Классификация нормативно - правовых актов в деятельности ОВД России

С философской точки зрения всякая классификация представляет собой способ применения логической операции деления объема понятия. Она состоит из той или иной совокупности делений. Классификация позволяет на основе существенных признаков явлений определить и установить их общие специфические черты, связи и различия, наиболее полно отразить взаимодействия и своеобразные переходы одного вида в другой и т.д. Для классификации нужно использовать философские категории единичного и всеобщего, выражающие многообразие мира и степени познания связей между фактами, событиями грани их соприкосновения.

Классификация позволяет с достаточной полнотой охарактеризовать различные признаки нормативно-правовых актов ОВД, существующие между ними связи, и с помощью определенных критериев найти формы объединения однородных нормативных актов в отдельные группы. Благодаря классификации возможно лучше уяснить юридическую природу актов управления, более четко представить себе отличительные признаки и назначение каждого вида этих актов, роль различных видов актов в решении общих и специальных задач государственного управления.

Научное определение классификации нормативных актов ОВД имеет не только познавательное значение. Оно приобретает смысл юридической конструкции. Юридическое опосредование классификации нормативных актов придает ее элементам нормативно-регулирующий характер, ибо оно непосредственно влияет на практику создания различных видов нормативно-правовых актов и определение их признаков, на установление между ними необходимого соотношения и связей. Классификация выполняет задачу по упорядочению множества, внесению организованности в знание о том или ином фрагменте действительности путем определения места каждого члена множества в той или иной группе явлений или предметов и установления иерархии (в том числе субординации и соподчинения) или связей координации между полученными в результате ее проведения классами. В фиксировании закономерных объективных связей между объектами, предметами путем их распределения по соответствующим классам, видам и т.д., проявляется аналитическая роль классификации. В результате проведения такого анализа во внешне неупорядоченной эмпирической действительности сознание обнаруживает логику и закономерности. Тем самым появляется четкая ориентация в многообразии изучаемых объектов или явлений, поскольку каждый вид (класс) в той или иной классификационной схеме занимает определенное место. С помощью классификации фиксируются многочисленные связи и взаимоотношения явлений.

Следует отметить, что классификации не являются неизменными: они проходят ряд этапов развития. Отсутствие возможности строгой фиксации оснований классификации ведет к тому, что один и тот же объект (предмет) по одному основанию может быть включен в одну группу, а по другим - в другую. Это способствует тому, что классификационные схемы не являются замкнутыми, неизменяемыми, застывшими, раз и навсегда установленными. Они уточняются, развиваются и дополняются в ходе прогресса человеческого знания. Изменяются или исчезают одни виды нормативно-правовых актов, появляются другие, формируются, видоизменяются подсистемы законодательных актов. То есть система законодательства находится в динамическом процессе.

Применительно к нашему исследованию можно сказать, что классификация актов органов внутренних дел позволяет более четко определить общие требования предъявляемые к подзаконным актам Министерства, и сформулировать специальные требования к ним; помогает совершенствовать порядок издания нормативных правовых актов органов внутренних дел; способствует разработке четкого и эффективного порядка контроля за соблюдением законности в актах различных видов; обеспечивает научный подход к отбору актов при их систематизации.

Нормативные правовые акты ОВД весьма многообразны. Классификация их может быть различной, в зависимости от оснований.

По форме нормативно-правовые акты ОВД подразделяются на: приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила и наставления. Многообразие и динамизм вопросов, разрешаемых с помощью ведомственных актов, объясняет различия в их форме и содержании. Порой подобная множественность актов затрудняет правильный выбор их формы для решения определенных вопросов. Отметим, что под формой (внешней формой) понимаются установленные соответствующими предписаниями виды (наименования) нормативно-правовых актов МВД РФ. Говоря о наименовании актов, мы имеем при этом в виду не только заголовок акта, отражающий его содержание, но и название акта, определяющее его принадлежность к определенной группе, к определенному виду нормативных актов. Но что же является основанием такой классификации, каково то свойство или признак акта, которым определяется его наименование?

На этот вопрос в литературе нет единой точки зрения. Либо наименование представляет собой ту специфическую характеристику актов, которая признана отражать особенности их содержания (А.Ф. Ноздрачев)[1], либо наименование правовых актов органов управления, по общему правилу, одновременно отражает особенности и содержания, и порядка издания правовых актов (А.В. Мицкевич, В.И. Новоселов)[2], либо различия в методах принятия актов находят отражение и в форме этих актов (А.Ф. Шебанов)[3], либо вразличиях наименований основных актов находят закрепление (но не выражение) определенные различия в характере самой правотворческой деятельности министерства (ведомства), приведшей к изданию акта (М.Н. Николаева)[4]. Конечно, видовое наименование правового акта отражает определенные, лежащие в существе акта особенности, присущие всем актам, носящим такое наименование. Тем не менее, не для всех видов актов особенности, определяющие наименование акта, являются особенностями их содержания.

В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, содержатся важные нормативные установления, касающиеся общего перечня видов актов (нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений), издаваемых этими органами. Однако указанная норма не развивает дальше этот вопрос в отношении определения критериев издания различных видов нормативных актов, а также соотношения компетенций органов, принимающих эти акты. Не дает ответа на этот вопрос и приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[5], хотя Разъяснения призваны способствовать более глубокому пониманию соответствующих положений постановления Правительства РФ. В результате отмечается низкий уровень универсализации правовых предписаний вследствие чего существует множество нормативных правовых актов по одному и тому же предмету регулирования. Несмотря на то, что указанный перечень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти является исчерпывающим, законодательные и иные нормативные акты допускают возможность издания федеральными органами управления нормативных актов и других видов. Так, например ГК РФ (ст. 52)[6] определено, что создаваемые организации, обладающие статусом юридического лица осуществляют свою деятельность на основании уставов. Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, определили, что МВД России издаются нормативные акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов. Как видим, указанная норма Правил требует использования расширительного способа толкования.

Рассмотрим индивидуальные признаки актов МВД РФ, характеризующие предмет регулирования, определяющие их предназначение и, в значительной степени, их содержание.

Приказ. Приказ (от лат. imperium; англ. order) - подзаконный акт управления, волевое властное официальное распоряжение руководителя, отданное в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения. Приказ является одним из видов актов, право издания которого присуще министерству как особому органу государственного управления. Разграничение приказа и других видов основных актов обусловлено особенностями различных проявлений нормотворческой деятельности министерств.

