Вопрос 13. Концепция внешней политики РФ 2013: характеристика и отличие от 2008 года

Согласно концепции, Россия будет продвигать свои интересы через так называемую мягкую силу. Москва надеется создать «объективный образ» страны и улучшить «информационную поддержку» своей внешней политики. Для достижения этой цели документ предлагает использовать новые технологии, а также потенциал многомиллионной российской диаспоры за границей. Россотрудничество впервые названо организацией, обеспечивающей развитие и реализацию российской внешней политики. Кроме расширения связей с диаспорой усилия Кремля будут нацеленына развитие центров российской науки и культуры за границей, работающих с иностранной молодежью и популяризирующих русский язык.

Обновленная концепция внешней политики отражает альтернативный взгляд на международные отношения и представляет собой модель исключительно российского политического развития. Почти забыта тема «модернизации России через дипломатию» – популярная фраза в период президентства Дмитрия Медведева, которая предполагала интеграцию России с Западом. Теперь же, наоборот, Россия должна играть «особую» роль балансирующей силы в международных отношениях и в развитии «мировой цивилизации». Особенно важно, что документ смещает фокус российского внешнеполитического внимания на восток. Концепция называет наивысшим приоритетом интеграцию на постсоветском пространстве, уделяя особое внимание СНГ, Таможенному союзу, будущему Евразийскому экономическому союзу, Организации Договора о коллективной безопасности и углублению отношений с Украиной. Связи с НАТО и Евросоюзом остаются приоритетом – хотя больший акцент делается на конкретных вопросах, таких как безвизовый режим, а также на связях с европейскими газовыми покупателями России: Германией, Францией, Италией и Нидерландами.

Отношения с Соединенными Штатами, которые концепция называет третьим приоритетом России, рассматриваются однобоко, лишь с позиции пользы для Москвы. В документе говорится о том, что Россия будет добиваться юридических ограничений создания систем противоракетной обороны и намерена препятствовать вмешательству США во внутренние дела других стран.

Создается впечатление, что отдельные положения документа направлены на то, чтобы зафиксировать внешнеполитические претензии официальной России к Западу. Как говорится в документе, необходимо избегать ослабления ООН в связи с «произвольным прочтением его резолюций», урегулирования кризисов путем «одностороннего санкционного давления и иных мер силового воздействия», политики, направленной на «свержения законной власти» (в связи с ситуацией в Ливии и Сирии), а также тенденции к идеологизации международных отношений (явное указание на политику США по поддержке демократии). Содержащийся в концепции призыв к созданию многополярного мира не нов – это отголосок давнего неприятия Москвой верховенства США в мире. 20 февраля, выступая перед студентами Дипломатической академии в Москве, министр иностранных дел Сергей Лавров заявил, что США неоднократно нарушали нормы международного права. При этом антиамериканская риторика Путина продолжает оставаться резкой.

Уличные протесты, недовольный средний класс, снижение популярности Путина, отток капитала и напряжение в отношениях между элитами ставят под сомнение долговечность путинской системы

Новая концепция российской внешней политики, являющаяся ответом на «самоуверенность» США (хотя США, конечно, не враг России), отражает и внутриполитическую неуверенность власти. Частые уличные протесты, недовольный средний класс, снижение популярности и электоральной поддержки Путина, отток капитала и напряжение в отношениях между элитами ставят под сомнение долговечность путинской системы. Военный эксперт Владислав Шурыгин, главный редактор журнала «Солдаты России», недавно призвал тщательно охранять Олимпийские игры в Сочи, поскольку «малейший теракт… способен спровоцировать политический кризис». Для консолидации и удержания своей власти Кремль обращается к национализму, традиционализму и репрессиям. Не желая поощрять этнический национализм из опасения дестабилизировать ситуацию на Северном Кавказе, Москва строит свою политику на противостоянии с Западом и западными ценностями.

