Экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

 

2.1. Правила проведения независимой антикоррупционной

экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

 

Экспертиза - это исследование и дача заключений экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в различных областях общественной деятельности (науке, технике, искусстве, ремесле).

В литературе приводится и более широкое определение: экспертиза - это основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам специально отобранными высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации <22>.

--------------------------------

<22> Плетнев К.И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М., 2006. С. 10.

 

Эксперт - лицо, обладающее специальными знаниями и привлекаемое для проведения экспертизы и дачи заключения по вопросам, требующим специальных познаний.

Заключение эксперта - письменный документ, отражающий ход и результаты исследований, проведенных экспертом.

Условием, необходимым для проведения эффективной экспертизы, является наличие заинтересованности в ее проведении, экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспечения их независимости, а также информационной доступности <23>.

--------------------------------

<23> Подробнее см.: Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. N 9.

 

На территории Российской Федерации экспертная деятельность может осуществляться в виде государственной и негосударственной экспертизы, охватывая экономическую, правовую, культурную, социальную области общественной жизни.

В последние годы активно развивается институт негосударственной экспертизы. Негосударственная экспертиза проводится негосударственными экспертными учреждениями и лицами, не являющимися государственными экспертами, но обладающими определенным уровнем профессиональной квалификации и опытом работы в данной сфере. Однако наибольшее распространение на законодательном уровне и в научной среде получило понятие "общественная экспертиза".

Общественная экспертиза представляет собой целый механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке влияния нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп <24>.

--------------------------------

<24> Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / Под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов: ПАГС им. П.А. Столыпина, 2009. С. 200.

 

Рассматриваемая нами антикоррупционная экспертиза может выступать в качестве и общественной, и научной, и независимой экспертизы. Законодатель не дает понятия антикоррупционной экспертизы, но определяет ее цель. Целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение.

Исходя из вышеназванной цели, можно сформулировать следующее понятие антикоррупционной экспертизы:

антикоррупционная экспертиза - это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленная на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению.

Так, например, в Положении об экспертном совете при Торгово-промышленной палате Саратовской области для проведения экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность данное понятие излагается следующим образом <25>: антикоррупционная экспертиза правовых актов - деятельность специалистов по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

--------------------------------

<25> Сайт Торгово-промышленной палаты Саратовской области: http://anticorr.sartpp.ru.

 

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Данный принцип предполагает необходимость обеспечения разработчиками проектов нормативных правовых актов возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Разработчик проекта нормативного правового акта размещает данный проект на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Кроме того, например, нормативный правовой акт федеральных органов исполнительной власти представляется на государственную регистрацию в Минюст России со справкой, содержащей, в числе прочих сведений, и сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы <26>;

--------------------------------

<26> Пункт 12 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. от 15.05.2010 N 336) // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

 

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.

Этот принцип предполагает выяснение связей нормативных правовых актов между собой по формуле "первичный - вторичный", а также по формуле "совместного регулирования". Эксперты должны проанализировать и оценить не только проект нормативного правового акта, но и те изменения, которые, возможно, придется внести в действующее законодательство в связи с принятием данного акта. Кроме того, эксперт использует анализ правоприменительной практики исследуемой сферы правоотношений;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Обоснованность - это подкрепленность доказательствами. Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы включает в себя наличие совокупности аргументов, доводов, подтверждающих тщательный анализ существующих социальных потребностей в нормативном правовом акте, прогнозирование последствий принимаемых решений, предупреждение побочных последствий, не отвечающих целям правового регулирования.

Объективность - действительное, независимое от воли и сознания человека существование мира, предметов, их свойств и отношений <27>. Объективность результатов антикоррупционной экспертизы заключается в беспристрастности, непредвзятости и независимости в проведении исследования. Объективность предполагает, что эксперт должен учитывать все факторы, имеющие значение при проведении исследования, а также использовать рекомендованные современной наукой, нормативными правовыми актами и экспертной практикой методики. При этом независимые эксперты при осуществлении экспертизы руководствуются Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <28>. Но вместе с тем следует указать, что существует ряд методик, разработанных научным сообществом и общественными организациями, заинтересованными в проведении подобных экспертиз. Одной из возможных технологий антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является методика Центра стратегических разработок <29>. Она апробирована Комиссией Государственной Думы по противодействию коррупции, Правительственной комиссией по проведению административной реформы, федеральными и региональными органами исполнительной власти.

