Рост земских учреждений поддержки в 90-е гг

 

 

В диаграмме хорошо видно то состояние дел, которое характерно для 90-х гг. в сфере общественного призрения. Но не только количественный охват нуждающихся характерен для земских учреждений. Они предоставляли более расширенную систему помощи, которая охватывала и устоявшиеся группы населения, и новые формы призрения и воспитания детей, предупреждения обнищания населения.

Земские учреждения брали на себя призрение незаконнорожденных детей, подкидышей. Здесь не существовало какой-то единой системы, однако можно выделить основные тенденций данной группы призреваемых. Во многих губерниях патронаж осуществляли земские врачи, учителя и священники совместно с полицией. Формы призрения могли быть различными. Так, в Киевском земстве было создано шесть видов патронажа, кормление на дому матерью; отдача на вскармливание; воспитание; обучение мастерству; содержание в семье школьников; отдача в услужение на началах семейного призрения. Более распространенной формой было призрение за счет благотворительных обществ.

Призрение и воспитание детей не ограничивается лишь организацией учреждений такого вида. Безнадзорность детей, имеющих родителей, которые в силу производственных или иных забот вынуждены оставлять их одних, вызывала к жизни такие" формы призрения, как «бесплатные колыбельни», дневные убежища, ясли. В Суджанском земстве призрение детей в яслях осуществлялось по следующей схеме: селения, где насчитывалось в одном 304, а в другом 204 ребенка, разбили на участки. На каждый приходилось не более 18 детей (там была воспитательница с помощницей). Для взрослых детей открывались ремесленные классы, для детей «заброшенных и преступных» — земледельческие колонии и ремесленно-исправительные приюты.

Земские учреждения осуществляли дифференцированный подход к проблемам нуждающихся. Здесь существовали не только особые формы призрения в богадельнях, предоставляющих различные виды помощи, но и при выдаче пособий создавались специальные фонды отдельно для ремесленников, «дряхлых и больных», «бедных женщин», «учителям и учительницам» (из общей массы нуждающихся выделялись профессиональные нищие).

Земские учреждения вели не менее важную работу по профилактике обнищания. С этой целью были созданы ссудно-благо-творительные капиталы, эмеритальные кассы.Их средства направлялись на поддержку переселенцев, на ремонт и постройку квартир, домов. Благотворительные капиталы создавались для уплаты налогов недоимщиков, дабы предупредиить их разорение. Эмеритальные кассы выплачивали пенсии земским служащим (что особенно важно было для сельских учителей), а также в случае смерти служащего оказывали материальную помощь его семье, детям.

Кроме того, земства осуществляли выдачу единовременных пособий к различным праздникам (Рождество, Пасха), вносили плату за обучение учащихся в мужских и женских гимназиях. В одних случаях использовались традиционные кружечные сборы. Они находились не в церковном ведении, а в земском, которое и распоряжалось этими суммами. Так, в Екатеринаслав-ской губернии земская управа выделила на пожертвования 11 085 р., в Смоленской выдавали ссуды на продовольствие от 100 р. и более на уезд, бедным за малую плату или совершенно бесплатно предоставлялась возможность пользоваться больницами. Лица, которые не были приписаны ни к каким обществам, также призревались, в одних случаях земством, в других — правительством. В Костромской, Воронежской, Рязанской губерниях такие клиенты получали пособия в размере 36 р. в год. От государства пособия получали лишь ссыльно-поселенцы и политические ссыльные (в губерниях Иркутской и Енисейской).

Помимо призрения, воспитания и организации превентивных мер против обнищания, земства занимались общественными работами. Условно в деятельности земской помощи в виде общественных работ можно выделить два этапа:

1) первое десятилетие после отмены крепостного права;

2) с начала XX в.

Земские общественные работы на первом этапе связаны со строительством железной дороги в 1868 г., а также с работами по ирригации полей и лесонасаждениям (особенно в неурожайный 1873 г.). Однако у правительства сложилось недоверчивое отношение к данной деятельности (поэтому она ограничивалась). К активным общественным работам земства возвращаются после 1900 г., когда по новому законодательству на них лежит ответственность за улучшение экономического состояния местных жителей. Это приводит к тому, что трудовая помощь становится частью земской «социальной деятельности». Она планируется и на нее отпускаются из местных нужд определенные средства. Если в 1905-1906 гг. земствами и городами было отпущено на общественные работы 2 120 622 р., то в 1906-1907 гг. уже 6 202 750 р.

