Целью создания концепции развития является создание механизмов управления, которые должны гибко реагировать на возможные изменения ситуации в обществе, то есть стратегия должна адаптировать развитие к внешним изменениям. Внутренние процессы должны ориентироваться на цели концепции, а не на решение текущих местных задач. Для реализации концепции выделяются определенные этапы развития и специфические задачи с точки зрения создания необходимых предпосылок для дальнейшего развития. Концепция должна быть ориентирована не на простое наращивание потребления ресурсов, но и на повышение эффективности использования существующего потенциала.
Можно выделить четыре основных этапа создания концепции развития.
Анализ проблем:
— выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;
— анализ механизмов возникновения и воспроизводства диспропорций;
— установление связей и взаимозависимостей между проблемами территории;
— выявление ключевых проблем, деление проблем на внешние, характерные для всей страны, и внутренние, присущие только данной конкретной территории;
— сформулировать границы возможного вмешательства властей данного уровня управления для решения возникших проблем;
— определить факторы, воздействуя на которые можно разрешить проблемы;
— установить время, необходимое для решения той или иной проблемы;
— если в результате анализа выявлены проблемы, возникшие из-за диспропорций во внешних по отношению к данному территориальному уровню механизмах, то они фиксируются и с кратким анализом передаются на вышестоящие уровни, вместе со своим видением оптимального разрешения.
Формулирование целей и стратегий:
— на основе произведенного анализа внутренних проблем производится формирование множества целей развития;
— осуществляется проверка сформулированных целей на предмет непротиворечивости друг другу, а также целям развития вышестоящих уровней;
— производится выработка максимального числа направлений, на которых возможно достижение поставленных целей;
— осуществляется анализ альтернативных источников ресурсов, хозяйственных рычагов, структурных сдвигов, экономических и иных стимулов и.д., их возможное комбинирование и последовательность использования для достижения целей.
Таким образом, одновременно с разработкой возможных направлений достижения каждой цели формируются и обосновываются требования к ее реализационным механизмам. Общая цель данного этапа — выделение наиболее существенных мер и обеспечение достаточной концентрации ресурсов на приоритетных направлениях, предотвращая их распыление.
Оценка возможных последствий
На данном этапе производится анализ стратегий с позиции:
— достижения ранее сформулированных целей;
— изменения состояния решаемых проблем территории;
— возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.
Выбор оптимальной стратегии
Производится сопоставительный анализ всех отобранных допустимых стратегий. Выбор осуществляется с помощью системы критериев, отражающих:
— эффективность использования ресурсов;
— универсальность стратегии, т.е. возможность адаптации к изменениям во внешней среде;
— комплексность развития;
— реализуемость основных функций данного уровня.
На данном этапе необходимо предусмотреть несколько сценариев реализации стратегии, которые применяются в зависимости от прогнозируемых изменений внешних условий в тех или иных границах. Следует провести оценку вероятности и размера подобных изменений во внешней среде и соответственно предусмотреть возможные корректировки стратегии в процессе ее реализации в зависимости от того, какой сценарий реализуется в действительности. Соответственно, необходимо наметить и оценить резервы, обеспечивающие достижение сформулированных целей, несмотря на возможные неблагоприятные изменения внешней среды. Кроме того, следует сформулировать возможные события, наступление которых будет означать необходимость полного пересмотра концепции развития.
Принятая стратегия должна служить основой для разработки как долгосрочных, так и оперативных решений по управлению развитием территории. Поэтому должны быть сформулированы сроки этапов ее реализации и основные параметры, которые необходимо достичь на каждом этапе.
В целом, концепция развития должна содержать стратегию долгосрочного развития и ее краткое обоснование. Примерная структура документа такова:
Введение
— Краткая историческая справка о регионе.
— Характеристика достигнутого уровня экономического и социального развития. Описание существующего и желаемого жизнестроя, образа жизни населения.
— Темпы развития по отраслям промышленного производства и социальной инфраструктуры, а также иные показатели развития, включая демографические.
— Основные направления специализации входящих в состав территорий.
— Проблемы, их взаимосвязанность и актуальность решения.
— Основные цели, задачи и направления развития на планируемый период.
— В введении суммируются результаты анализа и определяются исходные рубежи, с которых начнутся планомерные изменения, формулируются задачи социально-экономического развития региона.
Экономическое развитие региона:
— Развитие промышленности.
— Транспортная инфраструктура, оптовые базы и склады.