--------------------------------

<27> http://www.glossary.ru

<28> Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.

<29> Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Центр стратег. разраб. "Статут", 2007. 96 с.

 

Торгово-промышленная палата Саратовской области разработала Методику мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения <30>. Основными ее задачами являются определение сильных и слабых сторон в сложившейся системе правоотношений, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, установление причин низкой эффективности системы регулирования правоотношений, использование антикоррупционного законодательства как механизма совершенствования отношений государства, субъектов предпринимательской деятельности и граждан.

--------------------------------

<30> Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения / Н.А. Лопашенко, Р.О. Долотов, Е.Н. Иванова, М.А. Фатеев, и др. Саратов: Торгово-промышленная палата Саратовской области, 2009.

 

В 2006 г. экспертами по заказу Минэкономразвития РФ совместно с ЦСР при поддержке Всемирного банка и Трастового фонда Великобритании DFID подготовлена Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти, а также методика проведения тренинга по ее освоению сотрудниками правовых управлений органов исполнительной власти, разработчиками нормативных правовых актов и независимыми экспертами. При исследовании и оценке нормативных правовых актов (проектов), представленных на экспертизу, подготовке и формулировании выводов экспертного исследования эксперт должен исключить предвзятость и тенденциозность. Причем предвзятость и тенденциозность - это понятия субъективные и определяются при оценке каждого конкретного заключения независимого эксперта.

Проверяемость - возможность проверки высказываний посредством сопоставления с эмпирическими данными <31>. Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов означает, что все подвергнутые анализу нормы с выявленными в них коррупциогенными факторами подтверждены конкретными проверяемыми аргументами, в том числе и ссылками на нормативные правовые акты, регулирующие исследуемые общественные отношения.

--------------------------------

<31> http://www.glossary.ru

 

Однако, несмотря на соблюдение названных принципов, на практике даже проведенная экспертиза и официальный вариант заключения зачастую игнорируются, причем самим органом, его утвердившим, так как отсутствуют обязательность экспертного заключения и ответственность за неисполнение его положений <32>;

--------------------------------

<32> Филатова А. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики // http:// www.psj.ru/ saver_magazins/ detail.php?ID= 58355.

 

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В отношении независимых экспертов данный принцип может означать наличие у эксперта специальных знаний в той или иной области. Однако в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ужесточить требования для лиц, желающих быть аккредитованными в качестве независимых экспертов, либо проводить обучающие семинары и иные мероприятия по методике и технологиям оценки нормативных правовых актов. "Целесообразно введение дополнительных квалификационных требований к независимым экспертам, в том числе рассмотрение вопроса о прохождении ими специального обучения, в противном случае рассмотрение заключения независимой экспертизы будет скорее "тормозить" нормотворческий процесс, чем способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных правовых актов. Такими квалификационными требованиями должны быть научная либо практическая специализация в проблемах экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней (наличие ученых степеней, званий; опыт анализа нормативных правовых актов; прохождение специального теста при отборе с анализом правовых актов на коррупциогенность и т.п.). Одним из требований могло бы стать прохождение обучения по образовательным программам в данной сфере" <33>. В настоящее время варианты таких программ разрабатываются, но пока не понятен механизм их реализации, в частности, кто будет финансировать данные мероприятия - если сам независимый эксперт, то количество экспертов резко снизится, в силу того, что независимый эксперт и так осуществляет свою деятельность на добровольной и безвозмездной основе, а если еще придется платить и за обучение, то интерес к данной деятельности практически сойдет на нет.

--------------------------------

<33> Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 13.

 

Также в научной литературе высказывается мнение о том, что "целесообразно предусмотреть процедуру конкурсного отбора экспертов. В качестве примера можно рассмотреть практику, сложившуюся при формировании состава судебных экспертов" <34>. Согласно ст. 12 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" государственным судебным экспертом является аттестованный работник государственного судебно-экспертного учреждения, производящий судебную экспертизу в порядке исполнения своих должностных обязанностей. При этом таким экспертом может быть только:

--------------------------------

<34> Уманская В.П. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Закон. 2010. N 4. С. 175.