На наш взгляд, характерными признаками приказа являются следующие: 1) содержит предписания обязательного характера; 2) представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия; 3) издается правомочным на то должностным лицом. Из самого названия этого вида нормативно-правового акта («приказ») с необходимостью следует, что в нем могут содержаться только предписания, обязательные к исполнению. Поэтому нельзя облекать в форму приказа рекомендации, советы и т.п.

Текст приказа состоит, как правило, из вступительной (преамбулы) и распорядительной (приказной) частей. Во вступительной части излагаются цели и задачи, мотивы и основания предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то во вступительной части указывается его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства. Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ изменяет или отменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Содержание и цели издания приказов весьма многообразны. Следует отметить, что сами приказы могут быть классифицированы по различным основаниям. Различают нормативные и ненормативные приказы. Ненормативные приказы распространяются на конкретных субъектов правоотношений, наделяя их определенными правами и обязанностями, поэтому за нарушение приказа виновный несет юридическую ответственность как за нарушение предписаний нормативного акта, на основании или во исполнении которого он был принят. Нормативные приказы отличаются от ненормативных (актов индивидуального применения права) неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания.

Нужно отметить, что на практике довольно часто принимают смешанные приказы, содержащие разнородные по юридической природе предписания - как нормативные, так и индивидуальные, мотивируя это нецелесообразностью принятия нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Такая практика нежелательна, поскольку способы реализации нормативных и индивидуальных актов различна. В систему норм, составляющих тот или иной правовой институт, могут вноситься изменения, может меняться круг действия норм. Предписание же, лишь однажды проявив свое действие, в дальнейшем остается без изменения, и необходимость в постоянном пользовании им не возникает. Но если все-таки такой акт издан, то содержащиеся в нем нормативные предписания должны учитываться и храниться наряду с другими нормативными актами. Исключение в данной ситуации, на наш взгляд, можно отнести лишь к утверждающим приказам, в которых даются организационно-технические распоряжения подчиненным, связанные с реализацией утверждаемого нормативного правового акта, назначаются ответственные лица за исполнения приказа и пр.

Приказ нормативного характера принимают, в основном, в целях исполнения актов высших органов государственной власти либо по их поручению, а также согласно своей компетенции. В связи с этим данные акты можно подразделить на компетенционные и делегированные.

Приказы федеральных органов, как правило, регулируют внутриорганизационную деятельность аппарата управления и должностных лиц. Вместе с тем нормативные приказы могут носить и надведомственный характер, регулировать отношения федерального органа власти и граждан (акты внешнего действия).

По содержанию приказы могут быть: 1) по комплексным вопросам регулирования; 2) по реализации актов органов власти; 3) в связи с объявлением решений коллегии; 4) в связи с утверждением ведомственных актов: а) по утверждению одного акта, б) по утверждению нескольких актов; 5) о внесении изменений и дополнений в акты; 6) о признании утратившим силу или о неприменении актов МВД.

Вообще, приказ - самый распространенный вид нормативного правового акта ОВД, издаваемый по наиболее важным вопросам деятельности системы ОВД. Приказами создаются, реорганизуются, ликвидируются органы и учреждения, входящие в систему ОВД, определяются текущие и перспективные задачи, принципы, формы, методы деятельности ОВД, сотрудников и работников системы, предоставляются права и возлагаются обязанности, устанавливаются юридические факты, связанные с возникновением, изменением и прекращением правоотношений, утверждаются иные нормативные правовые акты МВД России.

Обобщая вышеизложенное, дадим определение данного нормативного правового акта. Приказ - нормативный правовой акт, изданный по важнейшим вопросам деятельности системы МВД России правомочным на то должностным лицом в порядке осуществления единоначалия.

Директива (от лат. dirigere - направлять; англ., фр.сНгесйуе) - распоряжение, руководящее указание, приказ, установка вышестоящего органа или должностного лица. В армии дореволюционной России директивой называли приказания общего характера, посредством которых военным начальникам предоставлялась информация об общем положении на театре военных действий. Директивы отдавались на несколько дней и предоставляли начальникам широкую свободу действий в пределах, предоставленных общей концепцией проводимой операции. В России и сегодня издаются директивы Верховного Главнокомандующего ВС РФ, Министра обороны РФ. В СССР директивой являлись указания высшего органа КПСС (ее съезда или пленума ЦК КПСС), выраженные в соответствующих решениях (резолюциях).

Директива, в соответствии с правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, это нормативный акт, содержащий нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел, основные направления их деятельности на конкретный период времени.

Однако, на мой взгляд, малоубедительным является отнесение директивы министра к статусу нормативного правового акта. С таким же успехом нормативным актом можно считать и многочисленные Концепции по различным направлениям деятельности органов внутренних дел, к тому же они объявляются приказами МВД России.

Положение - форма нормативного акта, регулирующего определенную сторону государственной жизни, определяющего порядок какой-либо деятельности. В положении определяются задачи, функции, обязанности и права государственных органов и их должностных лиц. Под положением обычно понимается сводный нормативно-правовой акт, всеобъемлюще и детально регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся правового статуса, либо организации деятельности субъектов права (государственного органа, учреждения).

Положение это статусный акт, в котором в систематизированном виде определяются порядок образования, права, обязанности и организация органов и учреждений системы МВД России, их структурных подразделений, а также их руководителей. Поскольку положения как вид актов, закрепляющих компетенцию ОВД или их подразделений, получили широкое распространение, они заслуживают особого внимания. Права и обязанности закрепляются в этих актах, прежде всего посредством, установления задач и функций органа (или его подразделения). Разумеется, этот способ имеет и недостатки, т.к. он закрепляет компетенцию лишь в общей форме, что затрудняет проверку эффективности выполнения данным органом возлагаемых на него прав и обязанностей. Поэтому схема положения должна содержать все элементы статуса органа или подразделения. В перечне образцов нормативных правовых актов МВД России структура положения состоит из следующих разделов: «Общие положения», «Основные задачи», «Функции», «Взаимоотношения и связи», «Компетенция начальника», «Должностные обязанности личного состава». Т.Н. Воронова выделяет четыре раздела: «Общие положения», «Основные задачи и функции», «Обязанности», «Права». На наш взгляд положение должно состоять из шести разделов: «Общие положения», «Основные задачи и функции», «Права и обязанности», «Организация работы», «Взаимоотношения и связи», «Ответственность». К сожалению, на практике не всегда положения содержат вышеназванные перечни разделов, что не обеспечивает логическое развитие темы правового регулирования: указываются лишь общие положения, задачи, функции, иногда права и реже обязанности.

