Тема I. Политология как самостоятельная научная дисциплина: этапы формирования, предмет, цели и задачи 14 страница

Одним из важнейших принципов федерализма можно считать субсидиарностъ. Его суть состоит в распределении полномочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя политические и экономические идеи федерализма, субсидиарность является практическим воплощением принципов децентрализации и плюрализма в территориальных терминах. Проиллюстрируем, как это осуществляется в ФРГ. Согласно Основному закону этой страны в исключительное ведение федерального центра входят следующие сферы: внешняя политика и оборона; координация деятельности по защите конституции и основ конституционного строя, внешнеполитических и внешнеэкономических интересов страны; гражданство; денежная система; таможня и охрана границ; почта и электросвязь; железные дороги и авиация; авторское и издательское право; координация взаимодействия земель в борьбе с уголовной преступностью.

Что касается прерогатив земель, то каталог так называемого конкурирующего законодательства, т.е. законов, которые могут принимать и земли и федерация, включает около 25 сфер регулирования. В ведении земель культурная, полицейская и коммунальная сферы, вопросы гражданского и уголовного права, судоустройства и судопроизводства, хозяйственного права, национализации, судоходства и др. Федерация и земли самостоятельно решают бюджетные проблемы, хотя при этом должны учитывать требования национальной экономической стратегии и долгосрочного финансового планирования.

Из принципа субсидиарности вытекает принцип автономности, самоуправляемости субъектов федерации. Субъекты федерации, а именно земли в Австрии и Германии, штаты в США, провинции в Канаде имеют право принимать собственные конституции и законы, обладают значительной степенью самостоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Они регулируют свои отношения с центральным правительством на договорной основе при соблюдении равноправия всех субъектов федерации. Проблемы, как правило, решаются на том уровне, на котором они возникают. Иначе говоря, власть осуществляется множеством правительственных органов, каждый из которых обладает своими властными прерогативами и компетенциями. Имеет место определенное разделение властей по вертикали, призванное сдерживать и уравновешивать вес и влияние различных органов управления. Федерализм подразумевает многообразие реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры связей. Здесь мы имеем не слияние, а единство в многообразии.

Различаются договорные и конституционно-договорные федерации. В первом случае федерация — это объединение государств, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для всех центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой суверенитет в принадлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не может внести каких-либо изменений в конституционный договор, а каждый член может при желании расторгнуть этот договор. Во втором случае, т.е. в конституционно-договорной федерации, не предусмотрено право какого-либо из субъектов выйти из союза.

В истории было несколько случаев разделения федерации — в 1965 г. из федеративного государства Малайзия, образованного в 1963 г., вышел один из штатов — Сингапур, определившийся как самостоятельное суверенное государство. В 1992 г. Чехословацкая федерация распалась на два самостоятельных государства — Чехию и Словакию. Попытки же силового решения проблем выхода из федерации, как правило, чреваты непредсказуемыми кровавыми последствиями. Это воочию продемонстрировали события и перипетии, связанные с выходом из состава США одиннадцати южных штатов в начале 1860-х годов, развалом СССР и Югославии в наши дни.

Исторический опыт, особенно нашей страны, Югославии и Чехословакии, показал бесперспективность попыток разрешения национального вопроса в рамках федерации путем ее национально-политической организации. С этой точки зрения для нас несомненный интерес представляет то, что перед таким классически федеративными государствами как США и Германия, продемонстрировавшими свою жизнеспособность, не стояла проблема решения национального вопроса. Там политико-территориальное деление не привязано к национально-территориальному делению, определение национальности привязано к гражданству страны.

Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму политической организации. Для нее прежде всего характерны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративного и унитарного государств. Здесь каждое входящее в конфедерацию государственное образование почти в полном объеме сохраняет свои конституитивные прерогативы и власть. Поэтому центральное правительство и спрашивает у правительств отдельных государственных образований полномочия для выполнения тех или иных проблем. Последние сами решают, какие именно полномочия предоставить центральному правительству.

