Вопрос о соотношении государственного управления и управления в негосударственной организации сводится к выявлению специфики управления каждого из указанных видов.
1. Государственное управление осуществляется от имени государства, органами государства или другими органами, получаемыми от него соответствующие властные или иные полномочия. Общественное управление — это управление самого общества для решения своих внутренних задач и достижения поставленных целей. Деятельность субъектов общественного управления распространяется, как правило, только на членов соответствующей общественной организации. Распорядительные действия и решения общественного объединения, как правило, не характеризуются государственно-властным признаком.
2. При осуществлении государственного управления могут быть использованы различные правовые формы и методы управления, в том числе и применение мер государственного принуждения к различным субъектам права. Общественное управление не характеризуется указанным признаком принудительной власти.
3. Государственное управление имеет большую степень правовой регламентации по сравнению с общественным управлением, т. е. законодательные и иные нормативные акты определяют формы, порядок и процедуру реализации управленческих действий. Общественное управление характеризуется гораздо меньшей степенью правовой регламентированности используемых в своей деятельности управленческих процедур, направленных на достижение целей управленческого процесса.
Характерной чертой как государственного управления, так и управления общественного является то, что государство гарантирует одинаковую правовую судебную защиту граждан как от действий (решений) органов государственного управления, местного самоуправления, так и общественных объединений и их органов(*1).
Субъекты государственного управления(*2): взаимодействуют с общественными объединениями и их органами (должностными лицами); содействуют обмену информацией между государственными органами и политическими партиями, движениями, политиками, представителями российского бизнеса, учеными, деятелями культуры; способствуют развитию малого бизнеса в стране; оказывают поддержку некоммерческим организациям; проводят встречи, обсуждения актуальных социальных проблем; разрабатывают и проводят в жизнь политические решения.
Кратко рассматривая вопрос о соотношении государственного и общественного управления, следует остановиться на некоторых общих положениях правовой регламентации административно-правового статуса общественных объединений.
В юридической литературе определение общественной организации сводится к признанию таковой негосударственного, добровольного объединения граждан, призванного способствовать развитию их политической активности и самодеятельности, удовлетворению и защите социальных нужд, профессиональных интересов и т. п. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях"(*1) в ст. 5 понимает под общественным объединением добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Общественные организации входят в политическую систему общества. Статья 13 Конституции РФ признает политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных объединений перед законом. Запрещается лишь создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Статья 30 Конституции говорит о праве каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
Общественные объединения можно классифицировать по таким признакам, как принципы и цели деятельности, сфера и масштаб деятельности, характер полномочий и т. д.
Статья 7 Федерального закона "Об общественных объединениях" устанавливает следующие их организационно-правовые формы: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.
По принципам и целям создания можно выделить: 1) партии, общественные движения, блоки партий и общественных движений, создаваемые для достижения политических целей при проведении выборов в представительные органы власти и воздействия мирным путем на представительные и исполнительные органы власти, для обеспечения соответствующей социальной и экономической политики внутри страны, а также внешнеполитической линии в ближнем и дальнем зарубежье; 2) профессиональные союзы, действующие в целях защиты социальных, профессиональных, трудовых прав как граждан, так и отдельных отраслей народного хозяйства, социально-культурной сферы; 3) организации молодежи, студенчества, учащихся, имеющие своими задачами не только проведение воспитательной и просветительской работы с молодежью, но и защиту их прав на образование, стипендионное обеспечение в пределах необходимого минимума, на трудоустройство; 4) творческие союзы писателей, журналистов, театральных деятелей, медицинских работников, ученых, имеющие целью взаимное обогащение творческими идеями и одновременно защиту своих социальных прав, создание материальных условий для творческого труда; 5) спортивные, оборонные общества и др.
По масштабам деятельности выделяются общественные организации, действующие в масштабах всей страны либо в отдельных регионах, на отдельных территориях, в отдельных местностях (к последним относятся домовые, уличные комитеты, общественные пункты охраны порядка, советы содействия семье и школе, родительские комитеты).
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам; заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.
Государственное регулирование деятельности партий и общественных движений заключается в обязательной регистрации их в Министерстве юстиции РФ, министерствах и управлениях юстиции субъектов Федерации с одновременной регистрацией их уставов, характеризующих задачи, цели, порядок деятельности. При нарушении общественными объединениями предусмотренного уставами и положениями характера деятельности, совершении действий, подпадающих под п. 5 ст. 13 Конституции РФ, должна быть произведена отмена регистрации и запрещена их деятельность. Вместе с тем ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" определяет, что общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции; однако в этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица. Отказ в государственной регистрации общественного объединения может быть обжалован в судебном порядке и не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ.