Определение прав и обязанностей, а также ответственности органов в положении служит четким критерием законности деятельности органа и дает возможность установить качество и эффективность его работы. Решение этой задачи, на взгляд Л.М. Розина, может осуществляться двумя путями. Первый путь заключается в расширении положения таким образом, чтобы этот акт давал ответы на все основные вопросы: права и обязанности органа, его структурных подразделений, его руководителя и служащих; ответственность за невыполнение возложенных на них прав и обязанностей. В этом случае положение сможет дать ответ на многие вопросы и его выполнение будет легче проверить. Положение, следовательно, будет выступать как единственный правовой акт, содержащий нормы, определяющие компетенцию органа и его подразделений. Второй путь основывается на признании положения в качестве основного акта, определяющего правовое положение органа в целом. При этом нормы положения детализируются и конкретизируются в других нормативных актах, закрепляющих правовое положение структурных подразделений и их служащих. Такими актами могут быть положения о подразделениях, должностные инструкции, правила осуществления основных должностных обязанностей. В этом случае положение не будет громоздким актом, а наряду с ним будут действовать другие акты, определяющие задачи, функции, права и обязанности всех категорий должностных лиц. Следует согласиться с Л.М. Розиным, считающим второй путь предпочтительным, так как он дает возможность комплексно регулировать правовое положение органов внутренних дел и их подразделений. Но, вместе с тем, он предполагает дальнейшее совершенствование положений, которые должны: четко разграничивать функции органа (подразделения) от функций смежных субъектов организующей деятельности; определять круг прав этого органа и степень его ответственности. Закрепленные в положении функции подразделения должны выражаться в функциях отдельных работников, которые, в свою очередь, определяются должностными инструкциями. В них же указывается совокупность тех прав, которыми может пользоваться работник, занимающий эту должность. Естественно, эти права должны находится в пределах прав подразделения в целом, положениями устанавливается также статус ведомственных наград, различных документов. Итак, положение - это статусный нормативный правовой акт, систематизировано определяющий порядок образования, полномочия, организацию работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений, входящих в состав органов внутренних дел. Как видим, положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права и обязанности, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения и их ответственность. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России положения могут издаваться также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел. Однако, по этому пункту хотелось бы высказать некоторые соображения. Во-первых, более верно использовать данный вид нормативного акта, в основном для определения правового статуса, компетенции, задач и функций органов внутренних дел, его структурных подразделений, иных органов и учреждений, входящих в систему МВД России, а также их руководителей. В этом случае положение будет выступать в качестве основного правового акта, содержащего нормы, определяющие компетенцию соответствующего органа или его структурной единицы. Во-вторых, правовую регламентацию осуществления какой-либо деятельности устанавливать иными видами нормативных актов, - инструкциями или правилами. Это способствовало бы и более единообразному применению различных видов правовых актов Министерства. В-третьих, учитывая имеющиеся традиции ведомственного нормотворчества, в том числе и ОВД, статус ведомственных наград регламентировать, как и прежде, положениями. Вышесказанные предложения можно реализовать путем внесения соответствующих уточнений в ведомственные правила подготовки нормативных правовых актов.

Устав в правовой терминологии - понятие, означающее основополагающий нормативный акт, которым определяется: 1) вид учредительного документа юридического лица, утверждаемый учредителями при создании организации - устав юридического лица; 2) название или составная часть названия нормативного правового акта, регулирующего деятельность в какой-либо отрасли экономики, главным образом транспорта и связи (Транспортный устав ЖД РФ); 3) название нормативного правового акта, определяющего права, обязанности и ответственность работников (служащих) в определенной сфере государственной деятельности (Дисциплинарный устав таможенной службы РФ, Устав о дисциплине работников морского транспорта); 4) государственный нормативный документ, на основе которого осуществляется организация определенной сферы деятельности Вооруженных Сил (Устав внутренней службы, Дисциплинарный устав, Устав гарнизонной и караульной службы); 5) нормативно правовой акт регионального (Устав субъекта РФ) или местного (Устав муниципального образования) правотворчества, устанавливающий основы статуса субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления; в международном праве форма или составная часть международного договора (Устав ООН, Устав СНГ).

Уставы - это комплексные нормативно-правовые акты, регулирующие ту или иную сферу государственной деятельности. Уставы регулируют деятельность определенных органов и организаций, их права и обязанности, основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами. В научной литературе, посвященной деятельности ОВД, указывается, что, исходя из особенностей организации ОВД, важности задач, стоящих перед ними, служба в них имеет много общего со службой в Вооруженных Силах. Поэтому некоторые авторы отмечают необходимость регламентировать данной формой нормативного акта деятельность военизированных подразделений ОВД или же деятельность внутренних войск МВД России.

По своему назначению устав ОВД является кодифицированным актом, содержащим свод правил, устанавливающих задачи, права и обязанности, основные формы организации и осуществления определенных видов деятельности МВД России, выполняемых системой органов или подразделений. Уставами также регламентируется правовой статус общеобразовательных учреждений, организаций и других хозяйствующих субъектов, относящихся к системе МВД. И такой устав по своей правовой природе может быть отнесен к особым локальным нормативным актам.

Таким образом, устав - кодифицированный нормативный правовой акт (свод правил), содержащий систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус учреждений и хозяйствующих субъектов, относящихся к системе ОВД России.

Инструкция (от лат. instructio - наставление, устройство) - 1) подзаконный нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти (в пределах их компетенции) в целях разъяснения и определения порядка применения законодательного акта, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказа министра или руководителя иного государственного органа; 2) подзаконный нормативный акт, устанавливающий порядок выполнения служебных обязанностей определенными категориями работников (должностные инструкции) или определяющий порядок и условия осуществления какой-либо деятельности; 3) технические указания, правила (правила пользования механизмом, способы выполнения какой-либо технологической операции и т.п.).

«Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства, порядок и последовательность действий организаций».

В качестве специфического признака инструкции, характеризующего ее целенаправленность и содержание, часто называют то, что она устанавливает порядок исполнения другого правового акта. Иными словами, инструкция предусматривает, кем, как, каким образом, в каком порядке, в какой последовательности и т.п. должны исполняться положения, содержащиеся в другом акте. Этот характерный для инструкции признак нередко получает отражение в самом их наименовании. Сочетание слов «Инструкция о порядке» являются типичными для инструкций.

Однако для того, чтобы этот признак мог быть использован для характеристики инструкций как особого вида нормативного акта министерств, он нуждается в ряде уточнений.

