Нормотворческая деятельность на местном уровне

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ РАБОТЫ

ДЕПУТАТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Великий Новгород

Методическое пособие подготовлено АНО «Центр развития местного самоуправления»

Руководитель авторского коллектива:

Афанасьев А.В., председатель Политсовета Новгородского регионального отделения Партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ, депутат Новгородской областной Думы, председатель Совета Палаты депутатов Партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Новгородской области

Тел.8(8162) 63-67-82, 66-51-24 e-mail:[email protected]

Авторский коллектив:

Андреева Л.А., к.ю.н., действительный государственный советник РФ 3 класса, независимый эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы на коррупциогенность (Свидетельство Минюста РФ об аккредитации от 18.08.2010 № 887)

e-mail: [email protected] [email protected]

Кирьянов А.Ю., к.ю.н., член-корреспондент РАЕН, исполнительный директор АНО «Центр развития местного самоуправления»

Адаптировано для депутатов

представительных органов местного самоуправления

Новгородской области

Введение

Местное самоуправление — это один из важнейших институтов гражданского общества, без которого невозможно формирование подлинно демократического общества и правового государства, поскольку оно дает возможность гражданам непосредственно участвовать в политической жизни своего территориального коллектива, контролировать деятельность выборных органов и в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня.

Проблема формирования и развития данного института в нашей стране является одной из наиболее сложных, поскольку реализация конституционно провозглашенных положений на практике столкнулась с множеством спорных вопросов, на которые нет ясного ответа.

Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. При этом необходимо выявить основные подходы и принципы, которые должны быть положены в основу федерального и регионального законодательства, обеспечивающего на переходном этапе взаимодействие государства с формирующимся в России гражданским обществом.

В связи с тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но при этом ограничены в своей деятельности действующим законодательством, местное самоуправление может характеризоваться, как относительно самостоятельный в пределах установленных полномочий институт власти. Особенностью местного самоуправления в России является многообразие форм его организации, что допускает возможность учета местной специфики и создание условий для максимально эффективной деятельности.

Необходимо отметить, что местное самоуправление является независимо осуществляемой деятельностью, однако эта независимость ограничивается статьей 12 Конституции РФ («местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно»). С другой стороны, мы видим, что местное самоуправление должно пользоваться достаточными полномочиями, чтобы справляться с задачами своей деятельности, что отражено в статье 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Поэтому местное самоуправление является независимым в пределах полномочий, которыми оно наделено для разрешения вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью. Однако это, опять же, мало что значит, если эти полномочия не определены или слишком ограничены.

Поэтому, первым элементом, придающим местному самоуправлению реальное содержание, является его собственное желание, на основе принятия на себя решения вопросов местного значения, как это указано в уставе каждого местного территориального образования. Второй элемент – запрет на установление дополнительных ограничений компетенции местного самоуправления, кроме предусмотренных Конституцией РФ и Федеральным Законом №131.

Важным уровнем муниципального правового регулирования является местное нормотворчество. Среди избранных депутатов, многие избраны во вновь образованные муниципальные образования городских и сельских поселений, где придется организовывать работу с «нуля». Где первым документом, определяющим порядок работы депутатов, будет регламент работы Совета депутатов. Задачи перед депутатами вновь образованных муниципалитетов широки, и от того, как будут подготовлены основные нормативные акты, определяющие жизнь местного сообщества, во многом будет зависеть от каждого из депутатов. Особая роль принадлежит уставам муниципальных образований. Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и сельских поселений. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов и сложившихся традиций местного населения. Основное содержание устава муниципального образования, порядок его разработки и регистрации, раскрывается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования должен приниматься представительным органом местного самоуправления или населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан. Устав муниципального образования является основой разработки других местных нормативно-правовых актов, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

Правовые акты местного самоуправления подразделяются на нормативные и ненормативные. Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и пр.).

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты (обычно называемые решениями), устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования (регламенты представительных органов, положения о местных налогах, сборах и штрафах, положения об администрации и отдельных ее отделах и управлениях, бюджет и концепция социально-экономического развития и др.).

Глава муниципального образования, руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации) издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения. Руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения. Следует отметить, что виды нормативно-правовых актов местного самоуправления неодинаковы в различных муниципальных образованиях, поскольку в России отсутствует единая система органов местного самоуправления.

Депутаты, избранные в органы местного созыва второго и последующих созывов, работают в условиях, когда в основном нормативная база создана, Устав муниципального образования зарегистрирован. Вместе с тем, пределов совершенствования нормотворческой деятельности не существует. Требуют корректировки регламенты Дум и Советов, в том числе регламентация партийных инициатив, права партии на выражение своих интересов в решениях местного сообщества. Также в достаточной степени не разработаны механизмы работы депутатов в депутатской группе и правотворческая инициатива партии через фракционное представительство.