Тем не менее финансирование общественного призрения даже земствами в губерниях все-таки незначительно. В 1901 г. 34 губернии оказывали помощь и поддержку нуждающихся в размере 3 288 635 р., а требовалось 67 271 220 р., т. е. на программы общественного призрения выделялось примерно в 20 раз меньше денежных средств, чем это было необходимо.

Среди различных земских источников финансирования общественного призрения можно выделить такие: начеты и взыскания, капиталы особого назначения, судебные сборы, иные поступления. Главным являлось обложение недвижимого имущества. К 1906 г. оно составляло 71,9% от всего дохода. В связи с тем, что оценку недвижимости Министерство внутренних дел и Министерство финансов только разрабатывали, было принято решение о том, что земские сборы с недвижимости не должны превышать 3%. Тем самым жесткое фиксирование не давало возможности увеличения земских сборов на общественное призрение.

В этот период отчетливо проявилась специфика в практике крестьянского, городского, церковно-приходского призрения.

Волостное и сельское призрение развиваются как самостоятельные сферы общественного призрения.

Как известно. Российская империя — страна крестьянская, поэтому сельское и волостное призрение играли существенную роль в деле общественного призрения. Однако законодательство, по сути, закрепило за ними архаические способы помощи. Престарелые, дряхлые, увечные, не могущие приобретать себе пропитание трудом, призревались родственниками. В том случае, если их не было, они призревались за счет крестьянской общины. Сельскому начальству в лице старост и волостных старшин предписывались ст. 698 и699 Устава общественного призрения осуществлять надзор за заведениями общественного призрения, если такие были, а также за тем, чтобы отдельные члены сельских обществ не занимались «прошением милостыни» по своей лености.

В практике крестьянского призрения преобладали следующие виды общественной помощи. Наиболее распространенный — поочередное кормление по домам. Сельские сходы обеспечивали неимущим выдачу хлебных пособий из сельских магазинов. Наряду с этим существовали денежные пособия, хотя и незначительные (в каждых губерниях они имели различные размеры). Так, в Астраханской губернии пособия составляли 5 р. в месяц, в Саратовской — 2р. Наиболее архаичной, но достаточно распространенной как форма мирского призрения являлась милостыня. К сожалению, заведений помощи на территориях было недостаточно, так как отпускались малые финансовые средства. К тому же «дряхлые и бедные старики» предпочитали побираться, чем жить не на свободе.

Что касается детей, то здесь дело поставлено лучше: организовывались ясли-приюты, чтобы дети не отвлекали родителей в трудовой период. Это хорошо осознавалось не только отдельными благотворителями, но и сельскими сходами, которые часто помогали данным заведениям. Помощь могла осуществляться разная. Например, в Таганрогском округе крестьяне обеспечивали ясли-приюты отоплением и овощами, в Гродненской губернии — дровами, овощами и лошадьми, в с. Гуйвы крестьяне жертвовали хлеб, воз соломы, яйца, молоко, сало, картофель (в некоторых случаях отпускались определенные суммы). Таким образом, основными формами общественного призрения в сельской местности являлись: натуральные пособия (хлеб, соль, зерно); общинное или родственное призрение; добровольное подаяние деньгами, хлебом, одеждой (милостыня); помещение за счет общества в учреждения призрения; освобождение от платежей, распределение их на общество; помощь в полевых работах.

Городская система помощи в пореформенный период приобретает новые черты. Освобожденное крестьянство подается в города, чтобы получить работу, намечаются тенденции к росту промышленного капитала. Все это приводит к тому, что с образованием нового социально-экономического пространства становится все больше городов, в частности промышленных. К примеру, население таких крупных городов, как Санкт-Петербург и Москва увеличилось в четыре раза, Киев и Рига — почти в восемь раз. Однако урбанизация несла в себе не только позитивное, но и негативное начало, поскольку возникали определенные социальные проблемы (высокая плата за жилье, безработица, что не могло не отразиться на малоимущих и беднейших слоях населения). К тому же намечается рост различных форм социальной патологии: профессиональное нищенство, проституция, детская безнадзорность.