Во-первых, следует подчеркнуть, что речь идет об установлении именно порядка исполнения другого акта, а не об издании инструкции «во исполнение», «для исполнения» и т.п. этого акта.

Во-вторых, в инструкциях министерств, всегда устанавливается порядок исполнения только нормативных актов. Именно этим обусловлено то, что сама инструкция всегда является нормативным актом: она устанавливает порядок применения (исполнения) законов, указов, а также актов вышестоящих органов управления. В этом смысле инструкция является как бы вспомогательным актом, но только в этом смысле.

В-третьих, в инструкциях может устанавливаться порядок исполнения не всего акта в целом, а определенной группы норм этого акта, либо даже одной отдельной его нормы. Наряду с этим встречаются инструкции о порядке исполнения нескольких актов.

Кроме инструкций, устанавливающих порядок исполнения иных актов и норм, существует также другая группа инструкций министерств. Эту группу составляют инструкции, определяющие порядок выполнения определенных функций, организационных мероприятий различными органами и должностными лицами, для которых акты данного министерства обязательны в силу подчиненности или прямого указания закона. В наименовании таких инструкции используется словосочетания «Инструкция по организации», «Инструкция о порядке лицензирования» и т.п. Конечно, в широком, смысле слова и эти инструкции могут рассматриваться как определяющие порядок исполнения какого-то другого акта или нормы, поскольку функции, порядок выполнения которых определяется инструкцией, возложены на соответствующий орган или должностное лицо определенным правовым актом. Однако сами акты и нормы, в развитие которых издается инструкция подобного рода, обладают известной спецификой - они определяют компетенцию соответствующего органа (должностного лица), его задачи или функции и методы работы. Инструкция же устанавливает порядок реализации этой компетенции, порядок выполнения соответствующей функции. Содержание такой инструкции не может выйти за пределы компетенции данного органа.

Кроме того инструкции устанавливают порядок проведения каких-либо организационно (планово) - технических, материально-технических, технологических операций.

Как видим, инструкции (как и приказы) являются распространенной формой нормативных актов МВД и посвящены различным вопросам. По содержанию их можно условно разделить на несколько групп. В первую группу входят инструкции, устанавливающие порядок исполнения другого нормативного акта. Вторую группу составляют инструкции, определяющие служебные права и обязанности должностных лиц органов или служб внутренних дел: участковых инспекторов, дежурных городского, районного отдела внутренних дел и т.п. Третью группу составляют инструкции, закрепляющие порядок осуществления отдельных действий или видов деятельности; организации отдельных сторон деятельности ОВД; применение приборов и других научно-технических средств. Понятно, что это условное деление, ибо содержание инструкции могут составить положения сразу нескольких вышеперечисленных групп.

Анализ содержания инструкций заставляет усомниться в правильности утверждения, что «сами инструкции новых норм права не создают», а лишь поясняют другой нормативный акт. В действительности в инструкциях как первой, так и второй группы содержится большое число новых норм. Что же касается инструкций второй группы, то они не только содержат новые нормы, но и зачастую являются первоначальными нормативными актами, так как в основе их издания в большинстве случаев лежит норма о компетенции министерства, издающего инструкцию.

Все сказанное выше позволяет определить инструкцию как нормативный правовой акт, содержащий юридические нормы, организующие конкретный (специальный) вид деятельности органа, работу конкретных должностных лиц, закрепляющие порядок, способы и методы осуществления соответствующих направлений служебной деятельности, процедуру реализации субъективных прав и обязанностей должностных лиц системы Министерства внутренних дел, а в установленных случаях - граждан, организаций, предприятий, учреждений.

Правила. В правилах содержатся нормы, регулирующие организацию работы конкретных подразделений ОВД или направлений их оперативно-служебной и иной деятельности, определяющие порядок, процедуру совершения определенных конкретных действий в сфере управления. Правила составляют сравнительно немногочисленную группу актов в общем правовом массиве.

Правила - нормативный правовой акт, регламентирующий порядок, процедуру осуществления отдельного вида деятельности ОВД или их работников, а также устанавливающий меру должного по реализации соответствующих субъективных прав и обязанностей.

Наставление. В наставлениях содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных подсистем по выполнению возложенных на них задач в той или иной ситуации, а также мера должного по реализации соответствующих субъективных прав и обязанностей. В данном акте устанавливаются принципы, задачи, функции, обязанности конкретных служб, органов и подразделений; порядка, способов, методов действий по выполнению возложенных на них задач. Особенностью наставлений как вида нормативных актов является подробное изложение в них не только задач и обязанностей, но и указаний на тактические, технологические и технические вопросы их реализации, на то, как выполнять задачи и обязанности. В наставлениях содержатся и нормы, изданные вышестоящими органами по данному вопросу. Все это делает наставление практическим руководством, которое подлежит тщательному изучению и точному применению.

Отсюда наставление - нормативный правовой акт (свод правил), определяющий задачи и организацию конкретных подсистем (органов), порядок действия в той или иной ситуации, а также реализацию и исполнение соответствующих прав и обязанностей.

Таковы основные виды нормативно-правовых актов, закрепленных Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Думается, что перечень их не является исчерпывающим. Дело в том, что в Правилах не выделяется такой вид нормативных актов ОВД, как решение коллегии министерства. В Перечне образцов нормативных правовых актов МВД России данный вид акта рассматривается как один из вариантов приказов - Приказ «Об объявлении решения коллегии МВД России». Следует подчеркнуть, что в научной литературе данный акт выделяется как самостоятельная форма нормативных актов ОВД. «Возможность придания решениям коллегий самостоятельной юридической силы - пишет М.Н. Николаева - не меняет, как нам представляется, правовую природу министерств как единоначальных органов управления, но она означает, что среди нормативных актов министерств должен появиться новый вид актов, притом актов коллегиальных, для которого в законодательстве следовало бы предусмотреть и особое название - «постановление коллегии». Учитывая, что решения коллегии являются составной частью правовой основы и функционирования МВД России, считаем необходим включить данный вид нормативно-правового акта в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Обоснованию данного вывода служат следующие аргументы.

Изучение нормативно-правовой базы применения единоначальных и коллегиальных форм в структуре управления системы ОВД страны позволяет однозначно утверждать, что законодательно структура ОВД ориентирована на единоначальные формы управления. Причем в закреплении единоначалия в ОВД большую роль играют особенности государственно-служебных отношений. Вместе с тем, на современном этапе общественного развития, когда объем задач, стоящих перед ОВД, неизмеримо возрос и усложнился, единоначалие как организационно-правовая форма и метод оперативного руководства не исключает, а напротив, предполагает всемерное развитие демократических начал, необходимость коллегиального обсуждения и принятия решений по кардинальным вопросам оперативно-служебной деятельности ОВД.

