Лекция 10. Конституционный статус Президента РФ

Тип занятия: Информационная лекция.

1. Правовой статус Президента РФ.

2. Компетенция Президента РФ. Акты Президента РФ.

3. Основания и порядок досрочного прекращения полномочий Прези­дента РФ.

4. Совет Безопасности: состав, порядок деятельности, компетенция.

 

Краткое изложение материала

В системе государственных органов необходимо выделение такого органа, на которое возлагается высшее представительство всего государства, как внутри страны, так и за рубежом. Эта функция возлагается на главу государства вместе с рядом представительских полномочий, полномочиями по обеспечению единства и целостности государства, и иногда – полномочиями по координации деятельности других органов власти.

Указанные функции и полномочия возлагаются чаще всего на единоличные органы. В зависимости от формы правления это может быть монарх или президент, а также глава правительства, совмещающий функции главы государства с функциями председателя высшего органа исполнительной власти. Мировой практике известны также коллективные главы государств – руководящие структуры полновластных представительных органов в социалистических государствах, совет глав государственно-территориальных образований, входящих в состав сложного государства, или даже правительство, выполняющее такие функции. В случае единоличного органа его функции выполняет единственное должностное лицо, что позволяет говорить о совпадении содержания этих понятий.

Правовое положение перечисленных органов может быть различным. В зависимости от формы правления глава государства может совмещать эту деятельность с руководством исполнительной властью, входить в состав законодательного органа или выделяться в системе государственных органов.

Российская империя по форме правления являлась абсолютной (а с 1906 г. – ограниченной) монархией. Император, как указывалось выше, обладал полномочиями в области как законодательной, так и исполнительной власти.

В РСФСР, как и в СССР, формально место главы государства занимал коллегиальный орган – Президиум Верховного Совета, хотя советское государство все равно ассоциировалось с единоличным руководителем.

В начале 1990 г. в СССР был введена должность Президента СССР, а 14 марта 1990 г. Верховным Советом избран первый и последний Президент СССР, осуществлявший свои полномочия до 25 декабря 1991 г.

В апреле 1991 г. в РСФСР был проведен референдум по введению должности Президента РСФСР, 24 мая 1991 г. – в соответствии с итогами референдума внесены изменения в Конституцию РСФСР. В конституции появилась статья 131, которая предусматривала должность Президента – высшего должностного лица и главы исполнительной власти.

Избрание первого Президента России состоялось 12 июня 1991 г. В соответствии с действовавшим на тот момент законодательством, срок полномочий президента составлял 5 лет и президент избирался вместе с вице-президентом. В переходных положениях действующей Конституции РФ решался вопрос об исчислении срока полномочий пребывавшего в должности Президента после её вступления в силу.

Положение Президента РФ в системе органов власти остается одной из наиболее сложных проблем современного отечественного государствоведения. Существующие подходы можно сгруппировать в позиции о том, что Президент является главой исполнительной власти, несмотря на формальное описание его статуса в Конституции (положение Президента оценивается при этом как необоснованное доминирование исполнительной власти над законодательной и судебной в рамках принципа разделения властей), Президент осуществляет власть особого рода – президентскую власть, которая главным образом нацелена на обеспечение согласованного функционирования других органов и обеспечения единства государственного аппарата. И первая, и вторая точка зрения не отражают все аспекты правового положения Президента РФ по действующей Конституции.

Президент РФ обладает рядом функций, которые не присущи никакой из трех ветвей власти в отдельности (функция гаранта Конституции РФ, обеспечение согласованного функционирования всех ветвей власти, представление государства внутри страны и за рубежом). На Президента возложены также функции, объединяющие полномочия в области осуществления различных ветвей власти и принадлежащие только Президенту (принятие мер по охране суверенитета, защите независимости и целостности государства, определение основных направлений внешней и внутренней политики государства). Для выполнения указанных функций Президент обладает рядом полномочий в области осуществления законодательной, исполнительной и судебной власти.