Сравнение. Три концепции – одна стратегия
Современный международный ландшафт меняется с калейдоскопической быстротой. Развитие геополитических процессов и тенденций ускоряется и усложняется, все более хаотичной становится многоголосица мирового политического космоса. Взрывчатая смесь жесткого – тайного и явного – соперничества и противостояния в мировой экономике и геополитике может рвануть когда угодно и где угодно, даже, как оказалось, в таком привычно тихом офшорном раю, как Кипр. Понятие «турбулентность» становится устойчивым оценочным определением состояния мировой политики.
Попытки уловить диалектику взаимосвязи старого и нового реализуются с большим трудом. Отработка новых эффективных внешнеполитических механизмов, ведущаяся нередко методом проб и ошибок, еще далека от завершения. Отражением этой очень непростой, если не сказать болезненной, ситуации, характерной, впрочем, не только для нашей страны, стало принятие за последние 12 лет уже трех Концепций внешней политики России, последняя из которых утверждена президентом В.В. Путиным в феврале 2013 года.
Важнейший исходный посыл Концепции-2013 – формирование опережающей и упреждающей стратегии противодействия новым вызовам. Сразу же возникает вопрос: а возможна ли в принципе в условиях международной турбулентности практическая реализация этой политико-методологической установки? Сомнение усиливает входящая в противоречие с ней трезвая констатация – в другом разделе концепции – того факта, что усложняющееся развитие международных отношений «становится все более трудно предсказуемым». И другой вопрос: может ли она быть центральной, определяющей в рамках отнюдь не революционно-новаторской, скорее традиционно-устойчивой схемы «преемственность и развитие», которая со всей очевидностью легла в основу этого документа. Отсюда, собственно, вытекает и степень его новизны. Все, однако, познается в сравнении. Сопоставим Концепцию-2013 с предыдущими Концепциями внешней политики РФ – 2000 и 2008 годов.
Новая редакция Концепции оптимизирует – в пределах объективных возможностей – внешнеполитическую доктрину России. Прорывных новаций в ней не появилось. Обновлена и адаптирована к изменившимся условиям система подвижных внешнеполитических координат. Уточнена и конкретизирована «дорожная карта» действий России в мировой политике. Внесены положения, которых не было, да и не могло быть в предшествующее десятилетие.
Впервые на уровень документообразующей установки выводится понятие «мягкая сила». Она рассматривается как комплексный инструментарий решения внешнеполитических задач с опорой на возможности гражданского общества, информационно-коммуникационные, гуманитарные и другие альтернативные классической дипломатии методы и технологии.
Вместе с тем обращено пристальное внимание на подводные рифы – риски деструктивного и противоправного использования «мягкой силы» в целях оказания политического давления на суверенные государства, вмешательства в их внутренние дела, манипулирования общественным мнением и сознанием. В целом же очевидная универсальность внесенного концептуального модуля не отменяет другой универсальной очевидности: «мягкая сила» может быть эффективной только в руках сильного государства.
Новые центры силы: притяжения и отталкивания
В трех Концепциях наглядно отразилась динамика стремительного ускорения глобальных процессов. Если Концепция-2000 фиксировала тенденцию к созданию однополярной структуры мира при экономическом и силовом доминировании США, то Концепция-2008 к новым фундаментальным мировым процессам отнесла «нарождающуюся многополярность» как результат устремленности «к полицентричному миропорядку».
Концепция-2013 оперирует уже не тенденциями, а четко обозначенными реалиями. Международные отношения переживают переходный период, особенность которого заключается «в формировании полицентричной международной системы». Происходит рассредоточение мирового потенциала сил и развития, его смещение на Восток, и прежде всего в Азиатско-Тихоокеанский регион. На авансцену мировой политики и экономики выходят и другие новые страны, влияние которых, конечно же, неравнозначно. Поэтому неравномерно складывающуюся на наших глазах геополитическую конфигурацию было бы, наверное, точнее охарактеризовать как ассиметричную многополярность.
Если в Концепции-2008 слишком оптимистично и в конечном счете ошибочно, как показали последующие события, говорилось о предпосылках становления более кризисоустойчивой международной системы, то сегодня оценочная оптика меняется кардинально, отражая финансово-экономические вызовы на фоне накопления кризисных элементов в мировой экономике, нерешенность структурных проблем и затяжную депрессию в ведущих странах Запада.
В Концепции-2013 воспроизводится из предыдущей очень важный элемент – сетевая дипломатия, которая приходит на смену блоковым подходам к решению международных проблем. Но добавляется практическая задача – содействовать становлению гибких внеблоковых сетевых альянсов с участием России. Сетевые форматы и объединения теперь – фактор укрепления безопасности и финансово-экономической стабильности.
Новый важный момент – фиксация завершенности «романтического периода» деидеологизации международных отношений. Если Концепция-2008 отмечала прекращение идеологической конфронтации и последовательное преодоление наследия холодной войны и связанных с ней предрассудков и стереотипов, то в обновленном документе уже обозначена обратная тенденция – их реидеологизация. В соотнесенности с ней особенно актуально звучит вывод о том, что глобальная конкуренция впервые в новейшей истории приобретает цивилизационное измерение и выражается в соперничестве различных ценностных ориентиров и моделей развития. Справедливо подчеркивается, что оборотной стороной процессов глобализации становится повышение значимости цивилизационной идентичности.
