Нормотворческая инициатива

Итак, первым этапом интересующего нас процесса является внесение проекта нормативного акта в представительный орган местного самоуправления – Думу (Совет). Разумеется, Дума (Совет) не должна, да и не может, рассматривать в качестве проектов предложения, поступающие от любых лиц. В связи с этим Устав, Положение о Думе (Совете) и Регламент четко определили круг субъектов, которые наделяются правотворческой инициативой, то есть правом официального внесения проектов на суд депутатов. Этому праву соответствует обязанность представительного органа местного самоуправления обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению.

Согласно законодательства, право нормотворческой инициативы далеко не беспредельно. Оно принадлежит только отдельным депутатам, депутатским объединениям, комитетам и комиссиям, главе (главе Администрации), может быть предоставлено избирательной комиссии и жителям. Проекты правовых актов, поддержанные не менее чем определенной численностью жителей, обладающих избирательным правом, должны быть официально опубликованы в средствах массовой информации. Не позднее чем в месячный срок со дня внесения указанные проекты подлежат рассмотрению на открытом заседании соответствующего органа самоуправления с участием представителей инициаторов проектов, а результаты рассмотрения проектов – официальному обнародованию.

Мотивы наделения правом правотворческой инициативы именно этих, а не каких-то иных, лиц и органов местного самоуправления обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших местных вопросов. Что же касается общественных структур, а также отдельных граждан, лишенных данного права, то они могут вносить свои инициативные проекты и предложения по совершенствованию нормативной базы только через посредников– уполномоченных на то субъектов – депутатские объединения, группы граждан. Интересно, что в сравнении с нормотворческой практикой 1990-2000 годов перечень субъектов нормотворческой инициативы сократился. Сегодня из него исключены прокурор, общественные организации. Тем не менее, и ныне наш перечень шире, чем в большинстве органов местного самоуправления зарубежных стран. За рубежом, как правило, правом нормотворческой инициативы наделены лишь депутаты городских муниципалитетов и мэры городов.

Раздумывая о совершенствовании того или иного нормативного акта, субъект нормотворческой инициативы не может ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего нормативного акта. Инициатива должна быть оформлена в виде проекта. Внесению проекта в представительный орган местного самоуправления предшествует весьма кропотливая работа: нужно подготовить текст, отточив формулировки и вписав его в общий контекст действующих нормативных актов. По этой причине тут не обойтись без помощи различных специалистов и всевозможных профильных консультаций. Так, например, разработка проектов, вносимых Главой Администрации, как правило, осуществляется соответствующими комитетами и управлениями Администрации, а наиболее сложные проекты, например, Устав, готовятся специальными рабочими группами.

Так нормотворческие инициативы, имеющие особую значимость, в процессе подготовки законопроектов, по решению Председателя Думы (Совета), Заместителя Председателя Думы (Совета), соответствующего комитета Думы (Совета) могут быть вынесены на обсуждение жителей путем опубликования их в средствах массовой информации и проведения слушаний.

Разработкой таких проектов занимаются специально образованные комиссии. Материал для их работы содержится в предложениях органов местного самоуправления, а также общественных объединений и отдельных граждан. К этому делу привлекаются также средства массовой информации, которые проводят круглые столы, дебаты и используют другие формы для обсуждения предложенных важных проектов нормативных актов. На завершающей стадии окончательный текст проекта готовится соответствующим комитетом либо комиссией Думы (Совета).

Следует отметить, приоритетность вопросов, определенных для включения в повестку заседания Думы (Совета). Вопросы, включаемые в повестку заседания, должны фиксироваться в порядке, отражающем их важность и срочность.

Первоочередными в повестке заседания являются следующие вопросы:

а) рассмотрение обращений жителей;

б) соблюдение и защита прав граждан, социальная защита населения;

в) рассмотрение представлений и протестов прокуроров, представлений других правоохранительных органов;

г) проведение местных референдумов, выборов и опросов, состояние и развитие местного самоуправления;

д) организация деятельности Думы (Совета), ее органов, должностных лиц, работа депутатов;

е) формирование и исполнение бюджета, использование финансовых ресурсов, установление и взимание налогов других платежей;

ж) установление, утверждение, санкционирование правовых положений нормативного характера;

з) контрольная деятельность Думы (Совета).

Инициатор включения вопроса в повестку заседания должен заблаговременно представить Председателя Думы (Совета) соответствующий проект постановления, а также материалы, необходимые для принятия депутатами правомерного и компетентного решения.

Проект бюджета и отчет об использовании бюджета должны предоставляться депутатам в полном объеме не позднее, чем за десять дней до их рассмотрения на заседании. В проекте любого постановления должно быть указано лицо или орган, ответственные за исполнение данного постановления.

Проект постановления Думы (Совета) по результатам рассмотрения проекта нормативного акта должен включать положения:

о сроках и порядке вступления нормативного акта в силу;

об отмене, изменениях, дополнениях ранее принятых Думой (Советом) или другими органами правовых актов самоуправления в связи с принятием данного акта;

о приведении в соответствие с вновь принятым актом действующих правовых актов местного самоуправления.

По указанию Председателя Думы (Совета) или его заместителя при формировании повестки заседания готовится справка по рассматриваемому вопросу, включающая сведения:

когда и с какими результатами рассматривался вопрос на предыдущих заседаниях Думы (Совета), ее комитетов, в других органах самоуправления;

имеется ли по данному вопросу юридическое заключение;

какие изменения необходимы в правовых актах самоуправления в случае принятия предлагаемого постановления;

потребует ли реализация предлагаемого постановления выделения финансовых средств (материальных ресурсов).

Не исключена также и совместная нормотворческая инициатива других субъектов. Однако, как показала практика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, в связи с чем в представительный орган может вноситься немало так называемых альтернативных проектов, то есть тех, которые имеют общий предмет регулирования, но различаются непосредственным содержанием.