Как уже было сказано, Президент России в системе федеральных органов государственной власти занимает доминирующее положение. Спектр президентских полномочий таков, что глава государства при их реализации активно контактирует со всеми ветвями власти, располагая при этом только ему свойственными прерогативами. Именно эта специфика института российского президентства легла в основу метода, использованного нами при анализе полномочий Президента России.

Полномочия Президента в отношении Федерального Собрания

Объем полномочий Президента России реализуемых им в отношении Федерального Собрания принципиально отличаются от полномочий, закрепленных в ранее действовавшем законодательстве. Это можно объяснить следующими причинами:

А) Введена качественно новая структура парламента с четким разграничением полномочий между Государственной Думой и Советом Федерации. Это, в свою очередь, потребовало „разведения” ряда полномочий Президента в отношениях с каждой из палат с учетом специализации их деятельности;

Б) Интегрирующая функция, заложенная в институте российского президентства, обязывает Президента России обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие как Государственной Думы и Совета Федерации, так и других государственных органов. Будучи главой государства, Президент России проявляет активность в постановке перед всеми структурами законодательной и исполнительной властей общих задач по укреплению российской государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических начал в обществе.

Именно этим объясняется столь широкий набор полномочий Президента в сфере взаимоотношений с российским парламентом, проявляющихся в следующих направлениях: а) Президент России является непременным участником законодательного процесса: ему принадлежит право законодательной инициативы, санкционирование и промульгация законов, право „вето” на законопроекты принятые Федеральным Собранием; б) он назначает выборы в Государственную Думу и в праве распустить её в случаях и порядке определенных Конституцией; в) Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; г) для обеспечения согласованного функционирования в каждую из палат Федерального Собрания назначен полномочный представитель Президента.

Назначение Президентом России выборов в Государственную Думу и её роспуск.

А) Назначение выборов.

Полномочия Президента России в этой области не являются абсолютными. Конституция РФ и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ ставят перед Президентом жесткие требования к соблюдению сроков перевыборов депутатов Государственной Думы. Исходя из того, что срок, на который избирается Государственная Дума, равен четырем г.м, упомянутый Федеральный закон содержит императивную норму о том, что выборы нового состава депутатского корпуса проводятся в первое воскресенье месяца в котором истекает срок полномочий предшественников. Следовательно, право назначения Президентом России даты выборов носит обязательный для него характер. Если Президент РФ не издаст указ о назначении выборов в установленные сроки (не ранее 110 и не позднее 90 дней до дня голосования), то эта обязанность ложится на Центризбирком. Датой выборов в этом случае определяется первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы.

Аналогичным образом решается вопрос о назначении выборов при роспуске Государственной Думы по основаниям, перечисленным в статьях 111 и 117 Конституции России. Обратим внимание, что формулировка статьи 109 Конституции РФ также носит четко выраженный императивный характер: «В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска».

Таким образом, ни Конституция, ни Федеральный закон не предусматривают каких-либо исключительных (форс-мажорных) обстоятельств для переноса срока выборов в Государственную Думу. Можно предположить, что такие случаи могут быть, но определяться они должны только федеральным законом как исключение из общего порядка.

Б) Право Президента России на роспуск Государственной Думы.

Право роспуска Президентом России одной из палат Федерального Собрания – Государственной Думы – впервые введено в Конституцию РФ. Это сделано, на наш взгляд, для регламентации правовой процедуры разрешения разногласий между главой государства, исполнительной и законодательной властями. Роспуск Государственной Думы является крайней мерой, используемой Президентом России лишь тогда, когда другие возможности преодоления разногласий исчерпаны.

Право Президента РФ в этой области является ограниченным по основаниям и времени.