 

а) гражданин РФ;

б) гражданин, имеющий высшее профессиональное образование;

в) гражданин, прошедший последующую подготовку по конкретной экспертной специальности.

В этом случае следует отметить, что законодательство об антикоррупционной экспертизе так же, как и приведенный Закон, содержит определенные требования, предъявляемые к физическому или юридическому лицу, претендующему на роль эксперта (подробно эти требования будут рассмотрены нами в главе 3, и можно говорить об уже существующем конкурсном отборе в отношении таких лиц;

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) <35>.

--------------------------------

<35> Статья 2 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

 

Данный принцип предполагает обеспечение возможности независимым экспертам получать со стороны органов государственной власти необходимую информацию в ходе поведения антикоррупционной экспертизы. К сожалению, получение информации для эксперта представляет серьезную проблему. Но все-таки можно указать ряд закрепленных в законодательстве возможностей.

Во-первых, юридическим документом, на основе которого независимый эксперт может получить необходимую для его деятельности информацию, является Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", вступивший в силу с 1 января 2010 г." <36>. Данным нормативным правовым актом закрепляется право любого юридического и физического лица на получение информации от органов государственной власти, а также впервые законодательно обеспечивается доступ граждан к информации о деятельности органов власти по Интернету.

--------------------------------

<36> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

 

Что касается способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, то законодатель установил следующие:

а) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

б) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

в) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

г) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

д) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов, государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

е) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

ж) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами <37>.

--------------------------------

<37> Статья 6 Федерального закона РФ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

 

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" информация о нормотворческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети Интернет, содержит:

а) нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством РФ;

б) тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований;

в) информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

г) административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг;

д) установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами;

е) порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов.

Если органы власти отказывают в предоставлении информации, то законодатель установил защиту права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

- решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд;

- если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ <38>.

--------------------------------

<38> Статьи 23, 25 Федерального закона РФ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

 

Во-вторых, в Постановлении Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти" <39> содержатся указание на размещение проектов нормативных правовых актов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

--------------------------------

<39> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5832.

 

В-третьих, в настоящее время в некоторых ведомственных актах закреплена обязанность разработчиков нормативных правовых актов размещать на сайтах проекты данных актов для реализации возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы. В качестве примера можно назвать Порядок проведения антикоррупционной экспертизы и независимой экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) федерального агентства по обустройству границы Российской Федерации, утвержденного Приказом Росграницы от 2 ноября 2009 г. N 172 <40>. Согласно п. 8 данного Порядка размещение проектов документов Росграницы для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность осуществляется на официальном интернет-сайте Росграницы по адресу: www.rosgranitsa.ru, в подразделе "Проекты нормативных правовых актов Росграницы" раздела "Нормативно-правовая база".

--------------------------------

<40> Приказ Росграницы от 2 ноября 2009 г. N 172 (ред. от 7 апреля 2010 г.) "О порядке проведения антикоррупционной экспертизы и независимой экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 51; Российская газета 2010. 31 мая.

 

Также возможно сотрудничество независимых экспертов и органов государственной власти в таких формах, как проведение научно-практических конференций, методических семинаров, на которых будут обсуждаться проблемы проведения антикоррупционных экспертиз, анализ экспертных заключений и т.п. вопросы.

Для повышения эффективности заключений независимых экспертов возможно и их обращение в органы государственной власти за поддержкой при осуществлении своей деятельности. Тем более что необходимость наладить взаимодействие с различными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на коррупциогенность, для государственных органов предусмотрена и ведомственными нормативными правовыми актами, например Приказом Генеральной прокуратуры РФ <41>.

--------------------------------

<41> Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ: http:// genproc.gov.ru/ documents/ orders/ document-62/.