— Капитальное строительство объектов промышленности и инфраструктуры.
— Основные источники материально-технического снабжения предприятий региона и направления вывоза и потребления продукции предприятий региона.
— Влияние научно-технического прогресса на экономику региона.
— Финансовый сектор в экономике региона.
Социальное развитие региона
— Изменения социально-демографической структуры и структуры занятости населения региона.
— Повышение жизненного уровня населения.
— Жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры.
— Коммунальное обслуживание.
— Развитие образования.
— Развитие медицины.
— Охрана общественного порядка.
— Экология.
— Культура.
— Религия.
— Сбытовая и торговая инфрастуктура региона (магазины, рынки, мелкооптовые базы и склады).
— Инфраструктура сферы услуг.
— Основные пассажиропотоки и транспорт.
— Средства массовой информации.
По каждому из пунктов блока экономического развития и блока социального развития должны формулироваться цели и стратегии развития, в том числе определение целей и основных направлений их достижения, обоснование наиболее существенных мер по каждому из направлений, выявленные последствия реализации стратегий, определение критериев сопоставления стратегий и результата их применения, основные характеристики выбранной стратегии — пропорции в развитии различных подсистем, эффективность их функционирования, этапы реализации стратегии.
Органы государственной власти могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного сектора экономики. Исполнительные органы власти субъектов Федерации могут разрабатывать долгосрочные целевые программы, которые подлежат утверждению соответствующим представительным органом власти. Перечень долгосрочных целевых программ формируется в соответствии с приоритетами, определяемыми прогнозами социально-экономического развития.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых результатов реализации программы, наименование органа местного самоуправления — заказчика указанной программы, сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам, а также другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
Грамотно разработанная концепция развития существенно облегчает разработку и принятие конкретных целевых программ развития региона. Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающий эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и культурного развития.
Для эффективного использования инструмента концепций развития в масштабах всей страны необходимо, чтобы концепции развития были единообразны по структуре и методологии подготовки. Такой подход существенно облегчит вышестоящим уровням управления написание концепций развития и улучшит их качество. Вышестоящие уровни власти смогут запрашивать концепции развития подчиненных территорий и на их основе составлять обобщенные концепции развития для более крупных территориальных образований. В настоящее время отдельные субъекты Федерации подготовили концепции развития. Однако существенные различия в их структуре и содержании не позволяют проводить их объективное сопоставление. Кроме того, не все регионы могут позволить себе проводить научные изыскания и самостоятельно решать методологические вопросы.
Для того, чтобы решить возникшую проблему, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить типовые, рамочные концепции развития для федерального уровня, уровня федеральных округов, уровня субъектов Федерации, уровня муниципальных образований. Концепции развития должны утверждаться соответствующим представительным органом власти, но вступать в силу только после согласования с вышестоящим уровнем управления. Согласование необходимо для того, чтобы цели, заложенные в концепции отдельного административно-территориального образования, не вступали в противоречие с целями развития соседних образований и всей территории в целом.
Так, два соседних субъекта Федерации могут принять решение о строительстве на своей территории крупных речных портов. При этом для страны в целом строительство двух портов экономически нецелесообразно. В связи с этим необходимо, чтобы вышестоящий уровень управления, проведя согласования с обоими регионами, нашел вариант решения возникшей проблемы развития. В частности, можно провести сравнительный многофакторный анализ обоих проектов и по его итогам выбрать один, более эффективный.
Единый подход к подготовке и обязательность применения концепций развития по всей стране позволит значительно улучшить управляемость процессов территориального развития.
В качестве одного из вариантов организации процесса стратегического планирования приведем организацию данного процесса в городе Екатеринбурге (см. схему).
Основой построения программы социально-экономического развития региона, формирования механизмов ее реализации является бюджетный процесс. Анализ состояния бюджетного процесса позволяет структурировать финансовые источники формирования бюджета, выделить предприятия, формирующие налоговые доходы регионального бюджета, развитие которых должно обеспечиваться поддержкой органов власти. Бюджетное планирование позволяет управлять бюджетным процессом, а не надеяться на его стихийное формирование. Методически и организационно этот вопрос достаточно проработан. Планирование и прогнозирование регионального бюджетного процесса дает необходимую базу для формирования социальных программ и планирования их ресурсной обеспеченности. Анализ региональных финансов и бюджета дает возможность создать оптимальную систему налоговых льгот и отсрочек для предприятий, значимых для бюджета и социальной сферы региона.