Поскольку слабое центральное правительство получает средства на свою деятельность за счет более или менее добровольных взносов от нижестоящих правительств, индивидуальный гражданин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что федерация предполагает наличие центра, который вправе принимать властные решения, затрагивающие всех субъектов федерации, конфедерация же, будучи союзом независимых государств, таким центром не располагает.

В качестве примеров конфедерации можно привести США со времени завоевания независимости 1776 г. до принятия конституции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее до ее введения в действие в 1789 г.). Германский союз в 1815—1867 гг. Здесь особняком стоит Швейцария. Швейцарская конфедерация возникла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) для защиты от Габсбургов. По-видимому, ее можно относить к конфедерациям только до середины XIX в. С тех пор в ней все более отчетливо преобладала тенденция к дрейфу в сторону федерализма. Как показал исторический опыт, конфедерация является одной из самых нежизнеспособных форм государственного устройства.

По-видимому, прав один из отцов-основателей Общего рынка Ж.Моне, который говорил, что существуют два типа конфедераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, которые терпят неудачу. США, которые из слабо структурированной конфедерации превратились в мощное федеральное государство, и Швейцария, которая, формально сохранив название конфедерации, на деле приобрела качество федерации, подтверждают обоснованность этого тезиса. Это необходимо учесть при анализе перспектив развития новой государственности в России, перед которой стоит проблема создания действительно федерального государства, где приоритет отдается федеральным конституции и законам.

Контрольные вопросы

1. Что такое политическая система?

2. Чем она отличается от системного подхода?

3. Какие существуют типологизации политических систем?

4. Назовите основные типы политических систем.

5. Чем они отличаются друг от друга?

6. Что такое политический режим?

7. Каково соотношение между политической системой и политическим режимом?

8. Что понимается под территориальным разделением властей?

9. Дайте общую характеристику унитарного, федеративного и конфедеративного типов государства.

Снам 7 ДЕМОКРАТИЯ: ПРИНЦИПЫ, УСТАНОВКИ И ЦЕННОСТИ

В политической литературе, да и в публицистике, а также средствах массовой информации редко можно встретить какой-либо другой термин, который использовался бы столь часто, как термин «демократия». Трудно назвать также проблему, которая бы привлекала столь пристальное внимание исследователей, как проблема демократии. Эта проблема необъятна по своим масштабам, поэтому естественно, что ее освещение в учебном курсе политологии сопряжено с прямо-таки непреодолимыми трудностями. В предлагаемой главе основное внимание уделяется анализу основополагающих принципов демократии и ее конкретного институционального воплощения в лице правового государства.

Понятие «демократия»: истоки и содержание

Основные факторы и этапы формирования и эволюции либерально-демократической системы правления и идей демократии в целом совпадают с важнейшими вехами формирования и эволюции гражданского общества и правового государства. Более того, все этих три компонента в совокупности составляют основу либерально-демократической общественно-политической системы. Она связана с утверждением и легитимизацией в процессе капиталистического развития новой, по сравнению с средневековьем, системы миропонимания, где свободный индивид признается в качестве самостоятельной единицы социального действия. В этом контексте либерализм, особенно на начальном этапе, внес наибольший вклад в формирование и утверждение демократической формы правления и правового государство, поэтому-то и принято говорить о либеральной демократии. Однако современная демократия отнюдь не сводится к либерализму, в ее формирование значительный вклад — особенно в XX в.— внесли и другие идейно-политические течения.

Демократия имеет длительную и древнюю историю, и ее можно рассматривать как результат развития западной цивилизации, особенно греческого и римского наследия, с одной стороны, и иудео-христианской традиции — с другой. Термин происходит от греческого слова «demokratia», состоящего в свою очередь из двух слов «demos» — народ и «kratos» — власть, правление. Обращает на себя внимание многозначность и неопределенность самого понятия «демократия». Еще Х.Кельзен утверждал, что в XIX и XX столетиях, став всюду господствующим лозунгом, слово «демократия» утратило четко очерченное и твердое содержание. В этом не расходился с Кельзеном П.И.Новгородцев, который в 1923 г. подчеркивал, что понятие демократии «принадлежит к числу наиболее многозначных и неясных понятий современной политической теории».