 

В российском законодательстве предусмотрено 2 вида антикоррупционной экспертизы - обязательная, т.е. проводимая государственными органами (Минюстом России, прокуратурой, министерствами и ведомствами и т.п.) в пределах их компетенции, и необязательная, т.е. проводимая институтами гражданского общества, в том числе независимыми экспертами. Но помимо такого разделения экспертизы на виды, мы выделили еще несколько оснований для классификации:

1. По субъектам:

1) проводимая Минюстом России. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу:

- проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

- проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;

- нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

- нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения;

2) проводимая прокуратурой РФ. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

- прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

- государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

- социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

3) проводимая органами, организациями и их должностными лицами при разработке ими нормативных правовых актов при проведении правовой экспертизы и мониторинге применения данных актов. Порядок проведения такой экспертизы предусматривается в ведомственных актах. Например, согласно п. 52 Приказа Федеральной таможенной службы РФ от 31 марта 2010 г. N 665 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации" <42> в целях реализации антикоррупционных функций таможенных органов РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам таможенного оформления и таможенного контроля подлежат согласованию с Управлением собственной безопасности. В процессе согласования Управление собственной безопасности проводит анализ проекта нормативного правового акта на выявление коррупционной составляющей;

--------------------------------

<42> Документ опубликован не был.

 

4) проводимая институтами гражданского общества: общественными организациями (например, торгово-промышленными палатами) и независимыми экспертами - физическими и юридическими лицами, аккредитованными Минюстом России.

2. По количеству субъектов (экспертов), участвующих в ее производстве:

- единоличная (проводится одним экспертом);

- комиссионная или комплексная (проводится несколькими экспертами, обладающими специальными знаниями в одной области, либо экспертами в разных областях знаний).

3. По регулярности проведения:

- временная (проводится для анализа конкретных правовых актов в определенных условиях);

- систематическая (проводится регулярно).

4. По количеству выявленных коррупциогенных факторов:

- экспертиза, в ходе проведения которой выявлен один или несколько коррупциогенных факторов - в зависимости от квалификации эксперта, его желания проанализировать определенную часть акта в соответствии со своими специальными познаниями в той или иной сфере;

- экспертиза, в ходе проведения которой анализируется весь акт на коррупциогенность, выявляются все коррупциогенные факторы.

5. В зависимости от объекта:

- экспертиза проекта акта;

- экспертиза действующего нормативного правового акта.

6. В зависимости от вида проверяемого акта:

- экспертиза законов (законопроектов);

- экспертиза нормативных правовых актов (проектов) Президента РФ;

- экспертиза нормативных правовых актов (проектов) Правительства РФ;

- экспертиза нормативных правовых актов (проектов) федеральных органов исполнительной власти.

7. В зависимости от стадии разработки, принятия или действия нормативных правовых актов экспертиза:

- превентивная (на проекты нормативных правовых актов);

- текущая (на действующие нормативные правовые акты);

- последующая (при мониторинге применения данного акта).

Любая экспертиза имеет свои стадии. На наш взгляд, целесообразно выделить следующие стадии проведения независимой антикоррупционной экспертизы:

1) выбор (отбор) нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, который будет подвергнут экспертизе. Такой выбор осуществляется экспертом на свое усмотрение в зависимости от наличия у него специальных знаний в той или иной области;

2) системный анализ нормативного правового акта в целом, каждого положения нормативного правового акта в отдельности на коррупциогенность, а также в соотношении с другими действующими нормативными правовыми актами в данной сфере общественных отношений. Такой анализ осуществляется в соответствии с коррупциогенными факторами, изложенными в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Здесь в первую очередь нужно:

- определить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере правоотношений, и их соотношение;

- установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции РФ и федеральном законодательстве;

- определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта) регламентация отношений между государственным органом (организацией) или должностным лицом (группой лиц) и юридическими или физическими лицами;

3) подготовку и написание заключения по результатам проведенной экспертизы нормативного правового акта или его проекта. Такое заключение должно содержать:

- реквизиты акта, проходящего экспертизу;

- повод (поводы) рассмотрения акта, т.е. его принятие;

- предмет регулирования акта;

- оценку компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта РФ;

- вывод о соответствии содержания акта Конституции РФ и федеральным законам;

- оценку акта на наличие коррупционных факторов;

4) отправку экспертного заключения разработчику нормативного правового акта - осуществляется по электронному или (и) почтовому адресу, указанному на сайте разработчика нормативного правового акта или его проекта.

В общем виде Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <43>. Данные Правила определяют следующий порядок проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения <44>:

--------------------------------

<43> Российская газета. 2010. 5 марта.