Роспуск Президентом РФ Государственной Думы во всех случаях связан с судьбой исполнительной власти. Реализация этого полномочия возможна либо при условии трехкратного неутверждения нижней палатой парламента (часть 1 статьи 111) предложенной Президентом России на должность Председателя Правительства кандидатуры, либо вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству, как по собственной инициативе, так и в ответ на инициативу Правительства относительно выражения ему доверия (части 3 и 4 статьи 117 Конституции РФ).

Конституция России предусмотрела механизм защиты законодательной власти от использования Президентом России права на ее роспуск и установила гарантии самостоятельного функционирования законодательной власти. Согласно статье 109 Конституции России, Государственная Дума не может быть распущена:

а) в течение года после избрания;

б) с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

в) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;

г) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Роспуск Президентом Государственной Думы согласно Конституции РФ не должен означать упразднения законодательной власти. Гарантия непрерывности её функционирования установлена в части 2 статьи 109, которая обязывает Президента России назначить дату новых выборов таким образом, «чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска».

У данного президентского правомочия, кроме позитивного содержания, есть и негативный момент – в случае его реализации минимум на четыре месяца блокирует федеральный законодательный процесс.

Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях Государственной Думы и Президента, Государственной Думы и Правительства.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию.

В предусмотренном механизме взаимодействия Президента России и Федерального Собрания важное мести занимает обращение Президента РФ к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Оно является одним из основных средств общения между Президентом России и парламентом. Представляется, что такое обращение является не только исключительным правом Президента, но и, исходя из смысла статьи 84 Конституции РФ, его обязанностью.

По сложившейся практике и с учетом положений статьи 100 Конституции заслушивание Посланий Президента - один из немногих случаев, когда палаты Федерального Собрания могут собраться совместно. Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию лично.

Возникает вопрос: какова правовая природа послания Президента? С одной стороны, согласно п. 3 ст. 80 Президент России в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Из этого можно сделать вывод об обязательном характере общих установок и конкретных поручений, содержащихся в послании. С другой стороны, Послание не является нормативным актом, содержание его не может каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность.

Статья 84 Конституции России в самом общем виде определяет содержание Послания. Кроме того, его некоторые исходные позиции обозначены в Федеральном законе „О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ” от 20 июля 1995 г. Согласно статьи 5, ежегодное Послание Президента России должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу и уточнению упомянутой программы с выделением задач на предстоящий год.

Этим же законодательным актом определены ряд специальных требований и рамочных установок, которые должны содержаться в первом Послании Президента после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В него должен включаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (то есть на период от трех до пяти лет, скорее всего на срок президентства).

Очевидно, что в подготовке Послания Президента самое активное участие должны принять не только правительство, но и Совет Безопасности, Администрация Президента, президентский совет, федеральные органы исполнительной власти. По ряду вопросов необходимо учитывать и позицию исполнительной власти субъектов Федерации. Вероятно, в ходе подготовки послания целесообразны консультации Президента России с политическими партиями, движениями, другими общественными объединениями.

Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию – это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание Президента РФ – не свод постулатов, а, прежде всего, руководство к практическим действиям. Не являясь обязательным для Федерального Собрания, оно, тем не менее, учитывается им при принятии пакета законодательных актов.

Виды и характер правовых актов Президента России.

Конституция РФ в статье 90 предусматривает два вида правовых актов издаваемых Президентом РФ: указы и распоряжения.

Указкак правовой акт характеризуется следующими признаками:

а) относится к неопределенному кругу как физических, так и юридических лиц;

б) содержит общие правила поведения;

в) рассчитан на постоянное или многократное применение.

Следовательно, – это нормативный акт (так называемые законотворческие указы).

Кроме того, согласно п. 3 Распоряжения Президента от 5 февраля 1993 г. № 85-РП, в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур федеральной исполнительной власти, о гражданстве, о предоставлении политического убежища, о награждении государственными наградами, о присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий, о помиловании. Эта группа указов имеет правоприменительный характер, а, следовательно, не имеет нормативного значения.