Нельзя сказать, что этот вопрос окончательно решен в наши дни, когда демократия стала как бы велением времени и весь мир как будто стал на рельсы демократизации. В настоящее время термин «демократия» используется в нескольких значениях. Во-первых, в своем первоначальном смысле он означает форму правления, при которой право принятия политических решений осуществляется прямо всеми без исключения гражданами, действующими в соответствии с правилами правления большинства. Эта форма известна под названием прямой демократии, или демократии участия. Во-вторых, это форма правления, где граждане осуществляют свое право не лично, а через своих представителей, избранных ими и ответственных перед ними. Ее, как правило, называют представительной, или плюралистической. В-третьих, это форма правления, где власть большинства реализуется в рамках конституционных ограничений, имеющих своей целью гарантировать меньшинству условия для осуществления определенных индивидуальных или коллективных прав, таких, например, как свобода слова, вероисповедания и др. Это либеральная, или конституционная демократия. В-четвертых, термин «демократический» часто используется для характеристики любой политической или социальной системы, которая независимо от того, является ли она действительно демократической или нет, ставит своей целью свести к минимуму социальные и экономические различия, в особенности те, которые вызваны неравным распределением частной собственности. Данную форму называют социальной демократией, крайним выражением которой является социалистическая демократия.

Можно привести еще множество других значений понятия «демократия». Но и сказанного достаточно, чтобы убедиться в неправомерности какого бы то ни было однозначного его толкования. Прямая демократия представляет собой одну из самых очевидных форм организации политического сообщества. Ее можно обнаружить в примитивных обществах периода родового строя. В западной политической традиции возникновение идеи демократии ассоциируется с городами-государствами Древней Греции. Платон и Аристотель в своих изысканиях по созданию систематической теории политики характеризовали демократию как один из пяти или шести главных типов правления. Греческую историю в период ее расцвета можно рассматривать как историю борьбы между демократическими и олигархическими или аристократическими государствами, наиболее ярко выраженными представителями которых выступали Афины и Спарта.

Древнегреческая демократия во многих своих аспектах существенно отличалась от демократии наших дней. Прежде всего это была система прямого правления, при которой весь народ (точнее, совокупность свободных граждан) являлся как бы коллективным законодателем и в которой не была известна система представительства. Такое положение стало возможным в результате ограниченных размеров древнегреческого государства, которое охватывало, как правило, город и прилегающую к нему сельскую территорию, население которых крайне редко превышало 10 тыс. граждан. В древних демократических городах-государствах каждый гражданин был наделен правом участвовать в принятии решений, касающихся их жизни и деятельности. Значительная часть граждан в течение своей жизни хотя бы раз занимали один из множества существовавших в городе-государстве выборных постов. Не было разделения между законодательной и исполнительной властями: обе эти ветви были сосредоточены в руках граждан. Политическая жизнь характеризовалась значительной активностью граждан, которые живо интересовались всеми сторонами и аспектами процесса управления.

Прямая демократия такого рода рассматривалась в качестве идеальной формы многими мыслителями Нового времени. Референдум и гражданская инициатива, сохранившиеся в конституциях ряда стран (например, Швейцарии), могут рассматриваться как элементы прямой демократии, унаследованные от прошлого представительной демократией.

Другое важное отличие античной демократии в сравнении с современной состояло в трактовке равенства. Античная демократия не только была совместима с рабством, но и предполагала его в качестве условия освобождения от физической работы свободных граждан, которые посвящали себя разработке и решению общественных проблем. Современные же демократии, как правило, не признают в политической сфере какие бы то ни было различия и привилегии, основанные на социальном происхождении, классе, расе и поле.

Различаются демократическая теория и демократические институты. И в том и в другом качестве демократия, начиная с античности, претерпела существенные изменения. В средние века отчасти в результате открытия как бы заново Аристотеля возрос интерес к вопросам, касающимся разработки принципов наиболее совершенных, по представлениям того периода, форм правления. Высказывались доводы относительно того, что совершенной может быть лишь та форма правления, которая служит общему благу и основана на согласии всех членов сообщества.