<44> Пункт 1 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.

 

1) независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

2) независимая антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <45>;

--------------------------------

<45> Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.

 

3) независимая антикоррупционная экспертиза проводится на действующие нормативные правовые акты;

4) независимая антикоррупционная экспертиза проводится на проекты:

- федеральных законов;

- указов Президента РФ;

- постановлений Правительства РФ;

- концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов;

- официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;

- нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;

- нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, устанавливающих правовой статус организаций;

- нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, имеющих межведомственный характер;

5) разработчики всех вышеуказанных проектов нормативных правовых актов в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации (либо в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службы федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций) размещают эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;

6) результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Минюстом России;

7) проекты вышеназванных нормативных правовых актов вносятся Президенту РФ и (или) Правительству РФ с приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

 

2.2. Методика проведения

независимой антикоррупционной экспертизы

 

Методика - это конкретный план действий на основе метода, создание инструкции, четкого алгоритма; это совокупность методов, приемов целесообразного выполнения какой-либо деятельности. Что касается методики проведения независимой антикоррупционной экспертизы, то можно констатировать, что в настоящее время она отсутствует (именно в указанном выше нами смысле). Независимые эксперты при осуществлении экспертизы руководствуются Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <46>. Но в этом нормативном правовом акте перечисляются только коррупциогенные факторы, сам алгоритм действия независимого эксперта при проведении экспертизы отсутствует.

--------------------------------

<46> Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.

 

Согласно п. 2 Методики для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта с целью установления наличия или отсутствия коррупциогенных факторов.

Норма права - это установленное или санкционированное государством общеобязательное, формально определенное правило поведения, предоставляющее участникам регулируемых отношений субъективные права и возлагающее на них юридические обязанности.

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции <47>.

--------------------------------

<47> Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

 

Все коррупциогенные факторы законодатель подразделяет на 2 группы:

а) коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;

б) коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

1) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Дискреционная власть - наличие у государственных органов и должностных лиц особых полномочий действовать по собственному усмотрению в пределах закона <48>. Дискреционное право - широкие полномочия, дающие возможность действовать по своему усмотрению и не зависящие от конкретных обязательств.

--------------------------------

<48> http://slovari.yandex.ru

 

Дискреционные полномочия - полномочия, используемые уполномоченной стороной по своему усмотрению. Такие нормы права дают возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, то есть без наличия предписания, в каких случаях уполномоченная сторона обязана выбрать тот или иной вариант поведения. Дискреционные полномочия могут закрепляться с помощью таких фраз, как: "при наличии уважительных причин орган вправе предоставить...", "в исключительных случаях орган вправе предоставить...", "может разрешить...", "решение может быть принято, если это не противоречит общественным интересам...", и т.п.

Законодатель считает необходимым снизить возможность свободного усмотрения органами государственной власти при принятии решения, выделяя такие элементы управленческой деятельности, как:

а) сроки принятия решения - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков принятия решения уполномоченной стороной в отношении физического или юридического лица, а также отсутствии такого срока;

б) условия (основания) принятия решения - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения и отсутствии точного определения условий принятия того или иного решения;

в) дублирующие полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия должностных лиц в рамках структурных подразделений одного органа, а также ответственность нескольких должностных лиц за одно и то же решение.

В проекте нормативного правового акта следует указывать четкие сроки, процедуры и условия (основания) принятия решений (совершения административного действия), которыми обязана руководствоваться уполномоченная сторона.

В качестве примера такого коррупциогенного фактора можно привести выдержку из заключения независимого эксперта М.В. Гребинюка на проект Приказа МВД России "Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств" <49>: " В опубликованном Проекте Инструкции выявлены предусмотренные п. 3 Методики следующие коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, а именно: в тексте Проекта Инструкции отсутствуют указание на срок, в течение которого сотрудники органов внутренних дел обязаны принять какое-либо процессуальное решение в отношении информации, документов и материалов, обнаруженных (изъятых) в ходе проведения гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств (по тексту Проекта Инструкции данное оперативно-розыскное мероприятие именуется оперативным осмотром)".

--------------------------------

<49> http:// alfa-expert.ru/ news_5.html

 

2) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Компетенция - совокупность юридически закрепленных полномочий, предоставленных конкретному органу или должностному лицу в соответствии с предметом их ведения.

