ЛЕКЦІЯ № 1
З дисципліни
«Адміністративне право»
Тема: Поняття адміністративного права. Сутність державного управління
Тема 1. Поняття адміністративного права.
Сутність державного управління
Навчальні та виховні цілі: Довести до студентів поняття адміністративного права, сутність державного управління для подальшого успішного вивчення курсу «Адміністративне право України».
Час – 2 години.
Навчальні питання:
1. Адміністративне право України як галузь права. Предмет, метод і система адміністративного права.
2. Співвідношення адміністративного права з суміжними галузями права.
3. Сутність, основні риси та структура державного управління.
4. Принципи державного управління.
Навчально-методичне забезпечення:
1. Конституція України // Відом. Верх. Ради України. - 1996. - № 30. - Ст.141.
2. Про дію міжнародних договорів на території України: Закон України // Відом. Верх. Ради України. - 1992. - № 10. - Ст.137.
3. Про громадські об'єднання: Закон України // Відомості Верховної Ради України. − 2013. − № 1. − Cт. 1.
4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України// Відом. Верх. Ради України. - 1997. - № 24. - Ст.170.
5. Про державну службу: Закон України // Відом. Верх. Ради України. - 1993. - № 52. - Ст.490.
6. Положення про адміністративні комісії в УРСР // Відом. Верх. Ради УРСР. - 1988. - № 12. - Ст.318.
7. Про звернення громадян: Закон України // Відом. Верх. Ради України. - 1996. - № 47. - Ст.256.
8. Административное право России: учебник. − М.: ИКД „Зерцало-М”, 2012. − 752 с.
9. Адміністративне право: підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін.; за заг. ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. − Х.: Право, 2010. − 624 с.
10. Адміністративне право України: Академічний курс: підручник: у 2 т. / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Юридична думка, 2004. – Т. 1. Загальна частина. – 584 с.
11. Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: у двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер’янов та ін. − К.: ТОВ „Видавництво „Юридична думка”, 2007. − 592 с.
12. Алфьоров С. М. Адміністративне право. Загальна частина: навч. посіб. / С. М. Алфьоров, С. В. Ващенко, М. М. Долгополова, А. П. Купін. – К.: Центр учбової літератури, 2011. – 216 с.
Адміністративне право України як галузь права.
Предмет, метод і система адміністративного права.
Адміністративне право – це найоб’ємніша, наймобільніша, найнестабільніша і найскладніша з усіх юридичних галузей. Немає такої сфери державного або суспільного життя, якої б не зачіпали питання адміністративно-правового регулювання. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій. Їх вплив постійно відчувають на собі конкретні особи.
Нас оточує велика кількість правил, якими визначається наша поведінка у громадських місцях, закладах, транспорті тощо. Службові відносини між громадянином і органом держави, органом місцевого самоврядування, громадською організацією також будуються в рамках адміністративно-правових приписів. Правила внутрішнього розпорядку, дорожнього руху, водокористування, санітарно-гігієнічні, пожежної та радіаційної безпеки, а також багато інших є сферою впливу адміністративних установлень. Норми адміністративного права зберігають відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.
Вже ст. 41 Особливої частини КпАП передбачає адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю. Стаття 6 Цивільного кодексу прямо вказує на те, що захист громадянських прав у передбачених законом випадках здійснюється в адміністративному порядку. А угода, укладена представником, повноваження якого ґрунтуються на адміністративному акті, безпосередньо створює, змінює та припиняє громадянські права того, кого представляють (ст. 62 ЦК).
З курсу «Теорії держави і права» відомо, що вся правова система поділяється на галузі, які класифікуються за трьома головними групами:
1) профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) – державне, адміністративне, громадянське кримінальне право та їх процесуальні аналоги;
2) спеціальні – земельне, фінансове, трудове, сімейне, кримінально-виконавче право;
3) комплексні – господарське, сільськогосподарське, природоохоронне, житлове, морське право тощо.
До профілюючих віднесені галузі, які концентрують у собі головні й вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби. Завдяки цьому вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу змісту всіх галузей права. Правові режими у інших галузей ґрунтуються саме на цих вихідних юридичних режимах.
