Основы экономики природопользования
Порядок пользования природной средой и природными ресурсами основывается на принципах охраны природной среды и неистощимости использования природных ресурсов, создания нормальных экологических и экономических условий для ныне живущих и будущих поколений, обеспечения приоритетных направлений природопользования, учета и контроля за окружающей природной средой. Эффективными средствами охран окружающей природной среды и рационального природопользования служат такие экономические рычаги, как лицензии, договор и лимиты.
Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование — документ, удостоверяющий право его владельца на использование в фиксированный период времени природного ресурса (земель, вод, недр и др.), а также на размещение отходов, выбросы и сбросы. В лицензию на комплексное природопользование включают:
- перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расхода и изъятия;
- нормативные платы на охрану и воспроизводство природных ресурсов;
- перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение отходов;
- нормативы платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов;
- экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственная или иная деятельность;
Лицензия на комплексное природопользование выдается органами Минприроды России сроком на один год, но в ряде случаев право пользования ею может быть досрочно прекращено, если возникает угроза экологической безопасности населения. Лицензия имеет существенное значение не только как средство защиты окружающей природной среды, но и как один из способов регулирования природопользования.
Принципы неистощимости природных ресурсов и охраны природной среды могут быть соблюдены лишь при комплексном природопользовании, т. е. в тех случаях, когда использование одного ресурса не оказывает вредного воздействия на другие ресурсы. Поэтому, получив лицензию и пройдя соответствующую экспертизу на предполагаемую деятельность, природопользователь должен заключить договор о комплексном природопользовании.
Договор предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возмещение вреда.
Составной частью экономического механизма охраны окружающей природной среды является также лимитирование природопользования.
Лимиты на природопользование — предельные объемы природных ресурсов, выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, размещения отходов производства, которые устанавливаются для предприятий-природопользователей на определенный срок.
Так, например, устанавливают лимиты потребления вод промышленного использования, нормы отвода земель для автомобильных дорог, лимиты по отлову животных, расчетную лесосеку и т. д.
За сверхнормативное потребление природных ресурсов предусматривается дополнительная плата. Таким образом, лимиты, как система экологических ограничений, экономическим путем побуждают природопользователя к бережному отношению к природной среде, сокращению отходов, уменьшению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, переходу к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям. Поэтому понятно, что лимиты, а также лицензии и договоры на комплексное природопользование выполняют не только экономические, но и природоохранительные функции.
Новые механизмы финансирования охраны окружающей среды
Платность природных ресурсов — важнейший элемент нового механизма финансирования, ориентированного на рыночные реформы. К числу других существенных экономических стимулов следует отнести экологические фонды и экологическое страхование.
Плата за использование природных ресурсов. Законом Российской Федерации об охране окружающей природной среды (1991) предусматривалась плата не только за загрязнение окружающей природной среды, но и за использование природных ресурсов. Согласно ст. 26 этого Закона плата за природные ресурсы (земля, вода, леса и др.) взималась: а) в пределах установленных лимитов; б) за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; в) на их воспроизводство и охрану. Сейчас эти положения пересматриваются, однако принцип платности за использование природных ресурсов безусловно сохраняется.
Формы платежей за природные ресурсы в зависимости от их вида и назначения могут быть различными. Например, за пользование лесными ресурсами плату взимают в виде лесных податей (налога) и арендной платы, за пользование водными объектами в виде регулярных платежей в течение срока водопользования, за пользование землей - в виде земельного налога, арендной платы. Поступающие платежи перечисляют в местный бюджет (города или района), в фонды воспроизводства и охраны природных ресурсов.
Платность природных ресурсов несомненно повышает материальную заинтересованность природопользователя сохранении ресурсов и их рациональном использовании.
Плата за загрязнение окружающей природной среды. Законом Российской Федерации об охране окружающей природной среды предусмотрена плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов как в пределах, так и сверх установленных лимитов. В первом случае платежи производятся за счет себестоимости продукции предприятия, во втором — за счет прибыли, которая получена предприятием-загрязнителем. При этом из общей суммы 90% платежей перечисляют во внебюджетные экологические фонды, а 10% - в доход федерального бюджета.
