Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная служба по финансовым рынкам

В структуру федеральных органов не включено Правительство Российской Федерации, что было характерно для соответствующего Указа от 17 мая 2000 г. Тем самым подтвержден статус Правительства Российской Федерации, установленный Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» как высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом уточнены конституционные положения (ст. 10 и 112) относительно самостоятельной ветви исполнительной власти в России (в системе государственной власти) во главе с Правительством Российской Федерации.

Институциональная структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) разделена на две подсистемы. Первую составляют те институты исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также подведомственные этим институтам структуры ФОИВ.

Вторую подсистему составляют те институты исполнительной власти — федеральные министерства, которые находятся в ведении Правительства Российской Федерации, а также подведомственные этим федеральным министерствам ФОИВ.

Данные подсистемы различаются:

• характером деятельности входящих в них государственных органов;

• различным способом формирования органов и руководящего состава — утверждением в должности избранным всенародно главой' государства (политический персонал) либо назначением Правительства Российской Федерации (административный персонал);

• субъектом государственной власти, перед которым они ответственны — Президентом Российской Федерации, главой политической власти или Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти.

Данные подсистемы могут характеризоваться как политические органы исполнительной власти (силовые структуры и их должностные лица, МИД, юстиция, Правительство) и административные органы исполнительной власти (их должностные лица), от имени государства осуществляющие управление (регулирование) социально-экономической сферой жизнедеятельности общества.

Конечно, деление в определенной степени условное, ибо политические органы (и должности) исполнительной власти осуществляют функции административного характера, а деятельность административных органов и руководителей высшего звена не лишена политического характера.

Политические органы исполнительной власти призваны обеспечить осуществление главой государства его конституционно-установленных функций и полномочий, реализацию его статусных ролей гаранта безопасности, стабильности общества, прав и свобод граждан. Президентское руководство непосредственно распространяется на 5 министерств, 12 федеральных служб, 38 агентств — всего 20 структур (было 17), они учреждаются и регулируются указами Президента.

Административные органы исполнительной власти осуществляют повседневное управление социально-экономической сферой и обеспечивают осуществление Правительством Российской Федерации функций и полномочий исполнительной власти (ст. 114 Конституции Российской Федерации) в рамках предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72). Непосредственное руководство Правительства Российской Федерации распространяется на 9 министерств, две федеральные службы, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации (антимонопольная и по финансовым рискам), а также находящиеся в ведении министерств 20 федеральных служб и 25 агентств — всего 56 структур, учреждаемых и регулируемых постановлениями Правительства Российской Федерации.

• Реорганизация коснулась значительного числа структур. Упразднены 24 старых ведомства: 13 министерств, 2 госкомитета, 1 федеральная комиссия, 4 федеральные службы, 4 российских агентства.

Созданы 42 новых структуры: 5 министерств, 17 федеральных служб, 20 федеральных агентств, Впрочем, многие новые ведомства созданы на базе бывших департаментов за счет повышения их статуса. В целом они, складываются в более стройную и, как предполагается, более управляемую систему.

• Ключевым моментом является разделение ФОИВ на 3 (вместо имевших место 8) организационно-правовые формы на основе функционального подхода: ^министерства вырабатывают и реализуют государственную политику в установленной сфере, службы осуществляют контроль и надзор, агентства предоставляют государственные услуги, управляют имуществом, ведут реестры и кадастры.

• Указом четко определена не только компетенция, функции указанных трех групп ФОИВ (об этом в ледующем параграфе), но обозначено то, что они не вправе делать.

Министерство не вправе осуществлять функции контроля, надзора и управления государственным имуществом (кроме случаев, установленных указами Президента), издавать административные индивидуальные правоприменительные акты.

Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной для нее сфере деятельности (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации), а федеральная служба по надзору — также не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Упорядоченность структуры ФОИВ и компетенции государственных органов вселяет надежду на повышение эффективности управления и ослабление административного давления на общество, бизнес.