Адміністративне право також належить до категорії фундаментальних. У зв’язку з цим треба підкреслити, що в умовах адміністративної реформи значно підвищується його роль як особливого інструмента в кардинальній перебудові всієї системи державної виконавчої влади.
Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, є сукупністю правових норм (правил поведінки), що регулюють певні суспільні відносини. Предмет правового регулювання галузі права, як відомо, становить група однорідних суспільних відносин; галузі права розрізняються, перш за все, за предметом.
Адміністративне право регулює відносини управлінського характеру, тобто відносини в сфері виконавчої діяльності держави.
Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан, який у своїй фундаментальній праці «Французьке адміністративне право» (М., 1988, с. 21) зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини. Думка західного вченого загалом справедлива й для наших умов. Службова роль адміністративного права – юридичного «супутника» державного управління та виконавчої влади – зберігається в період реформування державних інститутів.
Адміністративне право є однією з провідних галузей у правовій системі України, а також складним соціально-юридичним утворенням, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві. Воно, насамперед, покликане відстоювати державні інтереси і є необхідним інструментом у справі демократичних перетворень.
Необхідність такої галузі права зумовлена потребами регулювання процесів і відносин, які складаються в суспільстві. За допомогою адміністративного права, а точніше – адміністративно-правових норм – держава впливає на суспільні відносини та перетворює їх на відносини державно-управлінські або на адміністративно-правові.
Адміністративне право як самостійна галузь права в ретроспективному аспекті має давню історію, оскільки бере початок з XVIII ст. В усі часи воно так чи інакше пов’язувалося з публічною владою держави, зі взаємодією її органів з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин [1, с. 7].
Подолавши свого часу предметну обмеженість власного джерела – так званого “поліцейського права” (а саме, обмеженість питаннями охорони громадського порядку і громадської безпеки), адміністративне право, поряд з конституційним (державним), є класичним зразком галузі публічного – на відміну від приватного – права [5, с. 78].
Як і конституційне право, адміністративне право опосередковує функціонування публічної влади в державі. Водночас адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права – це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади – сфері виконання законів та інших правових актів держави [2, с. 15–22].
За умов побудови держави на засадах поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, адміністративне право найтіснішим чином поєднане з виконавчою гілкою державної влади (хоча деякою мірою торкається й внутрішньої організації інших гілок).
Отже, адміністративне право – цегалузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також, у процесі здійснення громадськими організаціями та їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень [3, с. 22].
Адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління, розвиває та зміцнює його демократичні основи. Адміністративному праву належить особлива роль у механізмі правового впливу – воно виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами у суспільстві. Інакше кажучи, адміністративне право – це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями (системою розміщення нормативного матеріалу) [3, с. 23].
Предмет правового регулювання (предмет права) будь-якої правової галузі становлять суспільні відносини, які нею регулюються. Отже, предмет адміністративного права – це сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного управління. Для правильного визначення предмету адміністративного права необхідно окреслити коло суспільних відносин управлінського характеру, що підлягають адміністративно-правовому регулюванню, тобто відносин між:
– органами виконавчої влади, не підпорядкованими один одному (наприклад, між двома міністерствами);
– вищими й нижчими органами виконавчої влади (МВС України – УВС області);
– органами виконавчої влади і підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями (Міністерство освіти України – вищий заклад освіти);
– органами виконавчої влади і недержавними організаціями (управління юстиції області – обласна колегія адвокатів);
– органами виконавчої влади і громадянами (місцева державна адміністрація – громадянин, який звернувся із заявою).
Отже, предмет адміністративного права складає широкий комплекс суспільних відносин, які виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу здійснення широкої і різноманітної виконавчої та розпорядчої діяльності [3, с. 23].