В случае убыточности предприятия-загрязнителя платежи производятся за счет всех имеющихся у него средств, на которые может быть обращено взыскание. Территориальные органы Минприроды России и органы санэпиднадзора вправе приостановить (или прекратить) деятельность таких предприятий, для которых размер платежей превышает прибыль, оставляемую в их распоряжении.
Поскольку платежи взимаются за счет себестоимости продукции или прибыли, они должны стимулировать предприятие-загрязнитель к сокращению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и отходов. Именно в этом многие ученые видят главный ключ экономизации хозяйственной деятельности, пользуясь которым можно сделать охрану окружающей среды экономически выгодным делом.
Вместе с тем, по мнению Г. С. Голицына, А. Ю. Ретеюма и др. (1995), трехлетний опыт применения системы платежей за загрязнение в России показывает, что плата, реализующая налоговый принцип, не выполняет автоматически стимулирующих функций. Ученые предлагают параллельно с ее внедрением создавать институциональную среду, где плата выступит важным эффективным элементом процесса принятия решения. Только тогда, как считают Г. С. Голицын, А. Ю. Ретеюм и др., реализация принципа -"загрязнитель платит" - послужит основой для внедрения другого классического принципа рыночного хозяйства — "желания платить". Следует также отметить, что применяемые ныне коэффициенты индексации нормативов платы за загрязнение окружающей среды не соответствует реальной инфляции в стране, что существенно снижает роль платы за загрязнение как экономического рычага стимулирования природоохранной деятельности природопользователей.
Экологические фонды. Для реализации различных природоохранных задач: восстановления потерь в природной среде, компенсации вреда здоровью граждан, строительства очистных сооружений, материального обеспечения эколого-просветительного направления и т. д. — создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов. Фонды функционируют за счет отчислений предприятий в виде платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и других источников. Большая часть средств экологических фондов идет на реализацию природоохранительных мероприятий.
Экологические фонды способствуют также развитию таких прогрессивных механизмов финансирования природоохранной деятельности, как.
- вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения;
- выдачу гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранных проектов.
Таким образом, в современных условиях экологические фонды становятся важным элементом поддержки инвестиций в охрану окружающей среды. Только в 1997г. фактические поступления в фонды составили 1792,2 млрд руб.; 42,2% этих средств расходовалось на строительство природоохранных объектов и внедрение экологически чистых технологий.
Тем не менее в бюджете 2001 г. Федеральный экологический фонд Российской Федерации был упразден. Возникла необходимость создания новой структуры, способной координировать инвестиционную деятельность в области охраны окружающей среды.
Экологическое страхование. По Закону Российской Федерации (1991 г.) предприятия, а также граждане имеют право на получение страхового возмещения (при добровольном и обязательном страховании) в случае техногенных катастроф, аварий и стихийного бедствия. Однако предприятие может быть лишено права на страховое возмещение, если оно неоднократно предупреждалось о возможности аварии, но не приняло никаких предупредительных мер. Таким образом, экологическое страхование выполняет (экономически) стимулирующие функции, побуждая предприятия к сохранению природных ресурсов и охране природной среды.
Все более актуальными становятся и такие важные природоохранные проблемы, как страхование риска загрязнения окружающей природной среды, страхование инвестиций в экологически рисковые проекты, выбор приоритетных объектов экологического страхования. Развиваются и другие формы экологического страхования.
Экономический механизм природопользования в условиях перехода к рынку, по отношению к окружающей природной среде, должен носить поэтапный характер. Всего предусматривается четыре этапа.
На первом этапе — подготовка к введению платежей за выбросы и платы за природные ресурсы; пересмотр нормативов временно согласованных выбросов; решение вопроса о возобновлении деятельности предприятий, закрытых на основании экспресс-эколого-экономической экспертизы; освоение вьшуска новой природоохранной техники; создание основы службы экологического мониторинга.
Очевидно, что первый этап, в основном, преодолен.
На втором этапе — совершенствование платежного режима природопользования; формирование рынка экологических услуг; определение приоритетных проблем с точки зрения долгосрочного развития приватизации части природно-ресурсного потенциала; реформа механизма ценообразования на природное сырье; усиление службы государственной экологической экспертизы.
На третьем этапе — формирование рынка природоохранного оборудования и экологических технологий, и на четвертом (заключительном) этапе — начало реализации долгосрочной эколого-экономической стратегии.