Городские финансы как основной источник финансирования программ общественного призрения имели более выгодную основу, чем земские. Но они были недостаточны. Это связано с тем, что не использовался основной источник — оценочный сбор. Из 801 города к 1892 г. только 42% облагались максимальным налогом; как правило, в крупнейших городах Российской империи (Москва, Санкт-Петербург, Киев, Рига) обложение велось слабо. А там-то как раз проблемы общественного призрения стояли наиболее остро. Оценка городской недвижимости, по проверкам Министерства финансов, в некоторых случаях занижалась на 530%. При правильной оценке недвижимого имущества приращение финансов составило бы 40 875 000 р. Тем не менее даже в таких условиях городские учреждения общественного призрения представляли достаточно разветвленную сеть общественной помощи и поддержки. Это можно наблюдать на примере деятельности Московского городского попечительства о бедных. В основе его деятельности лежали следующие задачи: предупреждение бедности, призрение бедных, защита детей и взрослых. Намечались и определенные направления помощи нуждающимся:

юридическая и медицинская помощь;

устройство санаторий;

устройство бюро для приискания работы;

трудовая помощь (организация работ, артелей, мастерских, снабжение необходимыми инструментами);

содействие профессиональному обучению;

устройство чтений, библиотек;

устройство попечительских лавок и обществ;

хлопоты по освобождению нуждающихся от разных денежных повинностей и расходов (плата за учение, лечение в больницах и др.);

содействие и помощь всяким организациям, работающим в этой же области;

собирание и разбор статистических данных и специальные исследования для наилучшей организации борьбы с бедностью;

наблюдение, изучение и забота об улучшении санитарных условий.

Однако реальная жизнь вносила свои коррективы в административные схемы управления. Так, Московской Комиссии о Пользах и Нуждах Общественных (при Московской городской управе) приходилось решать различные вопросы, среди которых были, например, такие: поддержка частной инициативы почетной гражданки А. И. Кузнецовой об организации и содержании лошадей «Скорой помощи», о городском страховании наемного труда, об открытии рукодельных школ на основе городского финансирования и многие другие.

Нельзя говорить о какой-то единой схеме общественного призрения, так как его особая часть связана с городским самоуправлением и частной инициативой. Однако можно выделить общие черты в призрении «городских обывателей»: раздача денежных пособий, плата за лечение, деятельность по локализации проблем социальной патологии, призрение детства.

Несмотря на то, что единой схемы городского призрения не существовало, можно отметить и другую закономерность. Как только появлялась частная инициатива в создании какой-либо формы общественного призрения, она достаточно быстро получала распространение и в других городах. Инициатива шла снизу, а затем закреплялась в виде постановлений и указов Министерства внутренних дел и Министерства финансов.

Показательна в этом отношении инициатива домов трудолюбия в Кронштадте. Хотя Кронштадт — портовый город, проблема безработицы там стояла достаточно остро, ибо всем желающим предоставить работу не было возможности (следовательно, безработные пополняли ряды профессиональных нищих). В целях ликвидации последствий безработицы о. Иоанн Кронштадский организовал программу устройства домов трудолюбия. Они охватывали различные сферы деятельности — от предоставления работы нуждающимся до создания сети вокруг этого учреждения институтов призрения (сиротских домов, столовых, убежищ, дешевых квартир).

В 1881 г. такой дом трудолюбия организован в Петербурге, в 1887 г. — в Новгороде, Твери, Туле, Орле, Курске, Харькове, Киеве, в 1888 г. — в Витебске, Смоленске и других крупных промышленных городах. На 1 октября 1898 г. их насчитывалось 129. Сведения, полученные из 49 домов трудолюбия, позволяют составить следующую картину их финансового состояния и деятельности: основной капитал — 330429р.; запасной капитал — 417 213 р.; призреваемых — 2013 человек; выдано на руки заработной платы — 36 445 р.

Формирование городской структуры происходило и вокруг объединения государственных и частных программ по локализации тех или иных явлений. Особо остро стояла проблема с профессиональным нищенством. Согласно первой всероссийской переписи 1897 г., нищих насчитывалось около полумиллиона. В этой связи в Москве (в 1893 г.) и в Санкт-Петербурге (в 1904 г.) созданы Комитеты по разбору и призрению нищих (они заменили Николаевский Комитет по разбору нищих).

Характерна в этом отношении деятельность попечительств о бедных. Первые общественные попечительства о бедных появляются в 1903 г. в Москве и в 1908 г. — в Петербурге. Они открывали столовые и походные кухни, где продавались обеды стоимостью от 4 до 11 к.