Диспозитивные нормы - это правила, дающие сторонам регулируемого отношения возможность самим определять путем заключения договора права и обязанности. Если же стороны не определили их, то такая норма восполняет пробелы в волеизъявлении сторон.

Ряд положений нормативных правовых актов определяет компетенцию органов, должностных лиц при помощи формулировок "вправе", "может", "по усмотрению". Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает возможность для субъекта правоприменения в определенных случаях использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях уполномоченная сторона получает возможность неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий. Рекомендуется уточнять порядок и условия исполнения данных полномочий. Включение определения компетенций по формуле "вправе" должно быть сведено к минимуму и должно находиться в строгой зависимости от определяемых законодательством условий.

Например, в Положении об организации и осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом по регулярным межмуниципальным маршрутам в пригородном и междугородном сообщениях в регионе, утвержденном Постановлением Правительства РБ от 19.10.2004, указано, что в открытии маршрута может быть отказано в случаях:

- представления документов не в полном объеме;

- неправильного оформления представленных документов;

- несоответствия маршрута требованиям Положения;

- осуществление до этого регулярных перевозок на заявленном маршруте и удовлетворения в полном объеме спроса населения в перевозках.

В переоформлении документов действующего маршрута может быть отказано в случаях:

- представления документов не в полном объеме;

- неправильного оформления представленных документов;

- несоответствия маршрута требованиям Положения.

Маршрут может быть закрыт или приостановлен в случаях:

- отказа перевозчика обслуживать маршрут;

- принятия Министерством строительства, архитектуры и транспорта РБ соответствующего решения, связанного с неоднократными нарушениями перевозчиком требований Положения;

- невозможности выполнить перевозку в сложных дорожных или метеорологических условиях.

В случае систематического несоблюдения перевозчиком требований, предъявляемых к организации и осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом по автобусному маршруту общего пользования в пригородном (межрайонном) и междугородном сообщениях в Республике Башкортостан, Министерство строительства, архитектуры и транспорта РБ может принять решение о передаче права обслуживания маршрута другому перевозчику в порядке, установленном пунктом 3.1 Положения.

Формулировки "может быть", "может принять", "вправе" дают уполномоченному органу государственной власти Башкортостана полномочия, которые он способен использовать по собственному усмотрению <50>;

--------------------------------

<50> Анализ коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах исполнительной власти РБ по состоянию на 20 апреля 2009 г. // http:// www.bashminjust.ru/ edin/ monit_zakon/ 5308.html.

 

3) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Нормативные правовые акты или их проекты могут непосредственно или с предоставлением соответствующих прав уполномоченной стороне устанавливать для физических и юридических лиц запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять преимущества, привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях уполномоченной стороны. Коррупционно опасным является любое изменение объема прав заявителя, процедура реализации которых ставится в зависимость от усмотрения уполномоченной стороны.

Пример наличия данного фактора можно найти в заключении независимого эксперта С.Е. Солнцева на Постановление главы администрации городского округа "Город Калининград" от 30 декабря 2009 г. N 2330 "Об утверждении Положения "О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов главы администрации городского округа "Город Калининград" и их проектов" <51>: "Действующая редакция 4.2. "Независимую экспертизу могут проводить научные учреждения или высшие учебные заведения соответствующего профиля, эксперты из числа ведущих ученых и специалистов, не принимавших непосредственного участия в подготовке проекта правового акта".

--------------------------------

<51> Антикоррупционное сообщество экспертов // http:// kldrace.livejournal.com/ 1607.html#cutid1.

 

Действующий п. 4.2 Положения содержит такой коррупциогенный фактор как выборочное изменение объема прав (подп. "в" и "г" п. 3 Методики). Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, согласно п. 4 которых независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства от 26 февраля 2010 г. N 96. Таким образом, подпунктом 4.2 Положения предусмотрено сужение круга лиц, имеющих право проводить независимую антикоррупционную экспертизу по сравнению с тем, что предусмотрено в федеральном антикоррупционном законодательстве;

4) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.

Отсылочная норма - в тексте статьи нормативного правового акта (закона) содержится отсылка к другим статьям того же акта.