Нормотворческая деятельность на местном уровне

Органы местного самоуправления не имеют права издавать законы (это является прерогативой федерального и региональных парламентов). Однако представляется очевидным, что для реализации полномочий местного самоуправления необходимы нормативные акты. Органы местного самоуправления и местные должностные лица принимают правовые акты (нормативные) по соответствующим вопросам своей компетенции. В Новгородской области представительные органы местного самоуправления принимают и издают решения.

При оценке статуса местных норм необходимо принять во внимание два принципа. Первый принцип – это принцип иерархии норм. Второй принцип – это принцип компетенции. Первый принцип означает, что любой нормативный акт имеет определенный статус в установленной иерархии. Второй означает, что статус нормативного акта непосредственно зависит от того, каким образованием он принят, т.е. имеет ли этот орган эксклюзивные полномочия по регулированию данного вопроса или этот вопрос находится в сфере совместного с кем-либо ведения. Если мы будем применять только первый принцип, то понятно, что местные нормативные акты оказываются внизу шкалы и любой региональный или федеральный нормативный акт преобладает над ними. Если применят только второй принцип, т.е. принцип компетенции, то в результате местные нормы в сфере местной компетенции окажутся вне сферы действия региональных и федеральных норм. Однако ясно, что оба принципа должны применяться одновременно, иначе говоря, имея полномочия по регулированию вопросов местного значения, местные органы власти не должны входить в противоречие с принципами, установленными федеральными и региональными властями. Возможность издавать нормы является одним из наиболее непосредственных выражений местного самоуправления или местной автономии. Местные образования имеют полномочия по вопросам местного значения, основным проявлением чего является их право принимать нормативные акты. Поэтому как таковые местные нормативные акты имеют под собой прочную правовую основу.

В соответствии с законом, в компетенцию местных образований входит самоорганизация и принятие нормативных актов. В действительности, даже если бы это не было декларировано законом, такое право дает Конституция РФ.

Здесь мы, прежде всего, должны остановиться на уставе как основополагающей законодательной норме местного органа. Закон ссылается на него в нескольких случаях и полностью посвящает этому статью. Необходимо сделать несколько комментариев в отношении характера устава как нормы права, как по отношению к федеральным и местным нормам, так и по отношению к исключительно местным нормам. Устав является основной местной правовой нормой, однако он также имеет и особый характер: он определенно относится скорее к сфере права местного образования на самоорганизацию, чем к праву на принятие нормативных актов. Остальные местные правовые нормы принадлежат в основном ко второму разделу полномочий, которыми, конечно, нельзя было бы пользоваться, если бы не было воплощено право на самоорганизацию. Отсюда важность устава как документа.

В отношении остальных местных норм существует несколько типов классификации. Наиболее простой различает собственно местные нормы, влияющие на социально-экономические аспекты жизни граждан (тарифы, местные налоги), и рефлексивные или внутренние местные нормы, т.е., нормы, влияющие на внутренние аспекты деятельности персонала (регламенты, положения).

В законодательстве в целом, так и региональное законодательство, устанавливают достаточно детализированные процедуры принятия местных решений, которые имеют общий и обязательный характер. В общем и целом, решения общего характера, принимаемые пленарным заседанием выборных лиц должны пройти несколько стадий – во-первых, предварительное одобрение проекта правовой нормы, которому предшествует информационный доклад комиссии. Проекты публикуются для рассмотрения заинтересованными сторонами, которые могут представлять свои предложения и протесты. Затем происходит окончательное утверждение нормативного акта, для которого по некоторым специфическим типам нормативных актов необходимо абсолютное большинство голосов (уставы, налоговые постановления, и т.д). В таком случаем нормативный акт должен быть опубликован.

Следует отметить, что по некоторым постановлениям необходимы консультации с центральными или региональными органами власти, в случае, если они затрагивают сферы совместного ведения или полномочия, осуществляемые под определенным контролем свыше. Это формальное требование является важным, так как упомянутые органы власти могут остановить процедуру в случае, если консультации проведены не были и поэтому местное постановление не сможет вступить в силу.

Делегирование полномочий органам местного самоуправления. Данный принцип включен в п.2 статьи 133 Конституции РФ, и в соответствии с ним: органы местного самоуправления могут быть в установленном законом порядке наделены определенными государственными полномочиями и соответственно получать материальные и финансовые ресурсы, необходимые для их реализации. Реализация делегированных полномочий контролируется государством.

Таким образом, исходя из Конституции и федерального законодательства России, можно выделить четыре основных блока механизма местного самоуправления в Российской Федерации:

формы прямого волеизъявления граждан (местные референдумы, сходы, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива);

представительные (выборные) органы местного самоуправления;

глава администрации муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления;

органы территориального общественного самоуправления населения.

Кроме того, могут использоваться и иные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие Конституции, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, в частности публичные слушания по обсуждению важнейших нормативных актов в муниципальных образованиях.

С учетом исторических, национальных и иных традиций, местных особенностей территориальные муниципальные образования путем принятия в соответствующем порядке устава о местном самоуправлении на основе Конституции и Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливают конкретную организацию местного самоуправления, определяют структуру и полномочия соответствующих органов.