Но вместе с тем в средние века большинство мыслителей, озабоченных проблемой достижения единства общества, рассматривали монархию, т.е. правление одного, как наилучшую форму, наиболее пригодную для обеспечения этого единства. Однако в Новое время в контексте формирования идей свободы личности, гражданского общества, народного суверенитета, национального государства взамен феодальных хартий вольностей возникают законодательные механизмы ограничения единоличной власти монархов. Так, в XVII в. в Великобритании в ходе борьбы между парламентом и короной были приняты «Петиция о правах» (1628), «Хабеас корпус акт» (1679), «Билль о правах» (1689), в которых были зафиксированы писанные юридически-правовые гарантии, устанавливающие более или менее точно пределы власти. Эта тенденция получила дальнейшее мощное развитие в Декларации независимости и Конституции США, в Декларации прав человека и гражданина и Конституции Великой французской революции конца XVIII в.

Основополагающее значение для формирования и утверждения демократии имела возникшая в Новое время идея прирожденных, неотчуждаемых прав каждого человека на жизнь, свободу и частную собственность. Неразрывная взаимосвязь этой триады выражается в убеждении, что частная собственность — основа индивидуальной свободы, которая, в свою очередь, рассматривается в качестве необходимого условия самореализации отдельного индивида, выполнения главного предназначения его жизни (эта проблема более или менее подробно изложена в гл. 3). Теории демократии интегрировали в себя основной комплекс идей, относящихся к этим двум феноменам. Здесь отметим лишь то, что XX век внес свои коррективы в теорию и практику демократии. Несомненно, необходимым условием демократии в любых ее формах является политическая свобода. Но она не может быть соответствующим образом реализована там, где нет реального выбора в социальной и экономической сферах, где велико социальное неравенство.

Свобода как идеал в условиях демократии всегда соотносится с принципом справедливости. При этом надо помнить, что там, где социальное неравенство способствует подрыву принципа справедливости, необходима та или иная система перераспределения материальных благ. Рыночная система и свободная конкуренция, как показывает мировой опыт, обеспечивают наилучшие условия и возможности для роста производительности и стимулирования индивидуальной инициативы. Но в то же время рыночные силы постоянно порождают социальную несправедливость, выталкивая часть граждан на обочину общественной жизни. С этой точки зрения противоречие между требованиями социальной справедливости и императивами экономической эффективности остается постоянно воспроизводящим себя противоречием современного индустриального общества.

Одной из попыток решения этого противоречия стала система кейнсианства, сыгравшая большую роль в преодолении Великой депрессии 30-х годов и построенная на постулате идеологической, политической и социально-экономической недостаточности индивидуализма, свободной конкуренции и свободного рынка. Эта система обосновала и необходимость усиления роли государства в. важнейших сферах жизни общества. За государством была признана функция регулятора экономических и социальных процессов. В противовес концепции государства — «ночного сторожа» была выдвинута концепция государства благосостояния. Она основана на идее необходимости и возможности преодоления социальных конфликтов путем обеспечения с помощью государственного вмешательства удовлетворительных условий жизни всем слоям населения.

Сторонники государства благосостояния исходят из того, что рынок сам по себе не способен обеспечить такое распределение материальных благ, которое гарантировало бы малообеспеченным слоям населения необходимый минимум благ и услуг. Более того, они рассматривают политическую власть в качестве важного элемента корректировки социальных издержек рынка. Они постулируют равную значимость экономической и социальной сфер и необходимость органического соединения свободно-рыночных отношений с социальной политикой государства, сочетания рыночных принципов с социальными принципами, гуманизации рынка посредством разработки и реализации государством системы социальной политики, направленной на гарантирование минимального жизненного уровня всем слоям населения.

Главную цель государства благосостояния его сторонники усматривали и продолжают усматривать в том, чтобы добиться синтеза экономической свободы, социальной защищенности и справедливости. Другими словами, в государстве благосостояния политические права дополняются социальными правами, предусматривающими предоставление всем членам общества принятого в данном обществе минимума материальных благ.