Но по меньшей мере дискуссионным представляется идущее вслед за этим объяснение событий на Ближнем Востоке и в Северной Африке стремлением вернуться к своим цивилизационным корням. Здесь, на наш взгляд, фиксируется лишь однослойный срез многогранной проблемы арабского пробуждения. Определенная сопряженность событийной конкретики и концептуальных обобщений не всегда самодостаточна. Предотвращение межцивилизационных разломов, которое выводится в разряд первоочередных приоритетов мировой политики, не должно оставлять в тени множество других первопричинных факторов, внутренних и внешних конкурирующих интересов и притязаний.
Как мы себя видим
От оценки и самооценки роли и места России в мире зависит очень многое. Речь идет о геополитической идентичности страны в условиях ее беспрецедентной исторической трансформации и изменения самой парадигмы мирового развития. За последнее десятилетие эти самооценки претерпели существенные изменения.
В Концепции-2000 Россия безоговорочно рассматривалась «как великая держава». В последующие годы ее геополитический статус стал оцениваться скромнее. Концепция-2008 определяет РФ как «один из влиятельных центров современного мира», одно из ведущих государств, «крупнейшую евразийскую державу».
Оценочный фокус Концепции-2013 вновь корректируется: внешняя политика России «отражает уникальную, сформировавшуюся за века роль нашей страны как уравновешивающего фактора в международных делах и в развитии мировой цивилизации (выделено мною. – М.Н.)». Россия выступает в качестве ответственного и конструктивного члена международного сообщества, способствует формированию позитивной, сбалансированной и объединительной международной повестки дня, решению глобальных и региональных проблем. Но при всех нюансах и уточнениях Россия, понятно, объективно остается геополитическим тяжеловесом.
Пути и перепутья «экономической дипломатии»
Существенно изменились подходы и приоритеты в сфере международных экономических отношений. В Концепции-2000 специализированный раздел был небольшой, среди главных приоритетов называлась задача обеспечить благоприятные внешние условия для формирования в стране экономики рыночного типа и становления обновленной внешнеэкономической специализации России, гарантирующей максимальный экономический эффект от ее участия в международном разделении труда. После экономического кризиса 1998 года здесь явно проглядывался экспортно-сырьевой подтекст.
В Концепции-2013 экономическое измерение внешней политики России впервые обобщено и конкретизировано в емком понятии «экономическая дипломатия». Ее основные задачи – обеспечение равноправных позиций нашей страны в современной системе мирохозяйственных связей, сведение к минимуму рисков, возникающих при интеграции в мировую экономику, в том числе в контексте вступления в ВТО и присоединения к Организации экономического сотрудничества и развития.
Принципиальные изменения внесены в блок, касающийся модернизации. В Концепции-2008 она имела отчетливо выраженную сырьевую направленность, охватывая только топливно-энергетический комплекс. Первостепенное значение придавалось сохранению репутации ответственного партнера на рынках энергоресурсов, обеспечению устойчивого развития своей экономики за их счет и содействию сбалансированности мировых энергорынков.
В Концепции-2013 этот подход существенно переосмысливается. Теперь уже ставится задача содействовать модернизации и диверсификации российской экономики, повышению доли наукоемких, инновационных и других приоритетных отраслей в общеэкономической структуре за счет привлечения передовых зарубежных научно-технических знаний и технологий, методов хозяйствования и ведения деловых операций, а также иностранных инвестиций.
И еще одна новая целевая установка, стратегическую важность которой трудно переоценить, – реализация мер для закрепления за Россией статуса ключевого транзитного направления по обеспечению торгово-экономических связей между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом, в том числе посредством расширения участия в формируемых грузоперевозках. Помимо того выдвинута задача, которая со столь обязывающей конкретностью никогда ранее не ставилась, – «дипломатическое сопровождение интересов отечественных экономических операторов за рубежом».
Весьма важным для страны представляется требование «обеспечивать сохранение и оптимальное использование российской собственности за рубежом», которое содержалось в Концепции-2000. Эта задача исчезла уже в последующем документе 2008 года и не появилась в Концепции-2013. Между тем большая часть постсоветского периода отмечена многочисленными попытками получить эту собственность в свое распоряжение. Причем они предпринимались как извне – некоторыми странами – выходцами из СССР, так и внутри страны отдельными влиятельными фигурами ельцинского созыва.
С каким трудом отбивались, например, российские центры науки и культуры в Берлине, Париже, Брюсселе от циничных демаршей, совершаемых под филигранно лицемерными, демагогическими предлогами при помощи хитроумных и не очень комбинаций. Решение вопроса о зарубежной собственности могло быть только комплексным. Было принято немало решений на самом высоком уровне, их реализацией вплотную занимался МИД в координации с другими заинтересованными ведомствами. Но означает ли отсутствие обозначенных ранее озабоченностей, что столь многотрудная проблема решена окончательно и снята с повестки дня?
Тексты и подтексты проблематики СНГ