Надо сказать, что внесение альтернативных проектов широко применяется в нормотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления, что имеет не самые благоприятные последствия для нормативного решения стоящих перед муниципальным образованием проблем. Рассмотрение альтернативных проектов, как правило, заканчивается тем, что ни один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документы отправляются на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающий текст. Если позиции инициаторов проекта расходятся диаметрально, выполнить такую рекомендацию бывает невозможно. В результате процесс принятия нормативного акта может затягивается на неопределенное время.

Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Думы (Совета) в мельчайших деталях. К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений проекта, а также определением места будущего нормативного акта в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень актов и иных документов, которые в случае принятия нормативного акта нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое обоснование. Правда, последнее необходимо только в том случае, если реализация нормативного акта требует от муниципалитета дополнительных затрат. Вполне естественным можно считать и указание на то, что проекты, вносимые депутатами Думы (Совета), должны быть именными.

При внесении так называемых финансовых проектов – налоговых, проектов, связанных с финансовыми обязательствами муниципального образования, а также иных, предусматривающих расходы из местного бюджета, необходимо заключение финансового органа. При этом отрицательное заключение отнюдь не означает, что проект нужно прятать под сукно – даже в этом случае он может быть вынесен на рассмотрение Думы (Совета). Председатель Думы (Совета) тщательно следит за соблюдением указанных требований: если кто-то нарушает установленные правила, то документ возвращается его инициатору. Что же касается проектов, оформленных согласно Регламенту, то они направляются затем в тот комитет или комиссию, не позднее трех дней с момента регистрации проекта нормативного акта, в соответствии с предметами их ведения для рассмотрения проекта и подготовки по нему заключения.

Естественно, далеко не все заявленные инициативы получают свое законодательное воплощение. И дело не только в том, что представительный орган способен либо нет справиться с таким объемом проектов (документы, не прошедшие все стадии нормотворческого процесса, переданы на рассмотрение для получения компетентного заключения), но также и в том, что многие из них противоречат федеральному и региональному законодательству. В этой связи неоднократно высказывалась идея о проведении экспертизы проектов, которая могла бы осуществляться специалистами, не принимавшими непосредственного участия в их подготовке.

Следует отметить, что правотворческая инициатива предполагает внесение не только новых проектов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесения в Думу (Совет) поправок к проектам, находящимся на рассмотрении.

Любой текст нормативного акта может быть принят сразу в целом, либо путем голосования по отдельным частям (по пунктам, статьям, разделам) с последующим принятием в целом; текст также может быть перед этим принят за основу с последующим внесением в него поправок. Принятие проекта текста за основу означает согласие Думы (Совета) с концепцией текста и его основными положениями и влечет за собой необходимость доработки текста путем внесения в него поправок, в том числе на заседании Думы (Совета). Принятие проекта текста за основу должно сопровождаться указанием о сроках и процедуре внесения поправок в текст. Поправкой к тексту является любое изменение, предлагаемое депутатом для внесения в текст, в том числе его дополнение или исключение части текста. Принятие поправки к тексту требует при голосовании того же типа большинства, в соответствии с которым был принят соответствующий текст. Поправки к тексту вносятся в письменном или устном виде. Каждая поправка обсуждается и голосуется в соответствии с последовательностью той части текста, к которой она относится, в порядке поступления поправок; председательствующий с согласия Думы (Совета) вправе изменить указанную последовательность с учетом важности поправок. Если поправка представляет собой дополнение к тексту, она ставится на голосование до самого текста, если она направлена на отмену или замену текста, на голосование ставится сам текст; если данный текст принимается, поправка считается отвергнутой. Если к одной и той же части текста внесено несколько поправок, то вначале рассматривается та из них, принятие или отклонение которой делает излишним рассмотрение других поправок. Внесенные поправки могут голосоваться одновременно, если ни один из депутатов не потребует отдельного голосования по каждой поправке; не ставятся на голосование поправки редакционного характера.

Подводя итог сказанному, подчеркнем, что вопрос о праве нормотворческой инициативы пока не обрел должного правового регулирования. К примеру, Регламент Думы (Совета) не в полном объеме и недостаточно подробно определяет права субъектов правотворческой инициативы и порядок их реализации на всех стадиях нормотворческого процесса. Более того, здесь нет упоминания о возможности отзыва проекта его инициатором, что выглядит весьма странно: ведь это одна из гарантий свободного осуществления данного права. Как представляется, восполнению указанного пробела могло бы помочь принятие нормативного акта о порядке реализации права правотворческой инициативы.

Свой нынешний облик нормотворческий процесс в органах местного самоуправления приобрел в 1995-2000 годы. Рассмотрение законопроектов в Думе (Совете) и принятие проектов нормативных правовых актов проводится в двух чтениях. При рассмотрении проекта нормативного правового акта в первом чтении обсуждаются следующие аспекты:

концепция, структура и основные положения проекта;

необходимость принятия проекта, сроки действия проекта во времени;

круг субъектов, на который распространяется действие проекта;

требования действующего законодательства в сфере правового регулирования соответствующих общественных отношений;

наличие необходимых условий для реализации предусмотренных проектом мероприятий;

социальные, экономические, правовые и иные последствия принятия проекта.

Результатом рассмотрения проекта нормативного правового акта в первом чтении является принятие проекта в первом чтении либо его отклонение. Организацию работы по доработке проекта, принятого в первом чтении, и его подготовке к вынесению на второе чтение осуществляет профильный комитет. При принятии проекта нормативного правового акта в первом чтении может быть установлен иной порядок доработки проекта, при этом может быть предусмотрено создание Согласительной комиссии. Состав Согласительной комиссии формируется и утверждается на паритетных началах из числа депутатов и представителей администрации. К участию в работе Согласительной комиссии могут быть привлечены члены экспертного совета, а также иные лица с согласия Думы (Совета), состав и порядок работы которых определяются решением..