Новый этап церковно-приходского призрения (по Е.Максимову) связан с таким основным противоречием, когда церковь стремилась самостоятельно управлять своими капиталами, но не могла обойтись без добровольной деятельности прихожан в деле помощи и поддержки. Именно за счет их пожертвований и составлялись основные благотворительные капиталы и накопления на нужды церкви. Сбор пожертвований с прихожан осуществлялся в пользу церкви и причта, школ и благотворительных учреждений (существовал и специальный сбор в случае необходимости).

С 1894 г. намечается рост церковно-приходских попечительств с 14 747 до 19 100 (в 1901 г.). Следует заметить, что расширение церковно-приходских учреждений происходило постоянно, но финансирование их в епархиях было непропорционально и зависело от «доброхотности» прихожан. Например, в 1902 г. Гродненской епархии пожертвовано 44 662 р. на благотворительные учреждения, а Олонецкой — только 201 р., Московской епархии пожертвования составляли 89 721 р., Минской — лишь 13р.

Приходская благотворительность осуществлялась в следующих основных формах: материальная и медицинская помощь;

помощь просветительской деятельности. Материальная помощь включала в себя помощь натурой: «раздача платья», продуктов, взносы за обучение и содержание в богадельнях, плата за проживание, а также предоставление дешевых обедов. Медицинская выражалась в оказании помощи врача и бесплатном предоставлении лекарств больным. Довольно большое место в деле народного просвещения занимали церковно-приходские школы. Финансировались они и из приходских поступлений, но большая часть казенных поступлений шла со стороны Синода. К 1908 г. в России имелось 26 097 школ, в которых обучалось 1 401 866 учащихся, а школ грамоты — 13 650 с 436000 учащимися.

Дальнейшее развитие деятельности Императорского Человеколюбивого Общества на данном этапе включало в себя два основных момента — право на получение государственного чина работающим в общественных учреждениях и окончательное оформление структуры институтов призрения. 17 мая 1897 г. Императорскому Человеколюбивому Обществу было дано право устанавливать должности как бесплатные, так и классные, т. е. платные, с предоставлением лицам «прав действительной государственной службы». Продвигающийся по служебной лестнице общественного призрения мог достичь пятого класса, что соответствовало гражданскому чину коллежского советника и военному — полковника. Были учреждены нагрудные знаки трех степеней — «для деятелей и жертвователей». Фактически в России этим указом положено начало профессионального общественного призрения.

К 1908 г. Общество имело учреждения для постоянной и временной помощи. В составе учреждений постоянной помощи находилось 66 учебно-воспитательных заведений, 76 богаделен, 36 заведений бесплатных и дешевых квартир. В них призревались 9 896 человек, а расходы составляли 1 164 660 р. 89 к. Учреждения временной помощи состояли из 33 медицинских учреждений, 31 благотворительного общества, 3 ночлежных приютов, 11 столовых, 7 учреждений трудовой помощи. Оказано помощи — 156 907 человекам, израсходовано средств — 649 148 р. 91 к.

После крестьянской реформы 1861 г. происходит реорганизация управления Ведомства учреждений Императрицы Марии. В единое управление — Опекунский совет Учреждений Императрицы Марии — объединяются Санкт-Петербургский, Московский опекунские советы и Главный совет женских учебных заведений. К 1881 г. в Ведомстве состояло 459 учебных и благотворительных учреждений, где обучались более 20 тыс. человек. В 1881 г. открывается Попечительство для слепых, которое с 1883 г. со своими учреждениями причислено к Ведомству учреждений Императрицы Марии. Попечительство имело свои отделения на 29 территориях и в 7 комитетах. Основное предназначение Попечительства — оказание помощи слепым, подготовка их к трудовой жизни, развитие сети учреждений для оказания медицинской помощи. Структура Попечительства включала в себя училища для слепых, заведения для обучения взрослых, приюты для малолетних слепых, общежития для слепых работников и работниц, убежища для престарелых (не способных к труду). В заведения Попечительства принимались «слепцы без различия национальности и вероисповедания». Находясь под председательством К. К. Грота, Попечительство уже с первого десятилетия своего существования собрало на свои нужды 1 265 375 р.

В 1898 г. создается Попечительство Императрицы Марии Федоровны для глухонемых. Его цель — учреждение для глухонемых мастерских, домов трудолюбия, дешевых квартир;

призрение престарелых и увечных; открытие для малолетних школ, мастерских, убежищ; а также подготовка учителей для школ, где обучались глухонемые.