В форме распоряженийПрезидента России принимаются решения по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента России. Распоряжения, в отличие от нормативных указов, не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер. Это акт индивидуального организационного характера.

Основное назначение нормативных указов, на наш взгляд, – это обеспечение непрерывности процесса правового регулирования общественных отношений. Именно это подчеркивалось, начиная с осени 1993 г., в большинстве указов с ярко выраженным законодательным содержанием (имела место формулировка – «Впредь до принятия соответствующего закона»).

Особенностью правовых актов Президента России является то, что они не подлежат утверждению парламентом России. Лишь два вида указов Президента РФ нуждаются в этом: о введении военного и чрезвычайного положения. Это является прерогативой Совета Федерации (ст. 102 Конституции). Но эти указы едва ли можно рассматривать как нормативные, по своей сути и содержанию они являются административно-правовыми актами, поскольку: во-первых, принимаются во исполнение федерального конституционного закона, в строгом соответствии с ним как по форме, так и по содержанию; во-вторых, это управленческое решение по содержанию, основу которого составляют административно-правовые меры принуждения и особая административно-правовая организация исполнительно-распорядительной деятельности. Помимо этого ими приводятся в действие нормативные акты - законы о военном и чрезвычайном положении. Совет Федерации в данном случае выступает не как законодательный орган, а скорее как орган, выражающий мнение всех субъектов РФ относительно существа обозначенных указов.

По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и включают нормативные, оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания. Поэтому понятие «нормативности» правового акта Президента РФ имеет не только теоретическое, но и практическое значение как для систематизации российского законодательства (прежде всего для включения акта в будущий Свод законов), так и для определения подведомственности их судебного рассмотрения.

В иерархии нормативных правовых актов указам и распоряжениям Президента отводится подзаконный характер. Данное утверждение базируется на следующих конституционных посылках:

а) Конституция России и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства (п.2 ст.4);

б) указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам;

в) механизм реализации многих конкретных полномочий Президента России включает требование их соответствия Конституции и федеральным законам (например, определение основных направлений внешней и внутренней политики (ст.80 Конституции), назначение выборов Государственной Думы (ст.84), при введении чрезвычайного положения (ст.88 Конституции);

г) по большинству сфер деятельности Президент РФ выступает в связке с Правительством, а не с Федеральным Собранием, что свидетельствует о преимущественном преобладании в деятельности Президента России функций исполнительной власти.

Из сказанного следует, что исходные начала для характеристики правового значения актов Президента РФ и их юридической силы определяются, прежде всего, Конституцией России.

Вместе с тем, было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты. Они обладают большей юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства. Этот вывод является результатом анализа следующих конституционных положений:

а) постановления и распоряжения Правительства издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента России (п.1 ст.115), тогда как для правовых актов Президента РФ достаточно, чтобы они не противоречили Конституции России и федеральным законам;

б) акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены главой государства (п.3 ст. 115). Из числа же правовых актов Президента России лишь только нормативные указы в случае их неконституционности могут быть отменены Конституционным Судом РФ.

К указам и распоряжениям Президента России предъявляются повышенные требования. Это касается как их содержания, так и юридико-технического оформления. В этом смысле они должны быть эталоном для всех иных нормативных правовых актов РФ. Оценочной категорией в данном вопросе должна выступать не противоречивость их Конституции России и федеральным законам. Подобное требование не умаляет значения правовых актов Президента России как основной формы реализации его полномочий по руководству государством.

Наряду с указами и распоряжениями, Президент РФ при решении оперативных вопросов нередко дает прямые поручения (указания) должностным лицам федеральных органов исполнительной власти. Сфера их деятельности касается как общественной жизни, в том числе совершенствования деятельности органов государственной власти, социально-экономических проблем, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, так и интересов конкретных людей, которые обратились с просьбой к главе государства помочь им решить их насущные проблемы. Контроль за выполнением этих поручений осуществляет Контрольное управление Президента РФ.

Практические занятия