По сравнению с началом нулевых годов в значительной степени актуализирована проблематика СНГ при сохранении ее прежней стратегической приоритетности для России. По своей обобщенно-формулировочной стилистике небольшой раздел Концепции-2000 о региональных приоритетах внешней политики РФ выглядел скорее декларацией о намерениях. Заметные дополнения и уточнения появились в аналогичном, но уже содержательно расширенном и более конкретизированном разделе Концепции-2008, где подчеркивалось: с государствами, которые проявляют готовность к этому, развиваются отношения стратегического партнерства и союзничества. Специально оговаривалось, что отношение России к субрегиональным образованиям и иным структурам без российского участия на пространстве СНГ напрямую обусловлено оценкой их реального вклада в обеспечение добрососедства и стабильности, их готовности на деле учитывать законные российские интересы и уважать уже существующие механизмы сотрудничества, такие как СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭс, а также Шанхайская организация сотрудничества (ШОС).
Геополитически значимые нововведения привнесены в Концепцию-2013. Зафиксирована задача формирования евразийского экономического союза, призванного стать «моделью объединения, открытого для других государств». Причем новый союз рассматривается как эффективное связующее звено между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом. Конкретизирована задача содействовать практической реализации Договора о зоне свободной торговли с целью качественно модернизировать нормативно-правовую базу торгово-экономического сотрудничества стран СНГ.
Обращает на себя внимание впервые программно оформленная позиция России, согласно которой она, уважая право партнеров по Содружеству на выстраивание отношений с другими международными субъектами, выступает за всеобъемлющее выполнение государствами – участниками СНГ взятых на себя обязательства в рамках региональных интеграционных структур с российским участием.
Впервые среди конкретных задач указано выстраивание отношений с Украиной как приоритетным партнером в СНГ, содействие ее подключению к углубленным интеграционным процессам. В этой обтекаемой формулировке ощущается лишь фоновое излучение известных проблем и противоречий. Она синтезирует объективный стратегический запрос экономик обеих стран и одновременно – необходимость полноценного учета их геополитических интересов, никак не вписывающихся в ностальгические реминисценции прошлых простых решений.
Важным российским приоритетом остается содействие становлению Республики Абхазия и Республики Южная Осетия, укреплению их международных позиций, обеспечению надежной безопасности и социально-экономическому восстановлению. Новый момент – заявленная позиция о заинтересованности России в нормализации отношений с Грузией в тех сферах, в которых к этому готова грузинская сторона, при учете политических реалий, сложившихся в Закавказье.
По-новому расставлены акценты в отношениях России и Белоруссии. В Концепции-2000 первостепенная задача оптимистически виделась в укреплении союза Белоруссии и России «как высшей на данном этапе формы интеграции двух суверенных государств». Эта явно преувеличенная оценка интеграционных перспектив сменилась в Концепции-2008 прагматическим подходом к созданию условий для эффективного строительства Союзного государства «через поэтапный перевод отношений между Россией и Белоруссией на рыночные принципы в процессе формирования единого экономического пространства». Концепция-2013 ориентирует теперь на расширение взаимодействия с Белоруссией в рамках Союзного государства в целях углубления интеграционных процессов во всех сферах.
Вряд ли можно было ожидать – без потери ощущения действительности – менее расплывчатой формулировки, в которой невидимо спрессованы видимые невооруженным глазом проблемы. «Мы не проводим курс рыночного государства, основанного на рыночной собственности», – жестко заявил на днях, правда, по другому поводу президент Белоруссии Александр Лукашенко, проясняя тем самым реальные возможности и не очень отдаленные перспективы претворения в жизнь этой установочной позиции документа-2013.
Куда исчез Русский мир?
Среди целевых установок в области международного гуманитарного сотрудничества выделяется впервые сформулированная с такой обязывающей конкретностью задача привлекать институты гражданского общества к решению международных проблем в целях повышения эффективности российской внешней политики. Другим новым моментом стало внесение в Концепцию-2013 отдельного пункта о необходимости развивать межгосударственные культурные и гуманитарные связи славянских народов.
Особая тема – зарубежные соотечественники. В последние годы на государственном уровне признана необходимость придать работе с ними системный характер. Четко обозначился расширенный вектор стратегического взаимодействия с различными ветвями Русского мира. Внесение этого понятия в Концепцию-2008, создание по инициативе МИД и Министерства образования и науки фонда «Русский мир» стало и опознавательным знаком возросшего влияния России в геополитическом пространстве. Предстояло его четкое программное оформление, превращение в целостную систему практических действий государства.
Это тем более важно, что русскоязычной мир, который несоизмеримо шире диаспорального сообщества, не имеет столь выраженную центрирующую форму, как, например, франкоязычный, объединенный не только культурологическим, но и геополитическим понятием «франкофония», на развитие и продвижение которого расходуются огромные средства. Между тем Концепция-2013 вновь возвращает нас к прежней постановке вопроса о русской диаспоре, выводя из программно-концептуального оборота такой перспективный компонент внешнеполитической стратегии России, как Русский мир. Возникает недоуменный вопрос: куда он исчез и почему?