Результатом рассмотрения проекта нормативного правового акта во втором чтении является принятие проекта в целом либо его отклонение в порядке, установленном Регламентом. В рамках нормотворческой процедуры, предусмотренной Регламентом допускается вынесение проекта на обсуждение общественности, проведения общественных слушаний.

Недолгий опыт работы нормотворческой работы свидетельствует о том, что процедура второго чтения нуждается в дополнительной регламентации. Нередки случаи, когда на стадии второго чтения депутаты снова вынуждены возвращаться к обсуждению концепции проекта или концепции его отдельных разделов (глав). Это объясняется тем, что среди внесенных поправок всегда обнаруживается несколько таких, которые носят концептуальный характер. Таким образом, складывается не предусмотренная Регламентом ситуация, при которой на стадии второго чтения вдруг всплывают вопросы, напрямую относящиеся к процедуре первого чтения.

Наконец, нормативный акт считается принятым, если за него было проведено голосование. Согласно Регламента, голосование может быть проведено несколькими способами. Для принятия большинством голосов решений необходимо разграничить виды принимаемых нормативных актов, а именно:

Для принятия постановления о самороспуске Думы (Совета) необходимо большинство в три четверти от установленного числа депутатов.

Для принятия постановления о внесении изменений и дополнений в Устав необходимо большинство в две трети от состава.

Для принятия решений по другим вопросам достаточно простого большинства от состава.

Отмена или изменение своего решения требует того же типа большинства, в соответствии с которым было принято отменяемое (изменяемое) решение. По вопросам, требующим простого большинства, Дума (Совет) вправе принять решение без голосования (по принципу консенсуса) - если ни один из депутатов не возражает против соответствующего предложения председательствующего. Любой вопрос (кроме вопроса о проведении тайного голосования) должен быть поставлен на голосование по требованию Председателя или любого из депутатов. Предложение, выносимое на голосование, формулируется в лаконичной утвердительной форме и не должно допускать различных толкований. Перед началом голосования председательствующий называет количество предложений, ставящихся на голосование, уточняет их формулировки, напоминает, какой тип большинства требуется для принятия данного решения и, по требованию депутатов, предоставляет слово по мотивам голосования.

Открытое голосование является основным видом голосования; оно проводится путем одновременного поднятия рук либо путем устного обозначения каждым депутатом своей позиции в ходе поименной переклички. Тайное голосование проводится при решении персональных вопросов, а по требованию большинства от установленного числа депутатов - также и по другим вопросам. Персональным считается вопрос, связанный с установлением, изменением или сохранением должностного положения (статуса), присвоением почетного звания, награждением конкретного лица, выражением должностному лицу недоверия либо привлечением его к ответственности, в том числе избрание Председателя Думы (Совета); избрание председательствующего на заседании в случаях, предусмотренных Положением о Думе (Совете) и Регламентом; утверждение в должности Главы Администрации, других должностных лиц.

Применимо и рейтинговое голосование, которое является голосование, при котором депутатам предлагается выбор более чем из двух вариантов формулировок (кандидатур) для определения степени предпочтительности каждого из вариантов. Рейтинговое голосование проводится преимущественно по персональным вопросам; оно может проходить как тайно, так и открыто. Рейтинговое голосование может быть:

а) "мягким" - когда депутат вправе голосовать за каждый из предложенных вариантов;

б) "жестким" - когда депутат вправе голосовать только за один из предложенных вариантов.

Рейтинговое голосование может проходить в два и более туров, при этом количество предлагаемых вариантов в первом туре не ограничивается. Правила истолкования результатов рейтингового голосования устанавливаются каждый раз непосредственно перед проведением голосования. Повторное голосование в течение одного заседания по одному и тому же вопросу допускается один раз и проводится по требованию председательствующего или любого из депутатов. Основанием для проведения повторного голосования может быть нарушение Регламента, ошибка при подсчете голосов, противоречие принятого решения другим нормативным актам, недостоверность либо неполнота информации, использованной при принятии, если при обсуждении вопроса и голосовании у депутатов не было чёткого понимания сути выносимого на голосование вопроса. Повторное голосование является окончательным, а первоначально принятое решение считается при этом недействительным.

Применяется справочное голосование, носящее информационный характер, проводится для предварительного выявления (уточнения) позиции депутатов по обсуждаемому вопросу и не может служить основанием для принятия каких-либо решений. Справочное голосование может проводиться как тайно, так и открыто, оно может также проводиться по принципам рейтингового голосования.

При проведении открытого голосования сначала по общему правилу выясняется число голосующих "за", затем - число голосующих "против" и, наконец, число "воздержавшихся". Результаты открытого голосования отражаются в протоколе заседания.

Для проведения тайного голосования и определения его результатов Дума (Совет) избирает из числа депутатов открытым голосованием счетную комиссию в количестве 3 человек; в счетную комиссию не могут входить лица, в отношении которых проходит голосование, а также Председатель и Заместитель Председателя Думы (Совета). Счетная комиссия избирает на первом заседании из своего состава председателя и секретаря комиссии; постановления принимаются комиссией большинством голосов от числа избранных членов комиссии. Тайное голосование проводится с использованием бюллетеней для тайного голосования, которые изготавливаются под контролем счетной комиссии по форме и в количестве, устанавливаемым ею, имеют маркировку, препятствующую изготовлению дополнительного количества бюллетеней кем-либо, помимо счетной комиссии; бюллетени выдаются под расписку только тем депутатам, которые зарегистрированы как присутствующие на заседании. Бюллетень должен содержать альтернативные варианты голосования, в том числе при наличии одной формулировки (одной кандидатуры), - слова "за", "против", "воздержался". Тайное голосование осуществляется путем вычеркивания в бюллетене вариантов голосования либо фамилий кандидатов; при рейтинговом голосовании допускается также проставление порядковых цифр по каждому варианту формулировки (кандидатуре), обозначающих степень их предпочтительности. При тайном голосовании депутат не вправе голосовать более чем за один из вариантов голосования, за исключением случаев рейтингового голосования; бюллетень, по которому невозможно установить волеизъявление голосующего, счетная комиссия признает недействительным. Только что изложенная процедура универсальна, поскольку она касается всех рассматриваемых и принимаемых путем голосования нормативных актов.