Поэтому в соответствии с Положением о МВД (п. 13) в нем образуется коллегия в составе: министра (председатель коллегии), его заместителей, директора ФМС России и другие руководящие сотрудники и военнослужащие системы Министерства. Коллегия Министерства на своих заседаниях рассматривает наиболее важные вопросы деятельности ОВД. Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов, оформляются протоколами и проводятся в жизнь приказами Министра.

Главным содержанием групповых управленческих решений являются стратегические, наиболее актуальные, сложные, комплексные, требующие коллективного рассмотрения проблемы, разработанные на основе анализа и оценки условий и результатов функционирования МВД, организующие практическую деятельность их служб и подразделений и направленные на обеспечение правопорядка и законности.

Основным преимуществом коллегиальности в государственном и общественном управлении является возможность найти в процессе совместного обсуждения того или иного вопроса наиболее объективное, зрелое решение, выражающее единое мнение всех или большинства членов коллегиального органа. При этом необходимо отметить, что коллегиальное обсуждение - это не простое суммирование знаний и опыта участников, так как уже сам процесс обсуждения, обмена мнениями, дискуссии вызывают определенную активизацию процесса мышления каждого участника.

Коллегия не является самостоятельным элементом организационной структуры МВД РФ (МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ), подобным, например, управлениям, отделам. Она образуется в уже созданной и функционирующей организационной структуре и не изменяет ее. Особенность положения коллегии заключается в том, что ее деятельность хотя и носит нормативно закрепленный, плановый характер, однако по своему положению этот орган стоит над отраслевыми и всеми остальными службами и, будучи «особым» субъектом управления, наделенным правом принятия управленческих решений, в конечном итоге дополняет руководство системой. В этом плане коллегия имеет ряд специфических признаков, характеризующих ее место в организационной структуре управления системой.

Во-первых, наряду с руководителем (министром), коллегия может рассматривать весь комплекс проблем деятельности системы (п. 2 Положения о коллегии МВД РФ). Во-вторых, она полномочна не только обсуждать проблемы, но и принимать соответствующие решения, проводимые в жизнь приказами министра, организовать и контролировать их исполнение, тем самым активно участвуя в сфере управления (п. 9 Положения о коллегии МВД РФ). В-третьих, введение в состав коллегии и исключение из него не является прерогативой только руководителя (п. 1 Положения о коллегии МВД РФ). В-четвертых, характерной чертой деятельности коллегии является то, что, в случае разногласий между коллегией и руководителем органа последний, независимо от данного обстоятельства, может проводить в жизнь свое решение. Однако о возникших разногласиях министр обязан доложить Президенту РФ (а на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации соответствующий начальник подразделения докладывает министру МВД РФ). В свою очередь членам коллегии предоставляется право сообщать Президенту РФ особое мнение (п. 10 Положения о коллегии МВД РФ). В-пятых могут проводиться совместные заседания коллегии Министерства и органов государственной власти, решения которых проводятся в жизнь совместными приказами министра и руководителей соответствующих органов государственной власти (п. 8 Положения о коллегии МВД РФ). Могут также проводится объединенные заседания коллегий с правоохранительными органами других государств, решения которых проводятся в жизнь совместными приказами руководителями этих органов.

Как видим, управленческие решения коллегии принадлежат к единой системе решений органов внутренних дел. Место этих решений в системе решений МВД России определяется их особенностями. Особенность групповых решений коллегии обусловлена, спецификой положения этого органа в системе МВД. Осуществляя общегосударственную стратегию борьбы с преступностью, коллегия вырабатывает и принимает решения, жестко детерминированные законодательством и в рамках компетенции Министерства, решениями систем управления вышестоящего уровня, наделенных по отношению к ОВД компетенцией надведомственности, и не выходящие за рамки их принципиальных установок. Особенность решения коллегии заключается в том, что они выносятся по наиболее общим, важным, стратегическим и концептуальным вопросам.

Решения коллегии состоят из преамбулы и распорядительной части. В преамбуле в сжатой форме излагается существо проблемы, в распорядительной части - принятые решения и конкретные поручения организационно-распорядительного характера, с указанием сроков и лиц (подразделений) ответственных за их исполнение. Как показывает практика, решения коллегии носят смешанный характер и содержат разнородные по юридической природе предписания - как нормативные, так и индивидуальные.

Следует отметить, что мы считаем правильным отнесение решений коллегии к зависимым (вторичным) актам, т.к. они проводятся в жизнь приказами. Обусловлено это принципом единоначалия и вытекающей из этого личной ответственностью руководителя за состояние дел. Дело в том, что при коллегиальном принятии решения, несмотря на совместное обсуждение вопроса, тяжело установить дифференцированную (индивидуальную, персональную) ответственность. Конечно, каждый из членов коллегии может открыто выразить свое согласие или несогласие с определенным вариантом решения, либо предложить свой вариант. Тем не менее, право окончательного выбора должно оставаться за руководителем. Я.Л. Здир, рассматривая указанную проблему, пишет: «Одной из специфических сложностей, связанных с коллегиальной формой управления, является проблема дифференцированной (индивидуальной) ответственности руководящих лиц за принятие решений и их исполнение, то есть проблема борьбы с обезличкой в руководстве и управлении, наносящей ущерб эффективности управления». Поэтому коллегиальные формы управления, на наш взгляд, должны рассматриваться в неразрывной связи с принципом индивидуальной ответственности работников управленческого аппарата.

Таким образом, под сочетанием единоначалия и коллегиальности в управлении ОВД мы понимаем их органическое единство, где начальник самостоятельно решает тактические вопросы, а коллегиально решаются стратегические, общие и концептуальные. Единоначалие замыкается на достоинствах одной личности, при коллегиальности используются творческие возможности многих людей. Поэтому в соответствии с критерием классификации - по признаку авторства - нормативные акты можно подразделить на: а) единоначальные (принимаются исключительно одним должностным лицом) и б) коллегиальные (вырабатываемые группой лиц).