• Указом упрощена иерархическая вертикаль не только организационных структур, но и должностей, т. е. организационные структуры управления государственным аппаратом. Наличие прежде не скольких заместителей (3—5—7 в разные годы) Председателя Правительства соответствовало комиссарскому принципу руководства: над министром стоял некий деятель — куратор, который давал указания, и таким образом министр нес тройную ответственность по вертикали должностей: перед главой государства, главой правительства и тем заместителем председателя правительства, который курировал установленную для министерства сферу деятельности. В таких условиях у министра были ограничены возможности для самостоятельного
оперативного управления своим ведомством.

Указом установлена единственная должность Заместителя Председателя Правительства (не вице-премьера!). Эта мера не только упрощает иерархическую вертикаль должностей, но и создает, по словам Президента В. В. Путина, беспрецедентную самостоятельность членов Правительства и персональную ответственность министерств за положение дел в установленной сфере их деятельности.

В государственной системе политико-административного управления важнейшую роль играют министерства.

Министерство (от лат. пиш&го — служу, управляю; англ. гтгш1гу, оШсе) родовое название центральных органов государственного управления, входящих в структуру правительства. Впервые образованы в государствах Западной Европы в XVI в. В России учреждены в 11802г. в ходе административных реформ императора Александра I. Конституционно-правовой статус и фактическая роль министерств в госуправлении в разные времена и в разных странах существенно изменчивы.

• Ныне министерство — орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

• На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов, актов Президента и Правительства России министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляет ся исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

• Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляется Положением о министерстве, которое утверждает Президент РФ. Положение — сводный нормативно-учредительный акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи, функции, права, обязанности, ответственность органа управления.

Положение о министерстве, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждается Указом Президента, Положение о министерстве, находящемся в ведении Правительства Российской Федерации, утверждается Постановлением Правительства. •

Положения требуют своевременной корректировки, ибо не всегда данные правовые акты удается их составителям четко структурировать, обеспечить адекватность изменениям в концепции развития отраслей, сфер управления и связанных с этим дополнительно возложенных на органы управления тех или иных функций.

Кроме Положения о министерстве целесообразно иметь Регламент его деятельности. Опыт прошлых лет показал, насколько полезно административное производство¹, включающее основные процедуры, распорядок работы структурных подразделений, кодлеий, определение четкого времени для подписания документов, схемы распределения функций в отрасли, правила обращения организаций в аппарат министерства, ведение законопроектной деятельности.

Министр — руководитель министерства и ведомств, относится к государственной должности категории А (политической должности). Он получает мандат (лат. mandatum — полномочие, наказ, поручение) от главы государства и Председателя Правительства, т. е. является членом команды политиков высшего уровня. Одновременно министр — административное должностное лицо, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата министерства и в целом состояние дел в отрасли. В каждом министерстве образуется коллегия — совещательный орган. В ее составе министр (председатель), его заместители, руководящие должностные лица, ответственные работники. Члены коллегии утверждаются Правительством, ее решения проводятся в жизнь приказами министра. Единоначалие, субординация — основные принципы организационно-функционального построения министерства. В соответствии с основными функциями и полномочиями министр:

• утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

• вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; /

• вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему; сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

• во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

• имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных.агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

• назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской

Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального •министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.

Федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функций, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных за конов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) ведет реестры, регистры и кадастры.

Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению федеральных министерств, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.

Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом.

В целом следует оценить Указ № 314 как важный шаг на пути административных реформ, имеющий позитивное общественное значение. Но при этом целесообразно указать на видимые (не решенные) методологические проблемы организации исполнительной власти:

1. Проблема ответственности за реализацию государственной политики в определенной сфере деятельности, которая оказалась размытой, ибо возможно перекладывание ответственности за правоприменительную деятельность (ее результаты) вверх и вниз по вертикали государственных структур: с министерства — на федеральную службу с нее — на федеральное агентство и наоборот.!