Однак сферою діяльності органів виконавчої влади предмет адміністративного права не вичерпується, оскільки діяльність управлінського характеру певною мірою властива також іншим державним органам (прокуратурі, суду). У процесі діяльності цих державних органів також виникають управлінські відносини (наприклад, пов’язані з проходженням державної служби, з організацією роботи нижчих ланок, зі здійсненням контролю тощо). Ці внутрішньоорганізаційні відносини поряд із власне управлінськими відносинами також регулює адміністративне право.
Крім того, адміністративне право регулює суспільні відносини, що виникають під час здійснення деякими недержавними організаціями зовнішньовладних управлінських функцій (наприклад, діяльність народних дружинників, різних громадських інспекторів тощо), проте воно не зачіпає внутрішньорганізаційні відносини цих організацій.
Відносини, що становлять предмет адміністративного права чи адміністративно-правові відносини, можна визначити як стійкі правові зв’язки між суб’єктами й об’єктами публічного (в основному, державного) управління, що виникають у результаті дії адміністративно-правових норм. Вони характеризуються такими особливостями:
– виникають у результаті управлінської діяльності з реалізації публічних, найчастіше державно-управлінських, інтересів;
– у них обов’язково бере участь суб’єкт, наділений державою відповідними управлінськими повноваженнями;
– для них, як і для управління взагалі, характерні владність і цілеспрямованість. Це відносини влади і підпорядкування;
– захищені правовими засобами, у тому числі й примусовими;
– завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави [6, с. 38].
Таким чином, предмет адміністративного права України охоплює:
а) сферу діяльності спеціальних суб’єктів – органів виконавчої влади – й управлінські суспільні відносини, які у зв’язку з цим виникають;
б) суспільні відносини, які виникають у зв’язку зі здійсненням іншими державними органами діяльності управлінського (внутрішньоорганізаційного) характеру;
в) суспільні відносини, які виникають у зв’язку зі здійсненням недержавними організаціями окремих функцій управлінського характеру.
Поряд з предметом, важлива роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу регулювання суспільних відносин або методу адміністративного права, під яким розуміється сукупність правових засобів (прийомів, способів) впливу на суспільні відносини.
Адміністративно-правовий метод регулювання – це сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовують органи управління для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини [3, с. 23].
Адміністративному праву властивий власний метод регулювання суспільних відносин. Його специфіка визначається сутністю державного управління як юридично-владної діяльності. Якщо, наприклад, для цивільного права характерна рівність сторін у майнових відносинах, то для відносин, які регулюються адміністративним правом, навпаки, властива нерівність сторін. Суть цієї нерівності полягає в тому, що в управлінських відносинах завжди є суб’єкт і об’єкт управління; об’єкт підлягає суб’єктові. Адміністративно-правовому регулюванню властивий метод юридичного панування або владних приписів, які походять від правомочного суб’єкта управління. Ці приписи мають однобічний характер, у них виявляється воля суб’єкта управління. Завдяки цьому відносини управлінського характеру в науковій літературі часто називають відносинами влади й підпорядкування [3, с. 23].
Владність адміністративно-правового методу регулювання виявляється найбільш чітко не стільки в організаційній підпорядкованості однієї сторони іншій, тому що вона не завжди передбачається (наприклад, інспектор ДАІ – водій), скільки в однобічності й обов’язковості приписів суб’єкта управління.
Наявність у адміністративного права власних предмета і методу регулювання визначає його самостійність в системі права. Разом з тим ця самостійність, відокремленість відносна, оскільки правова система відзначається єдністю. Тому адміністративне право тісно пов'язане з іншими галузями права – конституційним, цивільним, трудовим, фінансовим, кримінальним та ін.
В основу систематизації адміністративного права покладено масштабність адміністративно-правових норм, виділення в них загального і особливого. Система адміністративного права – це внутрішня будова галузі, яка відображає послідовне розміщення елементів, що її утворюють, - адміністративно-правових інститутів і норм, їх єдність і структурний взаємозв’язок [7, с. 38]. Вона складається з трьох частин: загальної, особливої та спеціальної.
Загальна частина об’єднує норми, що закріплюють основні принципи управління, правове становище суб’єктів, форми і методи їх діяльності, адміністративний процес, способи забезпечення законності в державному управлінні.