Таким образом, решение коллегии - нормативный правовой акт коллегиального органа, определяющий наиболее общие, важные, стратегические и концептуальные вопросы деятельности министерства и проводимый в жизнь приказом.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России также запрещается, помимо выше названных актов, издавать нормативные правовые акты в виде указаний, распоряжений, телетайпограмм и.т.п. Эти положения весьма оправданны, ибо ранее данные виды актов, содержащие правовые предписания, весьма затрудняли пользование нормативным массивом, засоряли его. Тем более, что грамматическое толкование термина «указания» позволяет сделать вывод о том, что они не могут носить нормативного характера. Сам смысл «указания» (указывать можно на что-то конкретное), и то, что указания, в отличие от приказов и инструкций, не «издаются», а «даются», свидетельствует об адресовании указаний определенному лицу, организации, должностному лицу по определенному поводу, т.е. имеют правоприменительный характер. Представляется, что форма письма вообще малопригодна для издания нормативных актов. Само название этого документа ни в какой мере не отражает обязательности содержащихся в нем предписаний. Письмо - это «бумага с написанным на ней текстом, посылаемая кому-либо для сообщения чего-либо, уведомления о чем-либо, для общения с кем-либо». Это наименование с успехом может быть использовано для документов, цель которых заключается в сообщении какой-либо информации, в том числе и информации о каком-либо правовом акте.

Признавая необходимость и целесообразность установления в целях упорядочения ведомственного нормотворчества критериев разграничения различных его форм, Правила предусмотрели, что в МВД РФ нормативные акты издаются в форме приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил и наставлений. Если предложенные Правилами области применения приказа и положения ясны и не вызывают сомнений, то о наставлении и правил этого сказать нельзя. Касаясь «инструкции», «наставления» и «правил» необходимо отметить, что в русском языке они по существу являются синонимами. Любая попытка заложить в них различный смысл делает рассматриваемые термины сугубо конвенциональными. Имея в виду преследуемую цель, с этим вполне можно было бы согласиться. Однако содержание, которым Правила наполнили данные термины, совпадает, как нетрудно заметить, настолько, что если практика и ощутит какое-либо различие между ними, то не более, чем в диапазоне «нулевое - ничтожное». Целесообразнее было бы устранить неоправданную множественность наименований ведомственных актов и воспользоваться тем из них, которое стало традиционным, а именно - «инструкцией».

Некоторые авторы считают, что практика еще не наметила тенденций в выработке критериев разграничения вопросов, решение по которым следует оформлять приказами или инструкциями». Однако, на мой взгляд, они очевидны. Всестороннее урегулирование того или иного вида деятельности милиции - задача инструкции. Если же требуется принятие отдельных норм или внесение изменений и дополнений в действующую инструкцию, то они формулируются в приказе.

Таким образом, к основным формам нормотворческой деятельности МВД РФ следовало бы, на мой взгляд, отнести приказ, решение коллегии, положение, устав и инструкция.

Еще одна классификация нормативных правовых актов ОВД возможна по сфере действия: а) акты внутреннего действия, б) акты внешнего действия.

Первую группу составляют акты, действующие в рамках системы ОВД. Их адресатом выступают службы и подразделения, сотрудники ОВД. В общем массиве ведомственного нормативного материала их абсолютное большинство. Нормативно-правовые акты ОВД внешнего действия имеют своей целью упорядочение общественных отношений, складывающихся вне системы МВД России, регулирование которых отнесено к компетенции ОВД.

По юридической силе все нормативно-правовые акты ОВД делятся на: а) императивные и б) диспозитивные (модельные, примерные, типовые).

Модельные нормативные правовые акты ОВД (типовые положения, типовые соглашения и др.) издаются по вопросам, не требующим централизованного решения, либо по вопросам совместного ведения МВД России и органов государственной власти субъектов РФ, по вопросам международного сотрудничества.

По субъекту волеизъявления: а) односторонние - изданные соответствующими должностными лицами ОВД, б) двух и многосторонние - изданные ОВД совместно с другими государственными органами, органами местного самоуправления (договорно-управленческое соглашение), общественными объединениями и с различными юридическими объединениями (ассоциациями т.п.).

В зависимости от субъекта - правотворца в правотворческом процессе можно выделить следующие разновидности актов совместного нормотворчества ОВД:

1. совместные акты (договор), принятые МВД России с международной организацией (организациями) или правоохранительным органом (органами) иностранного государства;

2. совместные акты, принятые МВД России с государственными органами находящимися как на одном уровне иерархии с Министерством, так и на других ступенях иерархической структуры.

Вообще международные межведомственные соглашения активизируют имлементационный процесс, но существует и ряд связанных с ними проблем. Среди правоведов в настоящее время нет единства во взглядах на правовую природу и обязательность действия документов таких соглашений. Так, В.М. Волженкина считает, что ФЗ «О международных договорах РФ»[7] в части уравнивания международных договоров, заключенных от имени РФ, с международными договорами от имени Правительства РФ и договорами межведомственного характера от имени федеральных органов исполнительной власти, произвольно расширил полномочия правительства и федеральных органов исполнительной власти, что находится в коллизии с положениями ч. 4 ст. 15, пп. «к», «о» ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции РФ. В частности В.М. Волженкина указывает: Согласно ст. 71 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»[8] заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров находится в ведении Российской Федерации. Ст.76 Конституции установила, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. Отсюда следует два вывода: во-первых, правосубъектностью для заключения международных договоров наделена только Российская Федерация; во-вторых, международный договор Российской Федерации должен приобрести форму и статус федерального закона. Поэтому ни межправительственные договоры, ни договоры межведомственного характера под изложенное выше определение международного договора Российской Федерации не подпадают.

Между тем, п. 2 ст. 3, ст.ст. 11 и 13 Федерального закона «О международных договорах Российской федерации»[9] относят к международным договорам Российской Федерации не только международные договоры, заключенные от имени Российской Федерации, но и международные договоры от имени Правительства РФ, и договоры межведомственного характера от имени федеральных органов исполнительной власти. Это положение заставляет считать включенными в правовую систему страны соглашения, заключенные не от имени Российской Федерации и не имеющие статуса федеральных законов.

Договоры, заключенные МВД России с соответствующими МВД других государств, относятся к категории международных договоров РФ межведомственного характера. Данный правовой статус этих договоров означает то, что они являются составной частью российской правовой системы и обязательны для исполнения сотрудниками органов внутренних дел России. Оппонируя им, В.М. Волженкина резонно замечает: «Это было бы допустимо, если бы данный договор не затрагивал права и свободы человека и не имел бы в силу положений ч. 4 ст. 15 Конституции преимущества перед национальным законодательством»[10]. Практика оказания правовой помощи по уголовным делам свидетельствует, что ведомства вопреки предписаниям законов, превышают свои полномочия и компетенцию при заключении международных соглашений. Большинство заключенных МВД РФ международных соглашений включает положения об оказании правовой помощи по уголовным делам, совместном и самостоятельном проведении оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением прав и свобод граждан, что является превышением предоставленных МВД РФ полномочий и противоречит ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», требующей ратификации подобных договоров.

