Условно принято считать что, административное право отличается от других отраслей права предметом и методом правового регулирования.
Предмет административного права – это совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в процессе практической реализации государственного управления в политической, экономической, социально-культурной и межотраслевой сферах. Деятельность органов государственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений.
В сферу регулирования административного права включается широкий круг общественных отношений, имеющих сложный характер. Эти отношения возникают в связи с практической реализацией органами исполнительной власти своих полномочий и носят публично-правовой характер. Значение исполнительной власти состоит в том, что на нее возложено непосредственное управление государственными делами, для чего ей предоставлены соответствующие распорядительные полномочия. Исполнительная власть осуществляется сложной структурой государственных органов, возглавляемой Правительством РФ. На исполнительную власть возложено претворение в жизнь законов. В субъектах Российской Федерации создаются свои органы исполнительной власти. Их система, наименование устанавливаются самостоятельно субъектами федерации с учетом требований основ конституционного строя и общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[13]. Административное право регулирует также отношения внутриаппаратного характера, которые возникают для организации органов исполнительной власти, их территориальных подразделений, распределения между ними полномочий.
Предмет административного права включает три крупных блока общественных отношений: 1). отношения, возникающие в связи с организацией органов исполнительной власти, распределением полномочий между ними, определением их правового статуса; 2). отношения, возникающие в связи с реализацией органами исполнительной власти публично-правовых полномочий; 3). отношения, возникающие в связи с участием граждан в управлении делами государства.
При определении предмета административного права необходимо учитывать: сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности; наличие в ней обязательного субъекта исполнительной власти или иного уполномоченного органа; реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.
Таким образом, предметом административного права является:
- административно-правовой статус граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц, без гражданства;
- полномочия Президента РФ в сфере государственного управления;
- порядок организации и функционирования органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, иных государственных органов и реализации ими исполнительно-распорядительных полномочий;
- административно-правовой статус предприятий, учреждений, общественных объединений;
- порядок реализации форм и методов государственного управления;
- полномочия судебной власти при рассмотрении дел об административных правонарушениях;
- порядок организации и прохождения государственной службы (военной, гражданской и правоохранительной);
- применение мер государственного принуждения (административно-предупредительные меры; меры административного пресечения);
- административная ответственность;
- порядок рассмотрения обращений физических и юридических лиц органами исполнительной власти и принятие по ним надлежащих решений;
- обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении;
- отношения, возникающие в административно-политической, экономической, социально-культурной и межотраслевой сферах.
В юридической литературе выделяют различные основания определения предмета административного права. Так, в зависимости от характера участников управленческих отношений, выделяют отношения, возникающие между соподчиненными и несоподчиненными субъектами исполнительной власти; между органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями, организациями; между органами исполнительной власти и гражданами, их общественными объединениями, религиозными организациями.[14]
Иная разновидность общественных отношений, являющихся предметом регулирования административного права, приводится с учетом формы государственного устройства России. Выделяют управленческие отношения, возникающие между федеральными и региональными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов Российской федерации.
Cледующее основание определения предмета административного права предлагается применительно к направлениям административной деятельности. Выделяются управленческие отношения, связанные: с подготовкой и принятием нормативно-правовых актов; с функциями по контролю и надзору за исполнением и соблюдением общеобязательных правил всеми субъектами права; с функциями по управлению государственным имуществом и оказанием государственных услуг.
Предлагается наиболее обобщенное понимание предмета административного права, включающего общественные отношения, возникающие в различных областях управленческой деятельности. Так, выделяют управленческие отношения в экономической, социально-культурной, политической и, надо полагать, межотраслевой сферах.
Другое обоснование определения предмета административного права обусловлено конкретными целями возникновения управленческих отношений, подразделяющиеся на внутренние и внешние. Они связаны с формированием управленческих структур, распределением между ними полномочий. Кроме того, отношения управленческого характера возникают в аппаратах органов законодательной и судебной властей, прокуратуры, органах местного самоуправления.