Особлива частина – норми, що регулюють управління народним господарством, транспортом, соціально-культурним будівництвом, зв’язком тощо.
Спеціальна частина поєднує нормативний матеріал та теоретичні положення, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб’єктів управління. Наприклад, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна діяльність органів митного контролю та ін.
Структурні складові адміністративного права розрізняють за таким критерієм, як правова природа норм, і виділяють такі правові інститути:
– інститут державної служби;
– інститут адміністративної відповідальності;
– інститут місцевого самоврядування;
– інститут адміністративної деліктології;
– адміністративно-процесуальний інститут;
– дозвільний інститут, інститут ліцензування та ін. [6, с. 39].
Адміністративне право можна розглядати не тільки як галузь права, а й як правову науку та навчальну дисципліну.
Якщо адміністративне право як галузь єдиної системи права має предметом правового регулювання певну частину суспільних відносин, то предметом адміністративно-правової науки є саме адміністративне право як галузь права. Наука адміністративного права є системою теоретичних поглядів, правових ідей, понять, а також знань про закономірності адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.
Адміністративне право як навчальна дисципліна покликане дати курсантам, студентам, слухачам знання про адміністративне право як галузь права, а також основні поняття, вироблені наукою адміністративного права.
2. Співвідношення адміністративного права
з суміжними галузями права
З’ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями, відіграє значну роль для уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця у правовій системі.
Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі й методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права. Характеризуючи цю взаємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм регулятивним впливом найрізноманітніші сфери державного та суспільного життя.
Зрозуміло, що державно-управлінська діяльність перебуває під прямим впливом процесів, які відбуваються у суспільстві, і насамперед, у галузі економіки. Вони неминуче позначаються на змісті адміністративного права і характері адміністративно-правового регулювання.
Водночас не можна ігнорувати той факт, що скорочення державного сектору (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації та акціонування різних об’єктів, спричинило їх «вихід» з-під прямого управлінського впливу з боку суб’єктів державного управління. Проте, це не означає відмову від адміністративно-правового регулювання управлінських відносин у цілому.
За цих умов змінюється юридичний статус структур, які раніше знаходилися в організаційному підпорядкуванні численних органів управління галузевого, міжгалузевого, територіального та іншого характеру. Відповідним чином змінюються форми і методи державного управління, зокрема, зростає роль регіональних регуляторів відносин; посилюється значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правових дозволень; «виходить» на пріоритетні позиції управлінська діяльність контрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше використовуються регулюючі можливості адміністративних договорів.
Отже, адміністративне право, змінюючи свій зміст, залишається в ролі одного з найнеобхідніших у ринкових умовах регуляторів суспільних відносин.
Службова роль адміністративного права за сучасних умов визначається також й іншими суттєвими обставинами, що випливають безпосередньо з його природи.
Так, у зв’язку з актуальністю проблеми правоохорони як неодмінного елемента правової держави, адміністративне право, на відміну від багатьох інших правових галузей, має і зміцнює свої власні юридичні засоби захисту від посягань на правовий режим у сфері функціонування механізму виконавчої влади. Невиконання або недбале виконання вимог адміністративно-правових норм тягне за собою введення в дію попереджувальних, припиняючих і каральних засобів адміністративно-примусового характеру.
Серед них особлива роль належить інституту адміністративної відповідальності, а також адміністративному процесу. Найважливіше значення при цьому має те, що за допомогою адміністративної відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист не тільки управлінських суспільних відносин, а й багатьох інших, зокрема, фінансових, трудових, природоохоронних тощо.
У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора. Так, чинне законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення належної врегульованості податкових, земельних, трудових та інших відносин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнення податків і зборів, державний контроль за дотриманням податкового законодавства; основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок виникнення та припинення державно-службових відносин; численні аспекти компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.
Викладені особливості адміністративно-правового регулювання багато в чому зумовлені асиміляцією чинної правової системи. Особливо це характерно для так званих «нових» правових галузей типу комерційного, підприємницького, банківського права тощо. Крім того, практично в «чистому» вигляді не існує жодна галузь права. У кожній з них правову базу становлять, як правило, норми різного галузевого профілю з переважанням питомої ваги «власних» норм, тобто таких, що цілком відповідають предмету даної галузі.