2. Может усилиться конфликт интересов не только между ведомствами (это всегда было), но и внутри ведомства при решении конкретных вопросов, индивидуальных дел как конфликт полномочий.

3. Неопределенность отношений между структурами может усугубиться неопределенностью отношений между должностными лицами субъективным фактором. Бывшие министры стали заместителями министров, директорами федеральных служб, агентств («те же лица, те же песни»). Известно, что зачастую чашу весов склоняет к себе сильная личность, а не сильная должность.

4. Новая административная реформа превратила министерства в супер-министерства (министерства-монстры), которые объединили под своим началом разнородные, на первый взгляд несовместимые сферы жизнедеятельности: транспорт и связь, здравоохранение и социальное развитие; экономика, торговля и таможенный контроль. Нуждаются в дополнительном прояснении вопросы о том, кто будет заниматься столь деликатной проблемой, как регулирование межнациональных отношений; чем вызвано дополнительное расширение сферы
влияния Минэкономразвития.

Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость регуляции не Указом, а Законом статуса государственных административных органов, их производств (административного процесса). Это весьма важно, ибо госорганы издают нормативные (юридические) акты, обязательные для исполнения населением, гражданами. Статус, название, компетенция госоргана должны устанавливаться законом, и функции свои госорганы должны осуществлять постоянно, не прерывая административно-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, поскольку государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянные задачи государства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место в современной России, нарушается право народа на реализацию его конституционных прав в безусловном и непрерывном порядке, ибо возникает усмотрительный порядок организации и реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядок оказывается «заложником» политики, высшего руководства.

Конечно установление новой трехуровневой структуры ФОИВ Указом а не законом, вероятно оправдано тем, что оно носит экспериментальный характер, создает не окончательную правовую конструкцию, а практический задел для будущего закона. В любом случае новая система и структура органов исполнительной власти - первый крупный прорыв на пути административной реформы, но далеко не последний. Главная цель административной реформы - в изменении идеологии государственного аппарата. Он должен перейти в режим служения обществу, развернуться лицом к горожанам («лицом к городу» - не всегда это означает). Каковы будут система, структура и парадигма мышления государственной администрации — эти вопросы имеют судьбоносное значение для России.и должны решаться не в форме указа, который проходит значительно менее _% подробную

1 и разностороннюю проверку, чем закон. Все технологические Порывы в сфере административной реформы дадут ожидаемый эффект к- только при нормальной политической конкуренции.

5.2.2. Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федераций

Исполнительная власть в субъектах РФ — это часть единой дарственной власти Федерации. Осмыслить это необходимо с позиции разделения или единства государственных органов. Нужно смотреть глубже: у нас единое государство — Российская Федерация, есть совокупность полномочий государства, а значит, нужен обеспечивающий их единый государственный механизм, в котором различные его части (государственные органы на всех уровнях управления) выполняют в совокупности политические, социально-экономические и иные задачи и для этого наделяются определенной компетенцией и полномочиями, т. е. действуют от имени и по поручению единого государства.

В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функций органы исполнительной власти занимают приоритетное значение в триаде ветвей власти субъекта РФ. Конституция РФ не выделяет их доминирующее положение, однако вхождение в единую систему органов исполнительной власти России (ст. 77, ч. 2), осуществление ряда полномочий органов федеральной власти обусловливают их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Способствует этому и закрепляемое в уставах единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации.

Администрация субъекта Федерации — Конституция РФ этот термин не использует, возлагает осуществление исполнительной власти в субъектах РФ на систему специальных органов, не уточняя ни их названия, ни структуру, ни характер отношений с иными органами власти региона. Из содержания конституционных норм нельзя сделать вывод, например, о том, каково соотношение коллегиальности и единоначалия в системе органов исполнительной власти. Все вопросы ее | организации признаны компетенцией субъектов РФ.

Не дает исчерпывающего ответа на поставленные вопросы и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г. Он закрепляет лишь общие принципы строительства органов, не касаясь частных, но весьма важных отношений. Закон воспринял содержащиеся в конституциях, уставах, законах субъектов РФ термины «администрация (правительство)» и в отношении главы органа исполнительной власти — «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (ст. 18)).

Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Администрация (правительство) субъекта Федерации разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурой, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Состав администрации (правительства) формируется главой соответствующей администрации (правительства).

Для осуществления своей компетенции многие администрации разрабатывают и утверждают схемы управления областью (правда, зачастую они совпадают с перечнем органов и структур).

Типовой вариант такой схемы управления территорией разработан Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В основе предложенного подхода к управлению должны быть произведены следующие действия:

1) выделены стратегические и тактические цели;

определены объекты управления. В сфере экономики — отраслей экономики, показателей развития промышленности, строительства, сельского хозяйства, удельного веса объектов экономики по формам собственности, инфраструктуры (дороги, транспорт, связь). В социально-культурной сфере — культура, народное образование, наука, здравоохранение (по сумме показателей), социальное обслуживание (по схеме показателей);

3) обозначены ресурсы по видам стоимости: природные, материальные, денежные (бюджеты, иные средства), трудовые (структура населения, динамика занятости и т. д.);

4) предусмотрены характеристика административно-территориальных единиц области, тенденции развития районов и сельских населенных пунктов, программы развития малых городов, транспортных сетей, связи, прогнозные оценки изменений численности городского и сельского населения;

5) обозначены субъекты управления на территории области, укрупненные нормативные функции;

6) разработан отдельный раздел схемы — механизм сбора и использования информации на территории области (создание банков информации о земельных ресурсах, населении, экологии, информации научно-технической, коммерческой, о недвижимости, о законодательстве, о решениях областных, городских, районных органов);

7) установлен режим доступа к информации, механизм согласования решений по вертикали и горизонтали управления;

8) обусловлен юридический порядок (процедура) изменения статуса органов, каналов связи внешних (с обществом и другими органами власти) и внутрисистемных;

Предложена типовая структура администрации субъекта:

— правительство (глава администрации, мэр, губернатор), наделенное общей компетенцией;

— органы специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);

— территориальные органы специальной компетенции, действующие на территории районов и городов.

В областной администрации, как правило, представлены следующие Управления: юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского хозяйства; Комитеты: по архитектуре и строительству, экономике и прогнозированию, управлению госимуществом, обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий, промышленности, торговле, внешнеэкономическим связям, поддержке предпринимательства, здравоохранению, образованию, культуре и др. В целом 25—30 комитетов.

Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель означает соответствующий баланс полномочий главы администрации (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.

Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями администрации. Такая модель реализована, например, в Нижегородской области. В Уставе вообще не упоминается о правительстве (коллегиальном органе), а полномочия губернатора столь обширны, что де-факто он является «хозяином» области.

Губернатор (от лат. §иЬегпаЮг — рулевой, правитель) — в дореволюционной России так именовали назначаемое императором высшее должностное лицо в губернии. С конца XVIII в. термин стал использоваться в США для обозначения высшего выборного должностного лица в штатах. В Российской Федерации термин стал официально использоваться в начале 90-х годов для обозначения руководителей органов исполнительной власти — выборных или назначаемых. Существенным отличием власти современного губернатора стал ее демократический источник — выборное начало. Вместе с тем проявляется стремление некоторых политиков и представителей регионов вновь возвратиться к обсуждению вопроса о назначении на должность глав субъектов РФ.

По этому поводу целесообразно изначально обозначить методологическую позицию. Конституция РФ, хотя и не закрепила напрямую избрание главы администрации, тем не менее заложила Основополагающие принципы формирования государственной власти. К их числу следует отнести прежде всего принцип народовластия, принадлежности власти народу. Поэтому единственно конституционное решение вопроса назначения главы исполнительного органа государственной власти на должность — посредством всенародных выборов. Вопрос этот, впрочем, не простой, и последующий анализ проблемы позволит уточнить ответ на него.

Губернатор, возглавляя областную администрацию, руководит ее деятельностью, обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации; бюджета, финансов и учета; управления собственностью, взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития.

