Конституційне право та політичні інститути Швейцарії

Держава в Центральній Європі. Територія – 41,3 тис. кв. км. Столиця – м. Берн. Населення – 7 млн. чол. (1998 р.). Офіційні мови – німецька, французька й італійська, державні – німецька, французька, італійська і ретороманська [284].

1. Конституція Швейцарії

Швейцарія у політичному і правовому відношеннях є досить оригінальною країною. Вона ніколи не мала монархічної форми правління, не переживала періоду абсолютизму, завжди відрізнялася децентралізованим управлінням і високим ступенем розвитку безпосередньої демократії[285]. У країні рівноправні чотири мови. На різних мовах держава має різну назву: на романських мовах вона йменується Швейцарською Конфедерацією (на французькій, наприклад, Соnfederation Suisse), на німецькій мові – Швейцарське Клятвенне Товариство (Співдружність) (Schweizerische Eidgenosseschaft). Назва йде від “Союзного листа” або “Клятви Рютлі” – сумісної декларації кантонів Урі, Швіцу й Унтервальдену 1291 р., що поклала початок швейцарській державності.

Хоча історична назва держави – Швейцарська Конфедерація, Швейцарія ще в ХІХ ст. набула федеративного устрою.

У своїх міжнародних стосунках Швейцарія притримується політики постійного нейтралітету, гарантованого їй у 1815 р. Росією, Великобританією, Францією, Прусією й Іспанією.

У тому вигляді, у якому Швейцарія існує нині, вона склалася за результатами громадянської війни в 1848 р., коли Зондербунд – союз семи католицьких кантонів спробував збройним шляхом вийти зі складу Конфедерації. Війна із протестантськими кантонами була програна, а Швейцарія трансформувалась у федеративну державу. У подальшому, упродовж ХІХ ст. здійснювалися неодноразові спроби збільшити рівень централізації влади в державі, однак безуспішно.

Перша Конституція Швейцарії 1874 р. діяла понад 120 років, вона зазнала багатьох часткових змін, які відбувалися майже щорічно. За станом на 1994 р. у Конституцію 1874 р. було внесено 130 змін, внаслідок чого первинний вигляд зберегли лише 84 статті, а Конституція втратила внутрішню цілісність і змістовну єдність.

У 1965 р. обидві Палати Парламенту погодилися з необхідністю повного перегляду Конституції, однак процедура його підготовки продовжувалася до кінця ХХ ст., відрізняючись ґрунтовністю, ретельністю, і, зрозуміло, непоквапливістю. У 1987 р. Федеральні Збори (Парламент) постановили переглянути Конституцію й доручили Федеральній Раді (Уряду) підготувати відповідний проект. Нарешті, 14 квітня 1999 р. нова Конституція була схвалена на рефередумі і вступила в силу 1 січня 2000 р.

Нова Конституція не внесла принципових змін у державний устрій країни, а лише систематизувала попередньо нагромаджені численні поправки до Конституції 1874 р. в новому тексті. З останнього були вилучені анахронізми і внесені деякі нові положення. Так, у оновлений Основний Закон увійшли статті, які закріплюють права дітей, молоді, право на страйк.

Конституція Швейцарії має цілком сучасний вигляд: у ній є розділ про права і свободи та керівні принципи держави, розділ про федеративний устрій, що зберігає характерні для Швейцарії інститути безпосередньої демократії.

Швейцарська Конституція складається з короткої Преамбули, трьох розділів і заключних положень. У Преамбулі Конституції, яка (як і Конституція 1874 р.[286]) розпочинається словами “В ім’я Всемогутнього Бога!”[287], визначаються цілі укладення Конституції, а саме зміцнення свободи та демократії, незалежності та миру в єднанні та відкритості до світу.

Конституція Швейцарії містить шість титулів. Преамбула представляє собою урочистий вступ. За нею слідує титул 1, який визначає природу Швейцарської Конфедерації через чотири важливих елементи: федеральну державу, цілі Швейцарської Конфедерації, автономність кантонів та багатомовність. Титул 2 охоплює основні права, громадянські права та соціальні цілі. Він зв’язує Конфедерацію та кантони. Титут перелічує тридцять основних прав та процедурних гарантій, на які особа може спиратися перед судом або владою. Соціальні цілі встановлюють напрямки для проектів законів щодо освіти, охорони здоров’я, праці, проживання, соціальної безпеки та встановлюють спеціальний захист сімей і дітей. Титул 3 детально регламентує організацію Швейцарії як федеративної держави. Він, зокрема, регулює взаємовідносини між Конфедерацією та кантонами. Центральний принцип полягає в тому, що Конфедерація виконує лише ті завдання, які вимагають уніфікованого врегулювання або перевищують можливості кантонів. Кантони можуть, у принципі, здійснювати всі права, які Конституція не покладає на Конфедерацію[288]. Конституція встановлює взаємозв’язок Конфедерації з кантонами та принцип взаємоповаги і підтримки між ними. Конституція також описує місце муніципалітетів та, відповідно, три-ярусну конструкцію адміністративно-територіального устрою країни: Конфедерація, кантони, муніципалітети. В об’ємній главі, наприкінці, описуються повноваження Конфедерації в різних сферах, таких як охорона навколишнього середовища, охорона здоров’я та транспорт. Тут також встановлюються принципи ринково-орієнтованої економіки. Наступна глава стосується фінансів. Вона встановлює найбільш важливі принципи оподаткування та перелічує податки, які можуть стягуватися Конфедерацією. Швейцарія надає безпрецедентно широкі права народу щодо прийняття безпосередньої участі у здійсненні влади. Політичні права у Швейцарській Конфедерації визначені в титулі 4. Титул 5 містить положення про федеральну владу. Він регулює організацію та процедури Федеральної Ради, Федерального уряду та Федерального Верховного Суду. Титул встановлює чіткі межі завдань та повноважень цих органів. Титул 6 містить положення, що стосуються перегляду Федеральної Конституції та перехідні положення. Тут міститься процедура часткового або загального перегляду Конституції та її введення в дію. Перехідні положення мають обмежену дію в часі.

Змістовно Конституція встановлює федеративну форму державного устрою. За формою правління Швейцарія суттєво відрізняється як від “класичної” змішаної республіки так і від “класичної” парламентарної республіканської моделі. Із усталених критеріїв класифікації форми правління дати чітке визначення форми правління у Швейцарії, фактично, неможливо. Безсумнівно, це республіка, однак аналіз конституційних норм виявляє цілком самобутню організацію механізму влади на найвищому рівні. Так, колегіальний орган – Федеральна Рада – поєднує у собі функції уряду й багато в чому глави держави. Федеральний президент – посадова особа, яка виконує функції головуючого на засіданнях Уряду, виконує роль керівника одного із міністерств і здійснює окремі представницькі повноваження. Однак Федеральний президент не може вважатися главою держави, оскільки частина відповідних повноважень належить Уряду в цілому. Федеральній Раді належать деякі повноваження (як, наприклад, ратифікація міжнародних договорів), які в республіканській формі правління звичайно віднесені до компетенції парламенту або глави держави. Це надає додаткової специфіки формі правління у Швейцарії[289]. Державно-правовій практиці Швейцарії не відомий також інститут імпічменту. Федеральна Рада не несе політичної відповідальності перед Федеральними Зборами (Парламентом) (Федеральні Збори позбавлені права ініціювати відставку Уряду, а Федеральна Рада не може ставити питання про довіру в Парламенті), хоча й формується парламентським шляхом. Відтак, визначити форму правління у Швейцарії можна лише узагальнено – це своєрідна республіка з дуалістичним характером організації виконавчої влади та відсутністю класичних уряду і президента. З огляду на визначальний факт відсутності інституту одноосібного глави держави, форму правління, що існує у Швейцарії, В. Шаповал пропонує визначати як директоріальну республіку [290].

За способом зміни Конституція Швейцарії є жорсткою. У Швейцарії традиційним став принцип, за яким будь-яка нова конституція чи конституційна поправка повинні отримати схвалення на всенародному референдумі[291]. При цьому народ є суб’єктом законодавчої ініціативи із цих питань. Підтримуючи згадану традицію, чинна Конституція Швейцарії розрізняє два способи власного перегляду, що здійснюються у референдарному порядку – повний і частковий[292].

Повний перегляд здійснюється Парламентом законодавчим шляхом. Якщо одна з Палат Федеральних Зборів винесе постанову про повний перегляд, а інша із цим не погодиться, чи повного перегляду вимагатимуть 100 тис. виборців, то питання про доцільність повного перегляду виноситься на референдум. У випадку схвалення пропозиції повного перегляду Конституції більшістю виборців, що приймуть участь у голосуванні, обидві Палати представницького органу переобираються з тим, щоб приступити до повного перегляду Конституції.

Частковий перегляд може відбуватися складним шляхом, що поєднує в собі кілька альтернативних способів. Ініціатива часткового перегляду може виходити як від представницького органу так і від народу безпосередньо. Якщо це народна ініціатива, тобто вимога 100 тис. виборців включити, скасувати чи змінити яку-небудь статтю федеральної Конституції, то така ініціатива може бути заявлена у формі загальної пропозиції чи розробленого проекту. Якщо виборці пропонують переглянути чи включити декілька конституційних положень, то кожне з них повинне складати предмет окремої ініціативи.

Якщо Палати Федеральних Зборів погодилися з народною ініціативою у формі загальної пропозиції, вони повинні розробити відповідний проект і винести його на схвалення народу й кантонів, а якщо Федеральні Збори погодилися з народною ініціативою у формі розробленого проекту, він (проект) відразу передається на голосування народу і кантонам. При цьому голосом кантону вважається результат проведеного в кантоні референдуму.

У випадку незгоди Парламенту з народною ініціативою питання про необхідність часткового перегляду виноситься на голосування народу, і за умови позитивного рішення більшості виборців Федеральні Збори повинні приступити до перегляду, схваленого народом. У випадку незгоди представницького органу із проектом за народною ініціативою, він може винести на рішення народу разом з ініціативним проектом власний альтернативний проект чи пропозицію відхилити ініціативний проект. У силу вступає проект, що отримав більшість голосів виборців і голосів кантонів. Однак ст. 139 Конституції говорить: “Народ та кантони голосують одночасно по ініціативі та контр-проекту. Виборці можуть схвалити обидва проекти. Вони можуть визначити, якому проекту вони надають перевагу, якщо обидва будуть схвалені; якщо один із проектів отримає більшість голосів народу, а інший більшість голосів кантонів, жоден із них не вступає в силу”[293].

Для вступу в силу нової Конституції чи нової її частини також необхідна більшість голосів виборців і голосів кантонів. При цьому голос напівкантону вважається половиною голосу кантону.

Практика часткового перегляду Конституції засвідчила, що проекти Федеральних Зборів користуються у виборців більшою популярністю, ніж ті, що винесені за народною ініціативою. Однак значення народних проектів насамперед полягає в тому, що вони спонукають Федеральні Збори й Федеральну Раду до реформ, які за інших умов не відбулися б чи відбулися б значно пізніше.