Спостерігається «проникнення» адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища – фактична наявність управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права. Тому навіть у цивільному законодавстві є хоч і невелика, але ж певна кількість адміністративно-правових за своєю сутністю норм.
Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей державно-управлінської діяльності як правової форми реалізації виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке коло суспільних відносин управлінського типу. Таким чином, чітко проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання. Приміром, фінансове право регулює суспільні відносини, які суворо обмежені рамками його предмета.
Адміністративне право таких суворих меж не має. Відповідно, важко знайти будь-яке спеціальне питання, яке можна було б назвати винятково адміністративно-правовим, тобто таким, що не зачіпає інтереси правових галузей. Фактично з усіх боків нас «оточують» норми, перш за все, адміністративного права. Хоча цей висновок здається з першого погляду парадоксальним, проте, він має міцне підґрунтя. Якщо, наприклад, у цьому плані вести мову про громадянина, то найбільш широкими і різноманітними є його адміністративна право- і дієздатність: народження, навчання, практична робота, взаємовідносини з соціальними, комунальними, медичними, транспортними, право охоронними та іншими службами – на всіх цих процесах обов’язково позначається відповідний регулятивний вплив адміністративного права.
Сфера державного управління не ізольована від дії норм інших галузей права, якими регулюються відповідні суспільні відносини, які не охоплені предметом адміністративного права. Так виникає взаємодія різних правових галузей.
Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним (державним) правом. Будучи провідною галуззю, конституційне право закріплює основні принципи організації та функціонування виконавчої влади, місце її суб’єктів у державному механізмі, правові основи їх формування і взаємовідносин з суб’єктами інших гілок єдиної державної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина яких практично реалізується у сфері державного управління. Отже, норми конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових норм. Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи виконавчої влади; адміністративно-правовий статус конкретних учасників управлінських відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми та методи державно-управлінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої, регіональної і місцевої організації тощо.
Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Однак норми цивільного права регулюють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а норми адміністративного права – відносини, що будуються на підпорядкованості однієї сторони другій.
Певні зв’язки є також з трудовим правом у сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як учасників трудового процесу. Норми ж адміністративного права регулюють державно-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування службовими документами, повноваження посадових осіб щодо організації трудового процесу тощо.
Адміністративне право тісно пов’язане з фінансовим правом. Власне, фінансове право своїм народженням зобов’язане державному, адміністративному й частково цивільному праву. Фінансове право регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяльності щодо акумулювання і розподілу коштів, які становлять національний доход держави. Для регулювання відносин, що тут виникають, використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу й використання коштів у державних інтересах має велике значення та специфічні особливості. Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів – це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів – це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове – самі фінансові відносини як особливий різновид економічних відносин.
Найбільш складно здійснити розмежування між адміністративним і такими галузями права, як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей, регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.
Існує щільний зв’язок адміністративного права з кримінальним правом. І кримінальне право, й адміністративне право (зокрема, законодавство про адміністративні правопорушення) визнають, відповідно, злочинами та адміністративним проступками, по суті, аналогічні за своїм складом діяння (хуліганство та дрібне хуліганство) і встановлюють відповідальність за них. До того ж заходи кримінальної та адміністративної відповідальності також близькі між собою за своєю сутністю (штраф, арешт та адміністративний арешт, виправні роботи тощо) [8, с. 27–28].
Від адміністративного права як галузі права необхідно відрізняти адміністративне законодавство, яке є складовим елементом законодавства України. Якщо адміністративне право – це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління, то під адміністративним законодавством розуміється система правових актів, в яких ці норми знаходять свій зовнішній прояв. Адміністративне законодавство охоплює не всі нормативно-правові акти, а тільки закони та інші акти Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України та урядові постанови загально-нормативного характеру, що належать до управлінської діяльності [3, с. 31].