Бланкетная норма - в статье нормативного правового акта делается отсылка к другим нормативным актам, чаще всего подзаконным. Бланкетная норма характеризуется необоснованным переносом значительного объема правового регулирования в сферу действия актов нижестоящего уровня.

Наличие чрезмерной свободы нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов нормативными правовыми актами более низкого уровня. Этот коррупциогенный фактор может быть выявлен путем проверки не только анализируемого проекта нормативного правового акта, но и принимаемых на его основе правовых актов нижестоящего уровня. Обычно на наличие данного коррупциогенного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта или его проекта бланкетные нормы, сформулированные, например, таким образом: "Порядок и сроки (тех или иных действий) определяются уполномоченным органом исполнительной власти (министерством, ведомством)". Коррупционность данного фактора состоит в том, что конкретное регулирование тех или иных отношений, как правило, осуществляется органом исполнительной власти, что провоцирует соответствующий орган власти на создание выгодных ему условий, зачастую в ущерб интересам граждан.

Например, заключение антикоррупционной экспертизы проекта Федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами" <52> в качестве такого фактора указывает следующее: "В проекте используется значительное количество отсылочных норм, которыми установление ряда ключевых для обеспечения безопасности и прозрачности правовых требований передается подзаконным актам. В том числе имеется двуступенчатое делегирование нормотворческих полномочий: порядок установления федеральных правил и норм делегируется Правительству РФ, а утверждение самих федеральных правил и норм Правительство РФ в свою очередь может делегировать иным органам, в том числе органу управления - ГК "Росатом", который в таком случае будет устанавливать правовые требования, адресованные в основном самой ГК "Росатом" и ее подведомственным организациям. Антикоррупционная экспертиза показала, что проектом предполагается чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, наличие бланкетных норм по значительному кругу ключевых вопросов, что может привести к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию законодателя. Проект также предполагает заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона";

--------------------------------

<52> http:// www.nuclearpolicy.ru/ pravo/ low_con/ otxody/ expert.shtml#up

 

5) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Для обнаружения данного коррупциогенного фактора необходимо проанализировать правовой акт, определяющий компетенцию органа власти, должностного лица в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм), соответствует полномочиям органа.

Приведем пример: В 10 нормативных правовых актах Алтайского края, принятых в форме административных регламентов, выявлен коррупциогенный фактор - превышение компетенции органа государственной власти Алтайского края в сфере нормотворческой деятельности. Наличие указанного коррупциогенного фактора обусловлено изменением федерального законодательства, касающегося сферы деятельности органов государственной власти субъектов РФ по реализации полномочий РФ, переданных указанным органам федеральным законом. Так, Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон) установлено право высшего должностного лица субъекта РФ, впредь до утверждения федеральными органами административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных субъектам РФ полномочий (в частности, в сфере образования, здравоохранения, лесных отношений, водных отношений), утверждать соответствующие административные регламенты, которые не могут противоречить нормативным правовым актам РФ. В процессе проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов органов исполнительной власти Алтайского края, утвердивших административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий РФ в области образования, здравоохранения, лесных и водных отношений, установлено, что органы государственной власти края, приняв данные административные регламенты, превысили установленную законом компетенцию, поскольку в соответствии с вышеназванным Федеральным законом до утверждения уполномоченными федеральными органами исполнительной власти административных регламентов в сфере переданных полномочий РФ право утверждать такие административные регламенты предоставлено только высшему должностному лицу субъекта РФ <53>;

--------------------------------

<53> Практика проведения Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Алтайского края и их проектов от 25 мая 2010 г. // http:// www.minjust22.ru/ news/ praktika_ provedenija_ uprav.html.

 

6) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.

Пробел в праве - отсутствие в действующем законодательстве нормативных предписаний в отношении жизненных обстоятельств, которые находятся в сфере правового регулирования и требуют юридического воздействия. Этот коррупциогенный фактор выражается в отсутствии правового регулирования, что создает возможность произвольного восполнения пробела на практике.

Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к нормативному правовому акту либо к его проекту. Необходимо выяснить, как реализуются цели и задачи нормативного правового акта или его проекта, все ли они раскрываются и детализируются.