Вводится принцип социальной ответственности как частных корпораций, так и государства. Социальные программы становятся неотъемлемой частью правового государства. Более того, правовое государство приобретает форму государства благосостояния. На этой основе происходит расширение функций государства, во многом дополняющих, а в ряде случаев и заменяющих функции институтов гражданского общества. Изменяющиеся границы и трактовки государства благосостояния определяются не просто решениями политических руководителей, а фундаментальными структурными изменениями современного общества. Поэтому его следует рассматривать как центральный структурный элемент современной демократии.

Основные принципы и установки демократии

Демократия — это одна из основных форм политической самоорганизации общества. Комплекс институтов и организаций, структура и функционирование которых основываются на либерально-демократических мировоззренческих и ценностных постулатах, нормах, установках, составляет политическую систему демократии. В настоящее время существует несколько теорий демократии, основными из которых являются плюралистическая, партиципаторная (или демократия участия), рыночная, плебисцитарная, консоциативная, представительная, народная, социалистическая. Наиболее распространенной из них является плюралистическая. Следует отметить, что во всех этих теориях, за исключением социалистической, присутствуют основные элементы плюрализма. Например, консоциативная, или согласительная модель демократии, в наиболее законченной форме реализованная в Швейцарии, предусматривает систему правления, основанную не на принципе власти большинства, а пропорционального распределения власти между политическими, религиозными и этническими группами. Приход к власти элиты (что дает основание говорить об элитарной модели демократии) не обязательно устраняет различия между демократией и авторитаризмом и тоталитарными режимами. Еще Ш.Л.Монтескье говорил о том, что хотя все пригодны для того, чтобы выбирать, не каждый пригоден быть избранным.

По-видимому, были правы В.Парето, Г.Моска и другие ученые, которые считали, что ведущие позиции в структурах власти, особенно в ее верхних эшелонах, при любом политическом режиме занимают представители элиты. И действительно, при каждом режиме имеются относительно компактные и более или менее организованные группы лидеров, из среды которых выдвигаются руководители государства, политических партий и движений. В совокупности они составляют так называемый политический класс. Но при этом необходимо отметить, что институциональные, социокультурные, идейно-политические и иные факторы (и особенно сам тип политической системы) оказывают глубокое влияние на роль элит в различных политических режимах. Правящая или политическая элита по-разному осуществляет властные функции при демократических, авторитарных и тоталитарных режимах.

В целом демократическая форма правления характеризуется не отсутствием элит, а наличием множества элит, конкурирующих друг с другом за голоса избирателей. Учитывая все это, при анализе основных принципов и установок демократии в качестве исходной берется плюралистическая модель. Хотя институты и формы демократии в разных странах могут варьироваться, существует некоторый комплекс принципов, норм и ценностей, составляющих условия sine qua non, без которых любой режим нельзя расценивать как демократический в собственном смысле слова. В этом контексте интерес представляет «индекс демократии», составленный К.Болленом на основе шести показателей. Первые три из них характеризуют уровень народовластия: честные и свободные выборы; система избрания законодательной власти; система избрания исполнительной власти. Три других показателя относятся к политическим свободам: свобода печати; свобода деятельности оппозиционных групп и организаций; правительственные санкции.

Основными институтами современной либеральной демократии являются: народное представительство, осуществляемое с помощью свободных выборов; система разделения властей, обеспечивающая контроль исполнительной власти (президента, правительства) властью законодательной (парламентом); иерархия юридически-правовых норм, основанная на принципе законности, и др. Один из важнейших принципов, на которых покоится современная демократия,— система разделения властей, которая обеспечивает сдержки и противовесы. Следует отметить, что в любой политической системе, в любом государстве в той или иной форме существует разделение труда или разделение функций между различными органами и уровнями власти. Но разделение властей в собственном смысле слова предполагает самостоятельность и независимость разделенных ветвей. Сама эта теория в более или менее четко сформулированной форме возникла в конце XVII — первой половине XVIII в. Симптоматично, что Т.Гоббс в середине XVII в. категорически отвергал саму мысль о возможности разделения единой суверенной власти на том основании, что разобщенные ветви власти просто сожрут друг друга.

