Термин — “государственное управление” широко используется в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, был конституционным, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.
Конституция РФ 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин — исполнительная власть. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях — законотворчества, исполнительно-распорядительной деятельности, правосудия.
Но раздел властных функций между ними необходим, поэтому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.
В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховный характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это вытекает и из самого понятия “администрация”, дословный перевод которого звучит как «служить для».
Все действия и акты исполнительных органов основываются на законе, не должны ему противоречить, и направлены на исполнение закона.
Современная наука выделяет такие существенные признаки исполнительной власти, как её универсальный и предметный характер. [10]
Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, её органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются от законодательной и от судебной власти.
Другой признак означает, что исполнительная власть, в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые, иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений.
В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит своё выражение именно в её чиновниках, администрациях, армии, правоохранительных органах. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям - армии, органам безопасности, милиции (или как у нас в государстве полиции).
Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определить как государственную власть, которая реализует общие нормы, установленные законодательной властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.
Профессор К.С. Бельский определяет понятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренным законом случаях административное принуждение».[11]
Ю.Н. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть – это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции».[12]
Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.
Структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство Российской Федерации - высший орган исполнительный власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства Российской Федерации Президентом Российской Федерации. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, а также иные федеральные органы исполнительной власти.
Анализ конституционно-правовых норм, определяющих статус Правительства Российской Федерации, позволяет выявить следующие признаки исполнительной власти.
1. Деятельность исполнительной власти направлена на исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.
2. Исполнительная власть действует на основании той же системы законодательных актов и нормативных указов Президента России, исполнение которых вменена в ее обязанность.
3. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию подзаконных нормативных актов в форме постановлений, которые обязательны для исполнения в Российской Федерации.
4. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию индивидуальных актов в форме распоряжений, обязательных для исполнения в Российской Федерации.
5. Деятельность исполнительной власти подконтрольна Президенту Российской Федерации. (например, право Президента Российской Федерации на отмену постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации).
Исполнительной власть подконтрольна законодательной власти. Такой контроль осуществляется в различных формах. Например, путем использования института согласия (при назначении Председателя Правительства Российской Федерации), посредством депутатских запросов, через создаваемый Федеральным собранием контролирующий орган (Счетную Палату).
Исполнительная власть является также объектом судебного контроля. Все виды судов, объединяемые в судебную систему Российской Федерации, в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью исполнительной власти. Объектом судебного контроля являются не только индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти, но и их нормативные правовые акты.
Все пять указанных признаков исполнительной власти закреплены в статье 115 Конституции Российской Федерации.
Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем, исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, на поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур. Нет таких органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы в определенном объеме управленческие и регулирующие функции.