Решения, принятые на заседании, оформляются работниками аппарата или комитетом в пятидневный срок с момента окончания заседания. Каждое постановление подписывается председательствующим на заседании; при отсутствии на седьмой день подписи председательствующего на заседании постановление считается оформленным при наличии подписей Председателя Думы (Совета) и секретаря заседания.

Решения Думы (Совета), содержащее предписания, запреты, разрешения, санкции для других лиц, органов, организаций, вступает в силу с момента его подписания в соответствии с вышеуказанными правилами, если в самом решении не оговорен более поздний срок вступления в силу; остальные вступают в силу с момента их принятия на заседании. Все решения, принятые на открытых заседаниях (кроме решений, носящих процедурный характер), подлежат официальному опубликованию в средствах массовой информации. Каждый депутат вправе получить один экземпляр копии решения Думы(Совета) после его соответствующего оформления. Не позднее десяти дней после оформления решения, оно направляется заинтересованным лицам и исполнителям, а также Главе Администрации и прокурору, с оформлением при этом специального сопроводительного письма.

Теперь остановимся на той важнейшей роли, которую в нормотворческом процессе играют комитеты и депутатские объединения. Занимаясь этим, мы не сможем обойти стороной некоторые детали внутренней жизни представительного органа местного самоуправления. О них также нужно знать, поскольку все нюансы комитетской жизни самым явным образом отражаются на правотворческом процессе. Особый интерес эти потайные пружины могут представлять для людей, которые, находясь за стенами, пытаются активно соучаствовать в создании проектов нормативных актов.

Есть любопытная особенность, отличающая работу коллегиального депутатского образования, ведущую роль в создании законопроектов играют комитеты и комиссии. Эта особенность знаменует процесс огромной важности – постепенное превращение нормотворческого процесса из шумного, но зачастую некомпетентного дискуссионного клуба, в профессиональный и основанный на "специализации" депутатского труда орган.

Система комитетов и комиссий Думы (Совета) является организационным фактором, значение которого трудно недооценить. Именно комитет оказывается той лабораторией, в которой рождаются и погибают законопроекты.План нормотворческих работ составляется на основе тех заявок, которые подаются комитетами и комиссиями. Именно комитеты и комиссии определяют, какие прорехи в нормотворчестве необходимо заполнить в первую очередь. Каждый комитет и комиссия курирует определенную предметную область, причем депутаты стараются избегать пересечения компетенций – подобное всегда плохо сказывается на работе представительного органа местного самоуправления, рождая ненужную конкуренцию.

Положение о Думе (Совете) регулирует вопросы создания и деятельности комитетов и комиссий. Для предварительного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию Думы (Совета), и подготовки по ним решений и контроля за их исполнением из числа депутатов создаются комитеты и комиссии. Комитеты создаются на срок полномочий Думы (Совета).Комиссии создаются на определенный срок для рассмотрения (разрешения) отдельных возникающих в ходе работы вопросов - для проверки полномочий, изучения и проверки фактически данных (обстоятельств), для разработки документов либо дачи заключений по ним, для подсчетов результатов голосования, для достижения соглашений, а также по другим вопросам.

Комитеты и комиссии создаются только по специальному постановлению; их количественный и персональный состав, цели деятельности, конкретные задачи, полномочия определяются соответствующими постановлениями Думы (Совета). Комитеты формируются в соответствии с добровольными письменными заявлениями депутатов на имя Председателя о желании участвовать в работе соответствующего комитета. Комитеты и комиссии прекращают свою деятельность в соответствии с постановлениями Думы (Совета) после выполнения задач, для которых они были созданы, в случае самороспуска, при уменьшении численного состава до двух человек. Каждый депутат может являться членом не более чем двух комитетов. В состав комитета не может входить менее четырех и более семи депутатов; в случае, если на вхождение в состав комитета претендует более семи депутатов, формирование комитета проводится на конкурсной основе либо мягким рейтинговым голосованием. В состав комитетов не может входить либо возглавлять их председатель Думы (Совета). Членами комитетов могут быть только депутаты; другие лица, участвующие в работе комитетов либо приглашаемые на их заседания, не входят в состав комитетов за исключением случаев создания согласительных комиссий. Членство депутата и участие его в работе комитета прекращается постановлением по инициативе самого депутата на основании его письменного заявления на имя Председателя либо по инициативе Председателя, других депутатов. Член комитета обязан посещать его заседания, выполнять поручения председателя комитета, отчитываться перед ним и комитетом о выполненной работе.

Деятельность комитетов (комиссий) должна способствовать усилению оперативности работы, а также повышению уровня компетентности и правовой обоснованности ее решений. По инициативе комитета, постановлению Думы (Совета), предложению Председателя, его Заместителя комитеты могут проводить совместные заседания (слушания) либо в иной форме организовывать совместную деятельность. О результатах своей работы комитеты периодически или в указанный постановлением срок представляют Думе (Совету) отчеты (доклады) по профилю своей деятельности либо по существу конкретного вопроса.