С 1897 по 1907 гг. количество школ для глухонемых увеличилось с 19 до 60, где обучалось всего 2777 человек, но они не могли решить всех проблем (реальная потребность в таких заведениях была на 150 тыс. человек, из них 40 тыс. детей школьного возраста). Ежегодный бюджет на нужды данного ведомства составлял 150-190 тыс. р., из них 37 300 р. ассигновалось из Государственного казначейства.

Расширяются полномочия Алексеевского Главного комитета, особенно после русско-японской войны и в период войны 1914 г. Большое внимание уделяется судьбе детей, чьи родители погибли во время японской войны. Из средств государственного казначейства им предоставлялось пособие. Ребенку от 6 до 10 лет назначалось пособие на воспитание до 50 р., с 10 лет размер пособия на учение достигал 150 р. в год.

Первая империалистическая война вносит в деятельность Ведомств Учреждений Императрицы Марии Федоровны определенные коррективы. С1914по1917г.в составе учреждений появляются лазареты для раненых воинов. Так, осенью 1917 г. действовали 1-й и 2-й Эвакуационные лазареты, лазарет при Московском вдовьем Доме, при Мариинской Больнице, при Петроградском Коммерческом Училище. На эти лазареты было выделено 250 000 рублей.

В 1917 г. накануне революционных событий в России при Временном правительстве (оно должно проводить мероприятия в области государственного призрения) было создано Министерство государственного призрения. С его образованием в России практически осуществилась идея многих поколений о государственном регулировании проблем социальной сферы.

Первые шаги созданного Министерства связаны с текущей работой, а также с определением ближайших перспектив общественного призрения. Особое Совещание при Министерстве выделило следующие направления: о временном законодательстве общественного призрения, о специальных налогах на призрение, о местных органах самоуправления, а также организации особого ведомства, которое бы взяло на себя функции, ликвидированных ведомств Императрицы Марии Федоровны, Александры Федоровны и др.

Особое Совещание обсуждало вопросы обязательного призрения в России. К нему относились лица «находящиеся в состоянии крайней нужды и не могущие собственными силами, помощью родственников или из иных источников поддерживать свое существование:

— дети разных категорий, находящиеся в беспомощном положении;

— калеки и престарелые, нетрудоспособные;

— хронические больные».

Между тем нельзя сказать, что новое Министерство изменило ситуацию с общественным призрением в России и проводило самостоятельную социальную политику в области поддержки и защиты. Материалы его заседаний свидетельствуют о том, что оно действовало по старым принципам ведомств на особых основаниях при рассмотрении частных вопросов — открытие или закрытие гимназий, увеличение оплаты за содержание больных в той или иной больнице, об оставлении на попечении,в воспитательных домах детей неимущих родителей и т. д.

В пореформенный период общественное призрение в России начинает развиваться по нескольким направлениям. Система приказов постепенно заменяется земской, волостной и городской системами помощи и поддержки. Несмотря на организационные, финансовые, правовые трудности, земская система помощи становится более эффективной, мобильной, так как местные органы управления гибко реагируют на те проблемы, которые возникают у них на местах, появляются новые формы помощи нуждающимся, расширяется сеть социальных услуг в области общественного призрения.

В 80-90-х годах начинается активизация приходской деятельности в селениях и городах. Практически наступает новый этап в благотворительной деятельности русского прихода. Призрение не ограничивается только вспомоществованием. Приход организует амбулаторное лечение, христианское просвещение, обучение детей и взрослых через систему воскресных и церковно-приходских школ.

Новый импульс получает система общественных благотворительных организаций. На рубеже веков все чаще встает вопрос о профессиональной деятельности в благотворительных организациях, о работе профессионалов в области общественного призрения. При благотворительных обществах создаются различные курсы (от нескольких месяцев до года), где проходят обучение работающие в данных организациях. Таким образом, на рубеже веков Россия вплотную подошла к практическому оформлению профессиональной деятельности в области общественного призрения с системой институтов помощи, программами профессиональной подготовки, что ставило ее в один ряд с такими европейскими государствами, как Англия, Франция, Германия, Бельгия, скандинавские страны и др. И тем не менее система общественного призрения на рубежа веков, несмотря на определенные позитивные шаги в своем развитии, так и не смогла решить проблемы профессионального нищенства, детской безнадзорности, различных форм социальной патологии — проституции, алкоголизма, суицида. Неэффективно решались вопросы и в области законодательства и общественного призрения.