Для деятельности правоохранительных органов такие договоры МВД являются обязательными, поскольку действующим ФЗ «О международных договорах РФ» 1995 г. (п. 2 ст. 3, ст. ст. 11 и 13) к международным договорам РФ отнесены не только международные договоры, заключенные от ее имени, но и международные договоры (соглашения) от имени Правительства РФ, а также договоры межведомственного характера от имени федеральных органов исполнительной власти. МВД России осуществляет свои нормотворческие полномочия не только в виде ведомственных подзаконных актов, но и в форме международных договоров (межведомственных соглашений). Международные межведомственные соглашения являются составной частью правовой организации и функционирования системы МВД России.

Утвержденные Правительством договоры обладают приоритетом в отношении правительственных и иных нижестоящих актов. Соглашения межведомственного характера вообще не подпадают под действие ст. 15 Конституции и пользуются приоритетом лишь в отношении актов заключившего их ведомства. В этой связи в международном плане издавна принято правило, согласно которому соглашение между ведомствами различных государств, будучи международным договором, тем не менее не может непосредственно создавать прав и обязанностей для частных лиц. Это правило было утверждено Палатой международного правосудия еще в 1928 г.. Но не все межведомственные соглашения являются международными договорами, четко разграничивая их на межведомственные административные соглашения, не являющиеся межгосударственными договорами и международные договоры на уровне ведомств, являющиеся межгосударственным договором. Отмечается, что: «Закон о международных договорах» к числу договоров Российской Федерации относит и «договоры межведомственного характера» (п. 2 ст. 1)[11]. Такая формулировка выступает своего рода указанием на то, что не любые межведомственные соглашения являются международными договорами, а лишь те, в которых ведомство представляет государство. Относительно таких договоров сказано: «Федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера без предъявления полномочий» (п. 3 ст. 12)[12].

Анализируя 15 статью Конституции РФ отмечает, что если бы перед словами «международные договоры» стояло слово «ратифицированные», то появление такой конституционной нормы в принципе можно было бы только приветствовать. «Указание на факт ратификации необходимо в условиях постоянно растущего объема межправительственных и межведомственных договоров, правила которых должны обладать правовой силой акта заключившего их органа и не иметь приоритета перед нормой закона». Тот факт, что межправительственные и межведомственные договоры во многих случаях подписываются в развитие договоров, заключаемых представительными органами власти, не снимает проблемы. Не устраняет ее и указание в ст. 14 действующего в России закона от 15 июня 1995 г. «О международных договорах РФ»[13] о том, что ратификация договоров межведомственного характера обязательна, если они устанавливают иные правила, чем те, которые содержатся в законодательных актах. Ведь выявление факта противоречия договора закону остается на усмотрении самих исполнительных органов. Поэтому в законе о международных договорах РФ следует прямо закрепить, что не подлежащие ратификации межправительственные и межведомственные договоры России имеют правовую силу заключившего их органа.

Подобные опасения правоведов не безосновательны. Так, к примеру, постановлением Правительства РФ «О заключении соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств» от 29 июня 1995 г. № 653[14] объем сотрудничества конкретизирован. Оказание правовой помощи по уголовным делам и экстрадиция в него не входят. Полномочий на производство самостоятельных, вне рамок уголовных дел, оперативно-розыскных мероприятий, заключение под стражу разыскиваемых лиц МВД РФ не предоставлено. Вопреки этим предписаниям в заключенных МВД РФ соглашениях объем помощи произвольно расширен, принимаются обязательства по выдаче, розыску, задержанию, заключению под стражу «в необходимых случаях», исполнению приговоров суда, производству процессуальных действий по уголовным делам, затрагивающие права граждан.

Анализ соглашений, заключенных МВД РФ с соответствующими службами иностранных государств, позволяет выявить в ряде из них превышение полномочий и объема правовой помощи.

Так, в Соглашении о взаимодействии МВД независимых государств в сфере борьбы с преступностью (Алма-Ата, 1992 г.)[15] - в части содействия в «исполнении запросов и просьб по уголовным делам» (ст. 2) указывается: задержание лиц, скрывшихся от следствия и отбытия наказания, заключение под стражу в необходимых случаях, выдача лиц для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение (ст. 6).

В соглашении о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ (Киев, 1992 г.)[16] - в объем сотрудничества включено «проведение оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных действий, осуществление непрерывного наблюдения за передвижением сбытчиков наркотиков, располагающих межгосударственными связями» (п. «б» ст. 1).

В соглашении о сотрудничестве МВД РФ и МВД Украины (Москва, 1992 г.)[17] предусматривается взаимное выполнение поручений по уголовным делам, проведение оперативно-розыскных мероприятий (ст. 3, пп. «б», «в» ст. 4, ст. 6), перевод граждан, осужденных судами договаривающейся страны, для отбытия наказания в страну гражданства (ст. 10) на условиях и в порядке, определенных соответствующим протоколом (ст. 18).

В Соглашении о сотрудничестве между МВД РФ и МВД Туркменистана (Москва, 1992 г.)[18] предусмотрено (ст. 2): проведение оперативно-розыскных мероприятий, выполнение запросов и процессуальных действий; оказание помощи по уголовным делам и иным материалам органов внутренних дел; вызов свидетелей и доставка лиц, содержащихся под стражей в качестве свидетелей; задержание и арест подлежащих выдаче лиц, а также для приведения приговора в исполнение.

В рамках Соглашения МВД России и Армении 1992 г. новым Соглашением (Ереван, 1993 г.)[19] расширен объем оказываемой взаимной помощи. Дополнительно к существующим в перечень включено: выполнение запросов по уголовным делам, доставка содержащихся лиц для допроса в качестве свидетелей, заключение под стражу подлежащих выдаче лиц, розыск, задержание скрывающихся от суда и следствия, заключение их под стражу «в необходимых случаях», пересылка и выдача предметов, орудий преступления (ст. 5).

Подобные нарушения выявляются и в ряде других соглашений.

Предметами взаимодействия по указанным Соглашениям, наряду с другими, являются вопросы, связанные с правами и свободами человека, производство по уголовным делам, что требует ратификации, поскольку регулируется федеральным законодательством.

Нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций). Если в соответствии с законодательством Российской Федерации согласование нормативного правового акта является обязательным, а так же если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. Как видим, в указанном разъяснении расширяется круг субъектов согласования, помимо заинтересованных министерств и ведомств, включаются иные органы и организации. Но дело в том, что Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации предусматривают возникновение обязанности соответствующих органов не изменять установленные совместно правила по одностороннему волеизъявлению только с федеральными органами исполнительной власти, с которыми согласовывалось издание нормативного правового акта.

Юридическая сила и, соответственно, иерархическое место совместных актов МВД с иными органами государственной власти, находящимися на различных уровнях в механизме государства, должны приравниваться к правовой силе и, соответственно, иерархическому месту актов вышестоящего органа.

На практике может возникнуть вопрос о существовании иерархической зависимости между актами вышестоящего органа, принятыми им совместно с каким-либо нижестоящим органом и последующими актами самого вышестоящего органа. С нашей точки зрения, оснований для признания такой зависимости нет. Дело в том, что, с одной стороны, факт участия нижестоящего органа в совместном правотворчестве не увеличивает и не может увеличивать правовую силу совместного акта, а скорее связан с решением какой - либо политической задачи, с другой - не налагает и не может налагать каких-либо обязательств, связанных с необходимостью согласования вопроса для отмены или изменения такого акта.

Особую группу совместных актов образуют те акты, которые принимаются МВД с иными органами государственной власти (министерствами), находящимися с ним на одном иерархическом уровне. Здесь возникает ряд относительно самостоятельных вопросов: должны ли такие акты иметь иерархический приоритет перед актами, принятыми каждым из таких органов в отдельности; должен ли существовать иерархический приоритет таких актов по отношению к актам иных органов соответствующего иерархического уровня, не принимавшим участия в принятии совместного акта; должны ли совместные акты, принятые большим количеством органов (например, тремя органами), иметь приоритет перед совместными актами, принятыми меньшим количеством органов (двумя)?

С нашей точки зрения, утвердительно можно ответить лишь на первый вопрос. Рассматриваемая ситуация совершенно аналогична той, которая имеет место в отношении совместных актов, являющихся источниками международного права. Каждый орган государственной власти, принимающий участие в совместном нормотворчестве, автоматически принимают на себя обязательства не изменять установленные правила по своему одностороннему волеизъявлению. Такие акты принимаются по вопросам пересекающейся компетенции и являются весьма эффективным способом (формой) преодоления возможных противоречий.

Именно в этом и состоит цель и ценность совместных актов. Во внутреннем праве государств, поэтому вполне логично, что целевое предназначение таких актов может и должно быть реализовано посредством установления их иерархического приоритета перед любым иным актом, принятым тем или иным органом самостоятельно. Это означает, что ни один орган (субъект правотворчества) не вправе без согласования с другим (другими) органами установить иные правила. Следовательно, и в данном случае для устранений возможной коллизии не может применяться правило «последующий закон отменяет предыдущий».

Обратим внимание, что в законодательстве Российской Федерации существуют положения, свидетельствующие о нормативном признании иерархического приоритета совместных актов перед односторонними актами министерств и ведомств, принимавших участие в совместном нормотворчестве. Так, в постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009[20] говорится, что «нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти».

Сказанное отнюдь не означает, что рассмотренный иерархический приоритет должен иметь универсальный характер. Теоретически и нормативно он обоснован лишь для тех органов государственной власти, которые принимали участие в совместном нормотворчестве. Любой орган, не участвовавший в создании совместного акта, вправе устанавливать иные правила, чем установлены в совместном акте, и в случае возникновения коллизии между такими актами она должна разрешаться по принципу последующий закон отменяет предыдущий.

Из приведенного выше постановления следует, что обязательства согласования для изменения, дополнения или признания утратившими юридическую силу возлагаются только на те органы, которые являются субъектами совместного нормотворчества. И в данном случае нет оснований для расширительного толкования соответствующей нормы.

Особую группу совместных актов составляют акты, принятые по согласованию МВД с другими органами. Согласно Постановлению Правительства РФ № 1009, нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. В последнем случае проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами.

Действующим законодательством в общей форме не установлено, в каких случаях министерства и ведомства издают акты совместно, а в каких - по согласованию. По своей правовой природе совместный нормативный акт является формой разрешения вопросов, входящих в компетенцию нескольких министерств и ведомств, и, как результат их общей нормотворческой деятельности, является общим актом всех издавших его органов. Использование для некоторых нормативных актов именно такой формы общей нормотворческой деятельности предопределяется содержанием таких актов. Издание нормативных актов совместно, как правило, имеет место в тех случаях, когда составляющие их содержание вопросы - все либо в подавляющем большинстве - одновременно входят, каждый, разумеется, в своей части, в компетенцию двух или нескольких министерств или ведомств», т.е. иными словами обуславливается «комплексностью акта и необходимостью, следовательно, обеспечить «компетентность» всех его частей.

Правовая природа совместного нормативного акта как общего акта всех издавших его органов, предполагает и равноправное положение по отношению к нему всех этих органов, одинаковое положение субъектов отношений. Это равноправие выражается в том, что ни один из органов, участвовавших в его издании, не может единолично отменить этот акт, изменить его или внести в него дополнение. Всякие преобразования такого акта могут совершаться органами, его издавшими, только совместно.

Осуществление двумя или несколькими министерствами и ведомствами общей нормотворческой деятельности путем издания нормативных актов совместно и по согласованию вызывается в значительной мере теми же причинами, которыми обусловлено издание так называемых надведомственных нормативных актов. В основе этих причин лежит, в конечном счете, межотраслевой характер выполняемых министерствами (ведомствами) функций. Этим объясняется то обстоятельство, что по крайне мере одним из участников такой общей нормотворческой деятельности во многих случаях являются органы, для которых межотраслевая и координационная деятельность является главной задачей. Но нередко возникает необходимость в издании актов совместно и по согласованию между отраслевыми органами - министерствами и специальными ведомствами. Деятельность каждого министерства и ведомства по управлению различными областями и сферами не может осуществляться изолированно от аналогичной деятельности других министерств и ведомств.

Иногда общая нормативная деятельность нескольких органов управления предопределяется необходимостью единообразно регулировать однотипные отношения, возникающие в различных отраслях, иногда - необходимостью сосредоточить в одном акте нормы, комплексно регламентирующие отношения, регулирование которых относится к ведению различных органов управления. В таких случаях наиболее простым способом является издание несколькими министерствами и ведомствами общего нормативного акта.

С нашей точки зрения, издание совместных актов объективная необходимость, создающие такие правовые условия, посредством которых решаются проблемы множественности актов, проводится их консолидация, повышается согласованность норма