Одним из важнейших элементов административно-правового статуса общественных объединений являются их права и обязанности. Общественное объединение имеет право: участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования; представлять и защищать свои права, а также права других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях.
Общественное объединение, являющееся юридическим лицом, может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности этого общественного объединения, указанной в его уставе.
В отношении создаваемых профсоюзов действует уведомительный порядок в Министерстве юстиции Российской Федерации или его территориальных органах, которые не вправе отказывать им в регистрации и контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций (п. 1. ст. 8 Федерального закона от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"(*1)). В случае совершения профсоюзными организациями действий, подпадающих под п. 5 ст. 13 Конституции РФ, их деятельность также подлежит запрещению.
Такие общественные организации, самодеятельности, как уличные, домовые комитеты и т. п. государственной регистрации не подлежат.
В самостоятельную группу выделяются трудовые коллективы и Советы трудовых коллективов, защищающие интересы населения как на самом производстве, так и в случае коллективных конфликтов перед органами государственного управления регионов и Российской Федерации и входящие как одна из сторон (наряду с профсоюзами) в состав согласительных комиссий (например, советы трудовых коллективов г. Воркуты, других угольных бассейнов, атомных электростанций и т. д.). Разрешение конфликтных ситуаций с участием трудовых коллективов является функцией органов государственного управления.
Правовые формы деятельности отдельных общественных объединений обусловлены предоставленными им государством властными полномочиями: например, общество охраны прав потребителей контролирует соблюдение правил торговли и качество реализуемых товаров, их представители вправе входить в торговые предприятия при предъявлении удостоверения, производить контрольные покупки, проверять сертификаты, качественные удостоверения, накладные на поставленную продукцию поставщиков, ценники, составлять протоколы об административных правонарушениях; общественные объединения по охране природы уполномочены проводить проверки на различных объектах, общественные экспертизы по фактам загрязнения окружающей среды; профкомы предприятий дают согласие на увольнение работников по инициативе администрации в случае сокращения штатов или ликвидации подразделения предприятия, осуществляют общественный контроль за охраной труда и техники безопасности, участвуют в оформлении актов о несчастных случаях на производстве и т. д.
Деятельность общественных организаций, направленная на реализацию государственно-властных полномочий, регулируется соответствующими законодательными актами (об охране прав потребителей, об охране окружающей природной среды).
Права общественных объединений всегда соотносятся с обязанностями соответствующих органов государственного управления, чтобы способствовать их деятельности и реализации предоставленных общественным формированиям прав, принимать меры к пресечению выявленных нарушений, привлечению к ответственности виновных должностных лиц.
Вместе с тем следует признать, что в целом участие общественных объединений в реализации функций государственного управления носит весьма ограниченный характер.
В соответствии со ст. 34 Конституции РФ о праве каждого использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом предпринимательской деятельности, а также Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации'" в настоящее время в стране действуют тысячи хозяйственных товариществ и обществ, предприятия с наличием иностранного капитала. Органы государственного управления в ограниченной степени регулируют их деятельность, обеспечивая охрану окружающей природной среды, охрану труда и техники безопасности, лицензируя некоторые виды предпринимательской деятельности. Органы государственного управления вправе заключать договоры о государственном заказе на производство и поставку для государственных нужд определенных изделий и продуктов (оборонной, космической техники, лекарственых препаратов, зерна и пр.).
Следует иметь в виду, что отдельные негосударственные структуры реализуют государственно-властные полномочия, если они уполномочены на это государством. Например, коммерческие банки перечисляют по доверенности предприятиям заработную плату, по поручению органов социальной защиты — пенсии, оказывают другие подобные услуги, частные нотариусы нотариально регистрируют различные сделки, заверяют дубликаты документов и т. д. Подобная деятельность регулируется законодательными актами и контролируется соответствующими органами государственного управления.
Следовательно, органы государственного управления, в основном не осуществляя непосредственного административного руководства деятельностью общественных объединений и негосударственных коммерческих структур, в то же время оказывают на них определенное воздействие путем установления
отдельных правовых предписаний, запретов, ограничений, выдачи лицензий в интересах защиты конституционных прав граждан, законных интересов государства и общества, выполнения международных договоров, с одной стороны, и создания благоприятных условий для их функционирования — с другой. В тех случаях, когда отдельные общественные объединения и коммерческие организации наделяются функциями государственного управления, их деятельность регламентируется, регулируется и контролируется органами исполнительной власти и местного самоуправления.