Существенный вклад в разработку этой проблемы внес Дж. Локк, ставший в некотором роде идеологом «славной революции» 1688 г., когда решался вопрос об ограничении властных полномочий монарха в пользу парламента. Обосновав необходимость четкого разграничения законодательной и исполнительной ветвей власти, Локк вместе с тем не выделял судебную власть как самостоятельную ветвь и рассматривал судопроизводство как прерогативу исполнительной власти.

Обосновывая мысль о необходимости учреждения судебной власти в качестве самостоятельной ветви, Ш.Л.Монтескье писал: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены. в одном лице или учреждении, то свободы, не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы, для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы, и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной... Все погибло бы, если бы. в одном и том же лице или учреждении... были соединены эти три власти». При этом важно подчеркнуть, что Монтескье подчеркивал не только независимость ветвей власти друг от друга, но и необходимость их взаимного дополнения и уравновешивания. У него разделенные власти выступают как подсистемы единой системы, как три ветви единого ствола.

Таким образом, именно Монтескье принадлежит приоритет в окончательном формулировании теории разделения верховной власти на три самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную. В этой теории в той форме, какую она приняла к настоящему времени, независимость различных ветвей власти обосновывается тем, что в любом государстве существуют некие фундаментальные функции, которые в силу коренных различий в самой их природе можно реализовать раздельно. Поэтому государственную власть следует разделить на несколько сфер или ветвей, каждая из которых обладает собственными специфическими функциями.

Глава государства, парламент, правительство, судебная власть имеют строго очерченные права и полномочия. Условием обеспечения политической свободы является установление оптимальных взаимоотношений между различными ветвями и органами власти. При этом ни одна из властей не должна быть неограниченной или преобладать над другими ветвями. Как отмечал Ш.Л.Монтескье, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Судебная власть выступает главным гарантом соблюдения конституции и законности двумя другими ветвями власти, арбитром при возникновении трений и споров между ними. Она обеспечивает бесперебойное функционирование системы сдержек и противовесов. Для этого создается специальный судебный орган. Во Франции — это Конституционный совет, в функции которого входят определение правомочности действий президента и парламента, соответствие принимаемых ими указов, постановлений и законов конституции, а также международным соглашениям и договорам. В ФРГ аналогичные функции выполняет Федеральный конституционный суд, обладающий довольно широкими полномочиями. Среди них наиболее важными являются разрешение споров, касающихся прав и обязанностей федерального правительства и земель, толкование основного закона применительно к тем или иным политическим коллизиям, регулирование принципиальных вопросов политической жизни и др. В США конституционный надзор осуществляет Верховный суд, а в России — Конституционный Суд.

Мерилом демократичности и правового характера современного государства во второй половине XX века становится его приверженность принципам и положениям Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и дополненной 19 декабря 1966 г. двумя пактами — один об экономических, социальных и культурных правах, другой — о гражданских и политических правах. Без принципа неприкосновенности личности, без свободы слова и прессы, а также доступа к информации, касающейся общественных дел, право голоса теряет смысл. Без свободы от произвольных арестов партия, находящаяся у власти, может терроризировать своих противников и серьезно ослаблять оппозицию. Для обеспечения гражданских, политических и других прав основополагающее значение имеет система политически независимых судов.

Одним из ключевых характеристик демократии является политическое равенство всех без исключения граждан перед законом с его принципом «один человек, один голос». Эта характеристика, чтобы не оставаться просто декларацией, предполагает целый ряд других элементов, которые интегрально входят в само определение демократии. Речь идет прежде всего об идее, согласно которой правительство должно действовать в соответствии с четко фиксированными и общепринятыми процедурами, позволяющими без каких-либо препятствий выражать и обнародывать позиции, интересы, устремления всех заинтересованных лиц и групп. Демократия предполагает, что все лица, контролирующие политические властные структуры, должны периодически через строго установленные периоды переизбираться и нести ответственность перед своими избирателями. Избирателям должна быть предоставлена возможность организовываться в партии для реализации своих целей.