Направлениями деятельности комитета могут являться сферы деятельности, объекты и процессы, в отношении которых комитет применяет следующие методы работы: исследование их состояния, контроль изменений, обобщение практики, планирование, прогнозирование, моделирование, экспертизу, разработку предложений и программ, подготовку проектов правовых актов. Конкретные направления деятельности каждого комитета определяются Положением о Думе (Совете).

Согласно направлениям своей деятельности каждый комитет участвует в бюджетном процессе, в реализации права законодательной инициативы, в решении налоговых и других вопросов, относящихся к компетенции Думы (Совета).

Комитеты осуществляют следующие основные функции:

1. Участвуют в разработке проектов правовых актов.

2. Дают заключения на проекты постановлений, проекты правовых актов, принимаемых Думой (Советом) или представленных другими органами и лицами.

3. Организуют проведение экспертиз и общественного обсуждения проектов правовых актов и других документов, организуют и проводят публичные слушания по вопросам, относящимся к их ведению.

4. По поручению Думы (Совета), просьбе депутатов, других комитетов, Председателя, его Заместителя или по собственной инициативе готовят справки, обзоры, рекомендации, предложения по вопросам своего ведения для последующего обсуждения их на заседаниях, других комитетов, в органах самоуправления.

5. Решают вопрос о даче согласия на принятие, ввод в действие, изменение либо отмену нормативных правовых актов (положений) Администрацией (Главой).

6. Контролируют выполнение постановлений Думы (Совета) по направлениям своей деятельности.

Деятельность комитета организует председатель комитета, избираемый открытым или тайным голосованием на заседании комитета из числа депутатов, входящих в его состав, и утверждается постановлением Думы (Совета). Кроме председателя, комитет может избрать из своего состава также заместителя председателя, секретаря комитета. От имени комитета представлять его постановления и рекомендации, подписывать соответствующие документы вправе только председатель комитета либо по его письменному поручению другой депутат - член данного комитета. Председатель комитета созывает и проводит заседания, планирует работу комитета, обеспечивает подготовку материалов к заседаниям комитета, руководит проведением заседаний комитета; дает задания членам комитета; отчитывается о работе комитета на заседаниях Думы (Совета); обеспечивает информирование жителей о работе комитета; организует контроль за исполнением решений комитета; регулярно (не реже одного раза в месяц) организует прием граждан по вопросам ведения комитета; подписывает протоколы заседаний, постановления и заключения комитета; организует работу с письмами и обращениями граждан в комитет. Заседания комитета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц в соответствии с планом работы комитета, а также по постановлению Думы (Совета), предложению председателя, его заместителя, председателя комитета. Заседания комитета являются по общему правилу открытыми; по мотивированному постановлению комитета заседание либо часть его может быть закрытым. Комитеты (комиссии) могут проводить выездные заседания. Члены комитета обязаны присутствовать на его заседаниях; в случае невозможности присутствия член комитета обязан заранее уведомить об этом председателя комитета (его заместителя, секретаря, руководителя аппарата). Депутат, Председатель Думы (Совета) вправе присутствовать на закрытых заседаниях любого комитета. Депутат, участвующий в заседании комитета, членом которого он не является, обладает правом совещательного голоса. Заседание комитета считается правомочным в присутствии не менее половины его членов. Решения на заседании комитета принимаются большинством голосов присутствующих членов комитета при условии, что это большинство составляет не менее одной трети от общего числа членов комитета. На заседании комитета ведется протокол, который должен быть незамедлительно оформлен и представлен Председателя Думы (Совета) вместе с текстами обсужденных, разработанных, принятых на заседании документов. Заседания комиссий организуются и проводятся в соответствии с правилами, установленными для комитетов, с учетом особенностей статуса и задач, поставленных перед комиссиями. Комитет самостоятельно планирует и организует свою деятельность. В отношениях с гражданами и должностными лицами любого уровня комитет вправе выступать непосредственно от своего имени; от имени Думы (Совета) комитет может выступать только в случае, когда Дума (Совет) специальным постановлением наделит его соответствующими полномочиями. Комитет имеет право требовать рассмотрения Думой (Советом) вопросов по направлениям своей деятельности и представлять на заседания доклады и содоклады по направлениям деятельности других комитетов. Комитет вправе приглашать на свои заседания (слушания) любых должностных лиц, граждан, специалистов.

Что касается самой "технологии" работы над проектами, то здесь все нормотворческие органы более или менее похожи друг на друга. Мнение комитетов обычно решающим образом влияет на судьбу проекта. Проект имеет большие шансы на одобрение, если это рекомендуется соответствующим комитетом и особенно если аргументы комитета убедительны, а решение было принято значительным большинством голосов.

Стоит, однако, упомянуть и о депутатских объединениях, под которыми в настоящее время трудно рассмотреть партийно-фракционный принцип, т.е. избранные по одномандатным округам и не входящих ни в одну из фракций или групп, объединяются, скорее для решения узких задач, а не для реализации программных установок той либо иной партии или общественной организации.

Безусловно, существуют «минусы» партийного принципа организации нормотворческой деятельности, поскольку председатели комитетов и их заместители избираются только по представлению депутатских объединений, независимый депутат может занять руководящую должность лишь в том случае, если кто-то поделится с ним своей квотой. Наносится и неминуемый урон принципу профессионализма: получив на откуп тот или иной комитет, объединение депутатов при выдвижении кандидатуры председателя руководствуется не столько компетентностью кандидата, сколько "правильностью" его партийной линии. В результате во главе многих комитетов оказываются далеко не самые лучшие в профессиональном отношении люди, что не может не отражаться на качестве "изготавливаемых" представительном органе местного самоуправления нормативных актов. Торг между объединениями депутатов иногда приводит к созданию довольно бессмысленных формирований, имеющих единственное назначение: "уравновесить" организационную мощь других. Вышесказанное означает, что внесение кандидатур на замещение председательских должностей в комитетах и комиссиях, а также создание и деятельность депутатских объединений должны способствовать нормотворческому процессу. Депутаты имеют право объединяться в добровольные постоянные либо временные депутатские объединения. Постоянные объединения формируются в составе не менее трех депутатов на основании их письменных заявлений на имя Председателя; временные объединения формируются путем сбора подписей депутатов - членов объединения под заявлением, обращением, предложением, требованием, иным аналогичным документом. Уполномоченные представители объединения вправе выступать на заседаниях, подписывать документы от имени объединения.