К полномочиям губернатора относится:

— право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов;

— отлагательное вето на законы;

— исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.

Уставы предусматривают механизм, сдерживающий его власть: вправо представительного органа на утверждение заместителя главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание, •заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий главой администрации (слу-N8» обговариваются в Уставе), др.

Уставы краев и областей, закрепляя единоначалие в осуществлении исполнительной власти губернатора, его ведущую роль, наделяют правом представлять интересы региона за его пределами, подписывать от имени субъекта договоры и соглашения. Все это усиливает внимание к статусу единоличного главы администрации, будирует

дискуссию об установлении более тесной связи с федеральным правительством.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ полагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленными компетенцией, полномочиями в осуществлении исполнительно-распорядительных функций. Примером может служить московский вариант

организации исполнительной власти. Правительство субъекта РФ в своем статусе, как правило, имеет два начала: оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т. е. является носителем, субъектом публичного права. В то же время оно является юридическим лицом, т. е. субъектом гражданско-правовых частноправовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и т. д.

Однако есть и промежуточная модель организации администрации. Например, в Санкт-Петербурге Правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо его постановления утверждает губернатор. Скорее, это статус коллегии при губернаторе.

Разные модели администрации субъектов РФ не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. Разрыв в этом поле углубляется и тем, что в конституциях республик и уставах ряда областей не определено соотношение актов, юридической силы тех, что издаются на местах, и актов федерального Правительства, у которого нет прямого административного Бездействия на организационно-правовые органы исполнительной власти субъектов РФ. Здесь мы снова вынужденно подходим к вопросу о статусе, названии и полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ. Весьма трудно найти юридическое содержание в термине «высшее должностное лицо области» в силу его неопределенности. Высшее — значит, занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц. Вот тут и возникает вопрос о соотношении статусов должностных лиц в вертикали исполнительной власти. К тому же есть определенная двусмысленность, двойственность статуса главы администрации субъекта РФ: президента республики, губернатора края, области, мэра Москвы, Санкт-Петербурга. Каждое из указанных статусных положений включает и политический аспект — выборное лицо, получившее легитимность от живущих в регионе избирателей, местного населения, и административно-управленческий аспект — должностное лицо, подчиненное по вертикали Правительству и Президенту в вопросах ведения Федерации и совместной компетенции РФ и ее субъектов, выполнения федеральных программ, федеральных законов и осуществления иных исполнительно-распорядительных функций, возложенных Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных федеральных органов.

Очевидно, нужно узаконить или даже ввести в ранг конституционной нормы найденную российской политической практикой компромиссную модель формирования института главы администрации в субъектах РФ: назначение Указом Президента РФ главы исполнительного органа государственной власти на должность на основе и по итогам всенародных выборов.

В системе исполнительной власти необходимо различать структуры, которые по характеру деятельности не относятся к той или иной организационно-правовой форме, а являются ее рабочим, обеспечивающим органом, создаются на основе Положения, регламента, приказа в рамках компетенции конкретного государственного органа. Так, не относятся к организационно-правовым формам исполнительной власти консультативные и координационные органы, образуемые в рамках института Президента, Правительства. Их создание определяется Указом Президента РФ «О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» и положениями, которые разработаны на его основе[39].

Консультативные и координационные органы, как правило, не являются юридическими лицами, и материально-техническое обеспечение их деятельности возлагается на аппарат органа федеральной власти, руководитель которого возглавляет комиссию, а текущие расходы производятся в пределах сметы, утвержденной на содержание этого органа. Принимаемые ими решения не должны являться обязательными для всех органов, учреждений, граждан, действующих в сфере ведения вопросов, решаемых подобными комиссиями.

Организационно-правовые формы — видовые характеристики органов исполнительной власти. Реформы идут по пути поиска новых, изменения уже имеющихся, ликвидации лишних звеньев, что в конечном счете способно влиять на весь механизм исполнительной власти. ^: