.
Метою, головним напрямком діяльності політичних партій того часу було вироблення політико-правових концепцій побудови української державності та здійснення практичних кроків щодо втілення їх у життя. Ця ідея була присутня в програмах усіх партій, вона відображала прагнення широких верств населення до визволення від національного гноблення, утворення реальних умов, гарантованих законом, для всебічного розвитку особистості, укріплення миру і співпраці з іншими народами.
Важливо відзначити, що всі програми проголошували необхідність переходу до парламентської форми правління, встановлення демократи, передбачали децентралізацію влади і широке самоврядування регіонів.
Практично всі політичні парти у своїх державотворчих концепціях дотримувалися принципу поділу влад: законодавчої, виконавчої та судової, проголошували верховенство закону.
Головні розбіжності розглянутих програм — це питання пошуку форм державного устрою. Одні пропонували автономію України у складі федеративної держави на основі колишньої Російської імперії, інші бачили Україну штатом Росії, ще якісь пропонували ідею повної незалежності держави Україна.
Державно-правові погляди, що побутували в політико-правовій думці тогочасного суспільства, знайшли відображення і набули розвитку в Українському проекті союзного договору 1922 p., що його було розглянуто й затверджено 23 травня 1923 р. На об'єднаному засіданні Президії Всеукраїнського центрального виконавчого комітету і Ради народних депутатів УСРР. Автори цього проекту, серед яких були голова Уряду України X. Г. Раковський та його заступник М. В. Фрунзе, народні комісари М. О. Скрипник та народної освіти Г. Ф. Гринько, запропонували теоретичну модель держави, яка значною мірою відрізнялася від варіанта, що примусово запроваджувався тогочасним московським керівництвом. Зазначена модель базувалася на принципах демократизму, врівноваження суверенітету союзу і республік, обмеження влади центру та надання широких прав суб'єктам федерації з вирішення державно-адміністративних, культурних і господарських питань, гарантування правового простору в регулюванні всіх сфер внутрішнього життя.
Передбачалося, що інтереси окремих республік повинна захищати Рада Національностей — одна з двох палат верховного органу Союзу, якій надавалося б право вивчення і навіть скасування всіх рішень владних інституцій Союзу.
Водночас проект державного устрою федерації передбачав, що уряд на союзному рівні має формуватися обома палатами, причому загальносоюзними пропонувалося зробити лише наркомат із військових і морських справ, шляхів, пошт і телеграфів. Наркомати закордонних справ і зовнішньої торгівлі пропонувалося створити як на союзному, так і на республіканському рівнях, а такі відомства виконавчої влади, як наркомати продовольства, праці, робітничо-селянської інспекції мали створюватися лише суб'єктами федерації. Рівночасно у проекті пропонувалося вилучити з повного відання Союзу питання землевпорядкування, а вирішення соціальних питань, зокрема в царині народної освіти і охорони здоров'я, передати республікам.
Зазначений проект уміщував статті, які регулювали питання союзного і республіканського бюджетів, установлення реальної частки республіки в федеральному бюджеті згідно з її економічними можливостями, а також норми, що надавали республікам право встановлювати податки і збори. Крім того, було зроблено сміливу спробу залишити у віданні республік майно і ресурси, що знаходилися на їхній території, в їхньому розпорядженні, користуванні та управлінні. На жаль, спроба демократичного конституційного формування СРСР в умовах жорстокого комуністичного режиму зазнала невдачі.
Із падінням російського царату в перші роки радянської влади мала місце деяка стабілізація в подальшому розвитку політико-правової думки в Україні. Певною мірою цьому сприяло і створення наприкінці 1918 р. Української Академії наук та її наукових підрозділів: комісії для виучування звичаєвого права України, комісії для виучування (історії) західноруського та українського права і т. ін. Але з установленням сталінського тоталітаризму та всебічною етатизацією суспільного життя, в період жорстоких репресій проти науковців та "ідеологічної чистки" науки під гаслом переходу на нові методологічні позиції, юридичну науку було пристосовано до потреб влади, що негативно вплинуло на розвиток політико-правової думки в Україні впродовж декількох десятиліть.