Постоянные объединения регистрируются Председателем на основании списка членов объединения с их подписями, а также документов, содержащих сведения о программе (целях, задачах, намерениях) объединения, его руководителе (представителе в Думе (Совете). Перерегистрация депутатского объединения происходит не реже одного раза в год; при любых изменениях в представленных на регистрацию сведениях объединение обязано незамедлительно информировать об этом Председателя для внесения соответствующих изменений в документы о регистрации объединения.

Роль объединений депутатов постепенно возрастает. Регламентные процедуры позволяют установить приоритет в обсуждении любых проблем и проектов неизменно за объединениями. "Очередь" выглядит следующим образом: сначала председательствующий предоставляет слово ораторам от объединений и групп депутатов, затем – руководителям комитетов, и только после этого возможность выступить получают рядовые депутаты. Ясно, что палитра выступлений тем самым сильно обедняется – многие из тех, кому есть что сказать, не имеют шансов получить слово, но зато мнение отдельных ораторов, представляющих объединения, можно узнать буквально по всем вопросам. Утешением в этой ситуации оказывается лишь более "демократичное" обсуждение повестки дня, а также остающееся за каждым народным избранником нерушимое право депутатского запроса.

Проблема соотношения комитетской и деятельности групп и объединений депутатов является одной из ключевых. Комитет можно превратить в фактический филиал того или иного объединения. Но чаще всего ситуация складывалась по-иному. Присутствие в комитетах представителей разных объединений приводит к тому, что наиболее нелепые и фантастические проекты "гасятся" на самой начальной стадии, поскольку дожить до заседания может только тот документ, который опирается на консенсус разных политических течений. В рамках отдельных комитетов заключается множество небольших межгрупповых союзов, на которых, собственно говоря, и держится вся текущая работа нормотворческого органа. Членам комитетов вменяется в обязанность информировать собственное объединение о подготавливаемых в комитетских недрах законопроектах. А уж потом объединение депутатов определяет, какую позицию ей занять по тому или иному конкретному вопросу.

Но отношения между комитетами и объединениями носят двусторонний характер. Политика столь же интенсивно влияет на деятельность комитетов, поскольку депутаты обязаны проводить линию своей группы на комитетских заседаниях. Делается это через подготовку в комитете нужных для группы законодательных инициатив и, соответственно, в "подавлении" начинаний вредных и чуждых. Уполномоченные представители объединения вправе выступать на заседаниях, подписывать документы от имени объединения. Таким образом, объединения также обладают правом нормотворческой инициативы и способны играть определенную роль в формировании нормативной базы.

Заинтересованные группы граждан, естественно, могут обращаться в комитеты, комиссии и объединения депутатов, разъясняя депутатам свои устремления и цели. Но до тех пор, пока такое давление не станет достаточно интенсивным, трудно полагаться на то, что депутаты прислушаются к этим внешним веяниям.

Следует также рассмотреть в ходе оптимизации нормотворческого процесса и роль Совета Думы (Совета депутатов). Для предварительного оперативного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию Думы (Совета), координации деятельности ее комитетов и рабочих групп, согласования проектов нормативно-правовых актов, разработки предложений по вопросам, выносимым на заседания, формируется Совет Думы (Совета).

К основным направлениям деятельности Совета Думы (Совета) относятся: рассмотрение проектов планов работы; рассмотрение и утверждение проектов повесток заседаний; рассмотрение и утверждение заключений по проектам нормативных правовых актов; рассмотрение вопросов, связанных с соблюдением или нарушением депутатами правил депутатской этики; решение вопросов, связанных с проведением думских слушаний; рассмотрение вопросов, связанных с почетным гражданством; рассмотрение обращений и запросов депутатов; определение кандидатур в состав согласительных и иных комиссий; координация деятельности комитетов; утверждение составов рабочих групп; решение вопросов по взаимодействию со средствами массовой информации; назначение заседаний (даты, места и времени их проведения).

Совет Думы (Совета) состоит из Председателя Думы (Совета), его заместителей, председателей постоянных комитетов. Председателем Совета является Председатель Думы (Совета), который руководит работой совета и председательствует на его заседаниях. Решения Совета носят рекомендательный характер. Заседание Совета правомочно в присутствии более половины от установленного состава Совета. Решение принимается большинством голосов от числа присутствующих на заседании Совета. Депутаты, не входящие в состав Совета, принимают участие в заседаниях Совета с правом совещательного голоса. В случае отсутствия на заседании Совета Председателя Думы (Совета), функции председательствующего на Совете переходят Заместителю Председателя Думы (Совета). Заседания Совета созываются Председателем Думы (Совета), его Заместителем, а также по требованию не менее трёх членов Совета.

Самым мощным рычагом давления на представительный орган местного самоуправления для граждан остаются сами депутаты. Простейший метод контактов – личные встречи с депутатом в ходе депутатского приема. Судьба любого проекта нормативного акта прямо зависит от активности разработчиков. Как правило, проведение серии встреч разработчиков со всеми заинтересованными сторонами, группами и объединениями депутатов повышает шансы на его прохождение.

После первого чтения перед комитетом, отвечающим за проект, открывается широчайшее поприще для работы. Полномочия головного комитета на этой стадии возрастают необычайно: на его заседаниях проводится селекция внесенных поправок, и отвергнутые поправки теряют всяческие шансы на одобрение на заседании. В установленный регламентом срок все прочие комитеты, а также отдельные депутаты вносят поправки к документу. Они группируются по статьям законопроекта и рассматриваются на заседании комитета. Одобренные комитетом поправки могут быть включены в текст законопроекта, вносимого на второе чтение (допускается также, что текст законопроекта, принятого в первом чтении, остается без изменений). Все поправки, как одобренные комитетом, так и рекомендованные им к отклонению, сводятся в таблицы, после чего законопроект вместе с таблицами поправок и уточненным перечнем актов, подлежащих отмене, изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта, представляется в Совет Думы (Совета) для включения в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении. Как показывает практика, при рассмотрении поправок на пленарном заседании мнение комитета оказывается решающим.

"Замкнутость" и "недоступность" нормотворческого процесса для заинтересованной общественности, представляются достаточно обоснованными. Общественные организации и всевозможные "группы интересов" могут влиять на судьбы законодательства лишь на самых ранних стадиях – в первую очередь при внесении проекта, добиваясь от "своего" депутата соответствующей нормотворческой инициативы. Что же касается "внедрения" своих сторонников в рабочую группу, то эта задача не всегда оказывается исполнимой. Лишь в самых редких случаях представители общественности допускаются на пленарные заседания, а еще реже им предоставляют возможность там выступить. На заседаниях самих комитетов круг приглашенных обычно ограничивается чиновниками затрагиваемых комитетов и управлений Администрации, хотя в принципе регламентные нормы допускают присутствие представителей заинтересованных общественных объединений. Граждан и их объединения не надо сбрасывать со счетов – они что-то могут, и усилия их нередко оказываются эффективными.

Вместе с тем, нормативными актами, и в первую очередь Уставом, закреплено положение, согласно которому проекты, подготовленные отдельными гражданами или общественными объединениями, могут быть поданы в Думу (Совет) через указанных субъектов нормотворческой инициативы. Другими словами, документ приобретает официальный статус проекта в единственном случае – если он внесен исключительно перечисленными в Уставе субъектами правотворческой инициативы, но это вовсе не означает, что такие проекты должны разрабатываться в обязательном порядке только самими этими субъектами. По сути, это и служит нормативной базой для реализации гражданами и их объединениями возможностей по инициированию проектов. Фактически, данное положение Устава принято во исполнение наиболее общих конституционных постановлений, гарантирующих право граждан на участие в управлении делами местного самоуправления.

Возможности реализовать свою инициативу в сфере законотворчества через депутатов и некоторые другие органы местного самоуправления имеются у российских граждан и их объединений. Следует отметить, что право правотворческой инициативы введено не только депутатам, а принадлежит группам граждан. Устав предполагает приобретение такого права при организации группы граждан в определенном количестве избирателей, обладающих активным избирательным правом. Таким образом, право правотворческой инициативы, не признанное законодательно на федеральном уровне, все-таки может быть осуществлено на уровне местного самоуправления. Очевидно, что для успешного сбора подписей под законопроектом требуются некоторые организационные усилия. Общественному объединению (зарегистрированному или действующему без регистрации) или, хотя бы, временно созданной инициативной группе собрать подписи гораздо легче, чем одному человеку (если один человек вообще в состоянии набрать указанное количество подписей). Ведь "собрать подписи" означает не просто обнести подписные листы по домам и квартирам и получить подписи требуемого количества людей. Необходимо предварительно разъяснить содержание проекта, убедить людей в важности и желательности его выдвижения и одобрения. Только тогда люди будут с охотой ставить свою подпись в его поддержку, а возможно, даже и сами придут к тем, кто собирает подписи, чтобы расписаться в знак такой поддержки. Можно, конечно, предположить, что обращение к согражданам какого-либо известного и уважаемого человека сыграет решающую роль в сборе подписей. Но все же общим правилом является то, что объединение граждан – это мощное средство для достижения общих целей, и одному человеку с объединением конкурировать чрезвычайно сложно. Итак, роль общественных объединений в ходе реализации правотворческой инициативы весьма значительна. В то же время в ряде муниципалитетов эта роль не ограничивается организацией осуществления права правотворческой инициативы.

Как уже говорилось, правомочия групп граждан по выдвижению проектов в муниципальных образованиях могут иметь значение и для законодательного процесса на уровне субъекта Российской Федерации. Например, в предложенном проекте может содержаться положение, обязывающее сам законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, председателя этого органа или главу исполнительной власти субъекта Федерации выступить с законодательной инициативой на федеральном уровне по определенному вопросу. Одобрение регионального закона и вступление его в силу автоматически ввело бы в действие и указанную обязанность.

Останавливаясь здесь подробно на конкретных механизмах лоббирования, заметим, что среди других субъектов правотворческой инициативы наиболее доступен и заинтересован во взаимодействии с гражданами (избирателями) и, следовательно, с их объединениями именно депутат – и в силу порядка его избрания на эту должность, и благодаря характеру его работы.

Роль общественных объединений, иных некоммерческих негосударственных организаций и отдельных общественных деятелей на этапах внесения проекта в порядке законодательной инициативы и подготовки его к первому чтению особенно значительна. Именно благодаря усилиям общественности заостряется внимание на какой-либо проблеме, начинается выдвижение предложений по решению этой проблемы и развертывается широкое обсуждение вариантов решений. Фактически, это и служит одной из предпосылок для разработки проекта (под проектом в том числе понимается и проект поправок к уже действующему нормативному акту) по насущному вопросу. Иногда изначально предлагается какой-либо неофициальный (так называемый инициативный) проект, иногда осознание необходимости принятия нормативного акта и, соответственно, разработки его проекта приходит во время дебатов.

