Административные договоры как правовая форма управления

Несмотря на то, что в административно-правовой науке дискуссия об административных договорах или соглашениях идет достаточно давно, до сих пор термин “административные договоры” в законодательстве не употребляется.

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти, действительно, иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями или гражданами.

Это – новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает односторонние юридическо-властные волеизъявления, а договорные связи исходят, напротив, из равенства их участников. Если такого рода связи существуют, то их следует отнести к числу горизонтальных, т.е. не способных непосредственно быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые, как правило, иллюстрации (совместные решения двух министерств и т.п.) подтверждали такой вывод. Даже при условии категорического утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а отдельные - в отношениях между несоподчиненными и т.п.

Следовательно, договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого понимания, так и должного юридического оформления; можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров. Эти элементы, однако, чаще всего не получают непосредственного выражения и не выступают в качестве уже сложившейся самостоятельной правовой формы управленческой деятельности. Лишь в отдельных случаях они могут по своему характеру приближаться к таковой.

Тем не менее в пользу развития договорных элементов в сфере государственного управления может свидетельствовать Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В контексте этого Закона договор признается правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а соглашение – правовой формой передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу части своих полномочий.

Аналогичного характера косвенные варианты некоторых административно-правовых связей, имеющих договорную форму, можно обнаружить при анализе взаимоотношений между органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, областная администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по договорам органами исполнительной власти РФ и исполнительными органами системы местного самоуправления; также на договорной основе вправе передавать им часть своих полномочий; вступает в договорные связи с исполнительными органами других краев, областей, автономий и республик, в частности, для координации деятельности в различных сферах и отраслях управления, для объединения финансовых ресурсов и т.п.

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, других милитаризованных организациях, при формировании администрации государственных предприятий. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.

Административный договор – это соглашение, заключаемое на основе норм административного права с участием в качестве хотя бы одной из сторон субъекта исполнительной власти (государственного управления) и имеющее своим предметов отношения общественно значимого характера. С договорами в частном праве (гражданским, трудовым) его роднит добровольный характер заключения, двусторонность или многосторонность, а отличает, прежде всего, публичная направленность, связанность со сферой государственного управления.

Основными чертами административного договора являются: 1) административный договор имеет организационное содержание, его целью является достижение общественно значимых результатов; 2) он выступает как правовая форма деятельности субъекта исполнительной власти (государственного управления); 3) неисполнение договора, как правило, не влечет применения имущественных санкций; 4) нормативно-правовой базой для административного договора являются нормы административного права.

По содержанию различают договоры: 1) о компетенции (делегировании, разграничении полномочий и предметов ведения); 2) договоры в сфере управления государственной собственностью; 3) договоры о выполнении госзаказов, обеспечивающих государственные нужды; 4) контракты с государственными служащими и военнослужащими; 5) финансовые и налоговые соглашения; 6) договоры о взаимодействии и сотрудничестве; 7) инвестиционные соглашения; 8) договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги).

Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридическо-властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридическо-властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридическо-властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта. В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.

Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти оснований не имеется. Их роль пока вспомогательная. Концептуальная база для их реального использования в сфере государственно-управленческой деятельности пока еще не сформирована.