Статья 131 Конституции Российской Федерации установила, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поэтому Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления определены лишь общие контуры системы органов местного самоуправления, а детальное их регулирование осуществляется в законах Новгородской области и уставах муниципальных образований.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Для Новгородской области – это муниципальные образования районного уровня, городские и сельские поселения и городской округ Великого Новгорода.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской федерации. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Важная роль в осуществлении полномочий муниципального образования принадлежит главе (администрации) муниципального образования, иным выборным должностным лицам местного самоуправления.

Глава (администрации) муниципального образования является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава (администрации) муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании..

Глава (администрации) муниципального образования, как и иные выборные должностные лица местного самоуправления, наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно последнему, избранный населением глава (администрации) муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами Новгородской области.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица. местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

В уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц (включая выборного главу (администрации) муниципального образования) может быть предусмотрено создание и других органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут получать свои полномочия иным, чем выборы, путем, т. е. прежде всего путем их назначения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом Новгородской области.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Специальная статья федерального закона № 131-ФЗ посвящена Уставу муниципального образования и его содержанию, которое включает указание на: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий; гарантии прав должностных лиц местного самоуправления; условия и порядок организации муниципальной службы; экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; иные положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными и областными законами. (Типовой Устав прилагается)

Правом внесения проекта Устава для принятия (утверждения) в установленном порядке обладает орган местного самоуправления. Основанием для отказа в государственной регистрации Устава муниципального образования может быть только его противоречие Конституции Российской Федерации, федеральным и областным законам. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

На первое место среди актов местного самоуправления по праву должен быть поставлен Устав муниципального образования. Обязательность принятия такого нормативного акта, как Устав муниципального образования непосредственно определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Понятие устава муниципального образования в действующих федеральных законах не сформулировано, однако представляется бесспорным, что названный устав следует рассматривать как нормативный правовой акт муниципального уровня, имеющий преимущественную юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования. В случае их коллизии применению подлежат нормы Устава, ибо Устав – своего рода конституирующий акт, без которого местное самоуправление вообще невозможно.

Структура органов местного самоуправления предопределяет систему актов этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти, потенциал нормотворчества. Определенную проблему составляет вопрос о том, каким образом население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Население участвует в осуществлении местного самоуправления непосредственно и через своих представителей. Поэтому структура органов местного самоуправления может определяться путем принятия решения на местном референдуме или представительным органом местного самоуправления и закрепляться в Уставе муниципального образования. Содержательная часть вопроса об определении структуры органов местного самоуправления заключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать для конкретного муниципального образования.

Важной задачей, решение которой в значительной мере определяет организацию нормотворческой деятельности представительного органа местного самоуправления, является разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, четкое определение компетенции должностных лиц местного самоуправления.

Наряду с уставами муниципальных образований в практике муниципального нормотворчества применяются такие акты, как решения представительного органа местного самоуправления. Решение – наиболее распространенный нормативный акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления. Оно обладает всеми признаками нормативности. Вопросы, регулируемые решениями, хотя и являются типичными, но вместе с тем отражают особенности их нормативного регулирования в отдельных муниципальных образованиях. (Типовое решение представительного органа местного самоуправления прилагается).

Например, в начальный период работы представительных органов местного самоуправления в Новгородской области возникла необходимость принятия решения, подтверждающего юридическую силу нормативных актов, изданных главой администрации района в отсутствие представительного органа местного самоуправления. Хотя, с точки зрения федерального законодательства, такого подтверждения и не требовалось, многие представительные органы местного самоуправления подтвердили их действие и установили порядок их применения с учетом полномочий представительных органов.

После решений важное место среди актов местного самоуправления принадлежит постановлениям главы муниципального образования, иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения.

Решения и другие нормативные акты органов местного самоуправления находятся в тесной связи друг с другом. Связь решения с другими нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления очевидна. Они являются вторичными по отношению к Уставу муниципального образования и первичными по отношению к Регламенту представительного органа местного самоуправления, отдельным Положениям. Наименования и содержание актов органов местного самоуправления определяются с учетом их места в системе нормативных актов, а также их юридической силы.

Решение, как любой нормативный акт, характеризуется неперсонифицированностью адресата и сохраняет юридическую силу, независимо от своего исполнения. Оно всегда является результатом нормотворческой деятельности специально уполномоченного на то органа.

Решения представительных органов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов занимают четко определенное место, находясь в координации с федеральным и областным законодательством, строго соответствуя им с учетом своей юридической силы.

Юридическая сила нормативных правовых актов местного самоуправления имеет в своей основе легитимность органов местного самоуправления, их принявших. Большинство таких актов принимаются представительными, выборными органами местного самоуправления, сформированными на основе свободного волеизъявления избирателей. Серьезные нарушения избирательных процедур могут повлечь за собой признание нелегитимности представительного органа, а следовательно, и неправомерности принимаемых им решений, в том числе и нормативных правовых актов.