Имеются примеры, когда общественные объединения или иные некоммерческие организации довольно успешно добивались внесения проектов, а затем способствовали их прохождению во всех инстанциях.

И, наоборот, во время подготовки проекта общественность в состоянии добиться блокирования проекта, и, в результате, отклонения его в первом чтении. Происходит это в тех случаях, когда, по мнению общественных объединений, проект страдает существенными недостатками, концептуально неверен или же способен нанести вред общественным интересам. Однако такой исход возможен только там, где граждане и их объединения достаточно хорошо осведомлены о планах нормотворческих работ. Своевременное и надлежащее получение достоверной информации составляет одно из важнейших условий лоббирования. При этом не стоит забывать, что до первого чтения возможно внесение альтернативных проектов по одной и той же тематике. Поэтому оптимальным следует признать не просто блокирование какого-либо неподходящего проекта, а выдвижение и лоббирование такого альтернативного проекта, который, на взгляд общественности, в наибольшей степени отвечал бы заявляемым гражданами интересам.

Вхождение представителей общественных объединений и иных некоммерческих негосударственных организаций в состав рабочих групп по подготовке проектов представляет собой один из способов конструктивного воздействия на процесс подготовки нормативного акта. Правда, приглашение войти в состав рабочей группы может поступить в какое-либо объединение лишь при определенных обстоятельствах, которые, прежде всего, зависят от действий самих объединений. Во-первых, необходимо, чтобы, как минимум, было известно, что объединение занимается и интересуется определенными проблемами. Во-вторых, надо, чтобы объединение располагало квалифицированными специалистами, в том числе и в области права. В-третьих, само объединение должно занимать активную и в то же время конструктивную позицию. Если общественное объединение или иная некоммерческая негосударственная организация уже смогли самостоятельно разработать проект и нашли взаимопонимание с субъектом правотворческой инициативы, который его и выдвинул, то приглашение в состав рабочей группы не заставит себя ждать.

Но тут возникают сложности. С одной стороны, все общественные объединения заинтересованы в том, чтобы их мнение учитывалось при разработке проекта; с другой стороны, сама рабочая группа также заинтересована в максимальном учете имеющегося опыта, в поступлении свежих идей и ценных соображений, в предварительной оценке своих трудов. Вместе с тем, включить в рабочую группу представителей всех "профильных" общественных объединений или других некоммерческих негосударственных организаций совершенно невозможно. Такая рабочая группа попросту не сможет работать. Помимо вхождения в состав рабочих групп существуют и другие способы воздействия на процесс подготовки и на содержание готовящегося проекта. Один из таких способов – участие в слушаниях. Собирается довольно большая аудитория, идет заинтересованный разговор, уточняются позиции, происходит обмен мнениями, иногда вносятся конкретные предложения. Конечно, слушания страдают определенными недостатками. На практике их функции оказались довольно расплывчатыми, поэтому неясно, что должно остаться после думских слушаний, кроме стенограммы, в какой мере должны учитываться высказанные замечания и пожелания. Депутаты, за исключением тех, кто выдвигает обсуждаемый проект, обычно редко посещают думские слушания. Но, несмотря на все это, нельзя не учитывать значения слушаний как первой апробации проекта, поэтому и разработчики проекта, выносимого на думские слушания, и комитет, в ведении которого находится данный проект, стремятся использовать такую возможность, приглашая на думские слушания как можно больше заинтересованных лиц.

Вместе с тем, думские слушания могут проводиться по инициативе Председателя, депутата или любого из комитетов; слушания должны проводиться по требованию не менее чем двух комитетов либо большинства депутатов. Информация о проведении слушаний должна публиковаться в средствах массовой информации. Лицам, приглашенным на заседание, заблаговременно рассылаются уведомления. Подготовку и проведение думских слушаний (нужно отличать от публичных слушаний) обеспечивает комитет, к предметам ведения которого относится тема слушаний. Председательствующим на думских слушаниях может быть Председателя Думы (Совета), либо председатель комитета, ответственного за проведение слушаний. Постановления, принимаемые Думой (Советом) по результатам думских слушаний, не могут носить обязывающего характера.

 

 

Другой способ влияния на разработку проекта – подготовка независимых экспертиз. При этом мнение, высказанное в письменном виде без излишней эмоциональности, но с приведением веских аргументов, способно сыграть весьма важную роль в работе над проектом. Разработчики, как правило, с благодарностью принимают независимые экспертные заключения, поскольку это позволяет им по-новому взглянуть на собственный труд, провести работу по совершенствованию текста и т.д. Даже если позиции экспертов и разработчиков концептуально расходятся, разработчики заинтересованы в получении и внимательном изучении экспертиз (конечно, при условии, что они подготовлены квалифицированно), так как это позволяет им познакомиться с иными подходами, отличными точками зрения, дополнительными аргументами, а также лучше продумать собственную мотивировку, обосновать концепцию проекта, уточнить формулировки и т.п. В отдельных случаях разработчики, ознакомившись с представленными в экспертизах соображениями, даже корректируют свою позицию. Особо удачные экспертизы (даже далеко не во всем совпадающие с мнением разработчиков) побуждали авторов проекта пригласить былых оппонентов в состав рабочей группы.

Экспертизы готовятся как перед первым чтением, так и между первым и вторым чтениями, когда особенно бурно идет работа над текстами проектов. Именно на этих этапах общественные объединения и другие некоммерческие негосударственные организации получают наилучшую возможность повлиять на смысл и содержание разрабатываемых проектов. Юридическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность являются обязательными экспертизами.