Вместе с предметом правового регулирования, метод является тем превалирующим средством, который позволяет выделить административное право в относительно самостоятельную отрасль российского права.
Методы административно-правового регулирования – это способы, приемы и средства юридического воздействия на волю и поведение участников управленческих отношений с целью исполнения и соблюдения ими правовых предписаний. Методы административного права находят свое выражение в установлении субъективных прав и юридических обязанностей, а также в механизме их реализации в сфере государственного управления.
По отношению к предмету правового регулирования метод выступает в качестве производного фактора. Сущность метода правового регулирования заключается в определении юридических средств и закреплении правовых процедур при помощи и в рамках которых государство оказывает юридическое воздействие на общественные отношения, образующие предмет правового регулирования. Реализация тех или иных методов зависит от особенностей общественных отношений и сферы их возникновения.
Существует мнение, что каждая отрасль российского права обладает своим автономным, индивидуальным средством правового воздействия. В этой связи может идти речь о конституционно-правовом, административно-правовом, уголовно-правовом, гражданско-правовом и других методах правового регулирования. С другой точки зрения – все отрасли права используют единый правовой инструментарий, общие средства, и речь следует вести об определенном их соотношении применительно к конкретной отрасли российского права. Такой подход представляется более приемлемым.
Учитывая специфику государственного управления, в котором участники отношений, как правило, не равны, в административном праве превалируют следующие методы правого регулирования:
Предписание – возложение на субъектов административного права обязанностей совершать те или иные действия, предусмотренные административно-правовыми нормами. Например, уплата налогов, защита Отечества, охрана окружающей природной среды, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений сотрудниками органов внутренних дел и т.п.
З апрет – возложение на лиц прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия, предусмотренные административно-правовыми нормами под угрозой применения мер государственного принуждения. Например, нормы Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях по своему характеру являются запрещающими.
Дозволение (уполномочивание) – предоставление субъектам возможности самим выбирать вариант поведения в пределах, предусмотренных административно-правовыми нормами. Данный метод правового регулирования, позволяющий реализовать субъективные права, определен в главе 2 Конституции РФ и детерминирован в текущем законодательстве Российской Федерации (например, право на образование, на труд, заниматься предпринимательской деятельностью, пользоваться культурными ценностями, на свободу передвижения и т. п.).
Поощрение – метод, направленный на стимулирование активности граждан в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, в благотворительности. Мерами поощрения являются государственные награды: звание Героя Российской Федерации; ордена, медали, знаки отличия, почетные звания Российской Федерации.
Рекомендации – метод, применяемый, в частности, Общественной палатой Российской федерации при проведении общественного контроля за нормотворческой деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. При обращении в соответствующие органы решения Общественной палаты носят рекомендательный характер.
Координация и согласование – метод, применяемый при проведении политических, экономических, социально-культурных и спортивных мероприятий, когда требуется взаимодействие различных органов исполнительной власти. Или, например, согласно федеральному закону о прокуратуре одной из ее задач является координация деятельности правоохранительных органов[15].
Административно-правовое регулирование характерно преимущественно для таких общественных отношений, в которых исключается юридическое равенство их участников и преобладает императивный метод (метод властных предписаний). Однако это не означает, что участники таких отношений не равны перед законом.
Доминирование предписания среди средств административно-правового регулирования обусловлено сущностью управленческих отношений, которые называют властеотношениями, для которых характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера.
Таким образом, методы административного права представляют собой определенное соотношение средств, способов и приемов правового регулирования, разнообразных по своему характеру, и применяемые как при совершении правомерных действий, так и в отношениях, возникающих при совершении административных правонарушений. Метод административного права предполагает возможность одностороннего волеизъявления для возникновения общественных отношений, при этом согласие другой стороны не требуется. Метод административного права не исключает использование и диспозитивных средств, основанных на равенстве участников управленческих отношений. Это вызвано необходимостью учета интересов их участников на основе добровольного согласия.
Во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет или дозволение). Также как и предмет, метод административного права отличается динамизмом, что обусловлено природой управленческих отношений.