Наиболее распространенными коррупциогенными факторами, основанными на наличии пробелов в правовом регулировании, является отсутствие:

- запретов и ограничений для органов власти (должностных лиц);

- административных процедур;

- аукционных (конкурсных) процедур;

- механизмов ответственности органов власти (должностных лиц) за противоправные действия, в том числе применение общей формулировки "несет ответственность в установленном законодательством порядке";

- контроля за деятельностью органов власти (должностных лиц);

- режима информационной открытости органов власти; и т.п.

В качестве примера приведем экспертное заключение по результатам антикоррупционной экспертизы проекта Закона Ульяновской области "О содержании домашних животных в Ульяновской области" <54> А.Ф. Павлова, согласно которому п. 1 ст. 1 Закона устанавливает, что он регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории Ульяновской области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил.

--------------------------------

<54> http:// www.anticorrupt-ul.ru/ expert/ app_pravit/ 500.html

 

Статья 137 ГК РФ гласит, что к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом (Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире") или иными правовыми актами не установлено иное.

В настоящее время отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее содержание домашних животных и рекомендующее принять данное законодательство на уровне субъекта РФ.

Таким образом, принятие субъектом РФ данного Закона рассматривается как заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, что согласно п. "е" ч. 3 Методики является коррупциогенным фактором;

Отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Процедура - это официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-либо <55>. Административные процедуры - это установленные нормативными правовыми актами регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность, порядок рассмотрения и разрешения административных дел.

--------------------------------

<55> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 616.

 

Необоснованное отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте процедуры принятия решений (совершения административного действия) уполномоченной стороной повышает риск коррупции. Упорядочить осуществление полномочий рекомендуется нормативной регламентацией порядка и сроков принятия соответствующих решений (совершения административных действий). Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права. В этом случае нормативный правовой акт или его проект, предусматривающий проведение конкурсных процедур, способен снизить вероятность субъективного подхода и риск коррупции.

В качестве иллюстрации данного фактора приведем заключение независимого эксперта С.Е. Солнцева на Постановление главы администрации городского округа "Город Калининград" от 30 декабря 2009 г. N 2330 "Об утверждении Положения "О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов главы администрации городского округа "Город Калининград" и их проектов" <56>: "Действующая редакция 2.3. "Рабочая группа имеет право: запрашивать в установленном порядке у руководителей структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений необходимую информацию по существу проводимой экспертизы; привлекать в установленном порядке специалистов структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и учреждений, общественных объединений в целях реализации своих полномочий". В данной норме отсутствуют административные процедуры, определяющие порядок привлечения общественных объединений рабочей группой в целях реализации полномочий ее полномочий и порядка запроса информации по существу проводимой антикоррупционной экспертизы. Отсутствие административных процедур является одним из коррупциогенных факторов и требует устранения из текста нормативного правового акта";

--------------------------------

<56> Антикоррупционное сообщество экспертов // http:// kldrace.livejournal.com/ 1607.html#cutid1.

 

8) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Конкурсные (аукционные) процедуры применяются для регулирования общественных отношений, связанных с предоставлением, распределением, выделением средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных права РФ, субъектов РФ юридическим и физическим лицам. Конкурсные (аукционные) процедуры закрепляют ряд преимуществ, позволяющих значительно снизить коррупционные риски: максимальная открытость принятия решения, возможность выбора наиболее оптимального, выгодного предложения из максимального количества данных предложений.

Примером может служить следующая экспертиза. По результатам правовой и антикоррупционной экспертизы трех нормативных правовых актов Алтайского края, регулирующих общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности, выявлены несоответствия федеральному законодательству и коррупциогенные факторы в части отказа от конкурсных процедур при предоставлении субъектам предпринимательской деятельности преимущественных прав на занятие определенным видом деятельности (автомобильные перевозки), предоставлении преференций на получение грантов для открытия бизнеса и прав пользования нежилыми помещениями и предоставления услуг бизнес-инкубатором. В указанных актах допускалось предоставление прав одному претенденту без проведения конкурсных процедур в случаях, если другие претенденты, подавшие заявки на участие в конкурсе, не отвечали установленным требованиям и критериям <57>.

--------------------------------

<57> Практика проведения Управлением Министерс