Российские реформы 60-70-х годов XIX в. и их влияние на развитие государственного, общественного и частного призрения

В пореформенный период общественное и частное призрение приобретает в своем развитии новый импульс. После официальной отмены крепостного права происходит реорганизация административной системы и государственного управления. Естественно, изменяется и управление общественным призрением. В первой четверти XX в. создается специальное ведомство — Министерство государственного призрения (оно объединяет и частную благотворительность и общественное призрение). Но еще до его открытия пореформенная система помощи и поддержки претерпевает существенные изменения.

Функция наблюдения за общественным призрением остается за Министерством внутренних дел, хотя в большинстве губерний надзор за ним осуществляли земские и городские учреждения, ставшие правопреемниками приказов общественного призрения на местах. В Архангельской, Виленской, Гродненской и некоторых других губерниях приказы продолжали функционировать, так как там еще не было земских учреждений. Земские и городские учреждения, ведающие помощью и поддержкой на местах, характерны для центральной части Российской империи. На юге же России, в Сибири, на Кавказе, на западных землях была своя административная система управления общественным призрением.

С 1869 г. произошло разграничение капиталов приказов общественного призрения. Кредитная часть перешла в ведение Министерства финансов, оно же распределяло их по губерниям как средства для призрения бедных. Материальные средства данной группы заведений складывались из недвижимых имуществ, капиталов, пожертвований, пошлин, штрафных и пенных денег, кружечных сборов, процентов от карточных игр, обязательных пособий от городов и земств, субсидий Государственного казначейства. Можно отметить, что в пореформенный период к концу XIX в. государственная финансовая поддержка впервые начинает приобретать систематический и регулярный характер.

Помимо земских и городских учреждений, на местах существовало церковно-приходское призрение, на которое земские собрания после отмены приказов возложили обязанности по общественной поддержке. Приходские попечительства существовали как учреждения на особых основаниях. Несмотря на то, что к 1861 г. их стало более чем 8000, в центре их внимания были прежде всего проблемы церкви и причт, «нежели помощь бедным». Таким образом, процесс формирования новой системы помощи и поддержки в период разрушения старой системы развертывается по той же схеме, что и в период петровских реформ, но эта модель характерна только для земства.

Дальнейшее развитие получают и учреждения, «управляемые на особых основаниях» (их деятельность регламентирована и узаконена). К ним относятся: Императорское Человеколюбивое Общество, Попечительство о трудовой помощи. Ведомство учреждений Императрицы Марии (включает в себя Попечительство Государыни Императрицы Марии о глухонемых и Попечительство Императрицы Марии Александровны о слепых, Российское общество Красного Креста, Александровский Комитет о раненых). В 1913 г. к особым учреждениям добавляется Всероссийское попечительство об охране материнства и детства во главе с Центральным институтом, призванным распространять знания по уходу за младенцами и бороться с детской смертностью. В том же году в целях призрения сельских сирот учреждается Романовский Комитет.

Набирает силу частная и общественная благотворительность. Ее представители занимаются различными видами помощи — от борьбы с детской смертностью, призрения нищих и больных алкоголизмом до поддержки деятелей науки, искусства и культуры. В 1909 г. происходит объединение отдельных благотворителей и благотворительных обществ во Всероссийский союз учреждений обществ и деятелей по общественному и частному призрению. Цель этого Общества четко выражена С. К. Гогелем на открытии Союза: «Оно в сущности имеет в виду посвятить свои труды даже не столько русским нуждающимся вообще, сколько самой русской благотворительности; она то и является его главным и даже единственным клиентом, так как Союз направит свою деятельность на упорядочение и объединение благотворительной деятельности во всей России. Такова высшая цель нового Общества».

Структурируются не только административная и финансовая системы помощи и поддержки, выявляются новые категории нетрудоспособных лиц общественного призрения: сироты, незаконнорожденные младенцы, нуждающиеся в общем и в амбулаторном лечении, прокаженные, хронические больные, умалишенные, увечные, престарелые, безработные, нищие, семьи нижних чинов, призванных на действительную службу.

Однако практика вносила свои коррективы в деятельность общественного призрения, которое, согласно Врачебному Уставу, касалось рожениц, временно беспризорных малолетних, лиц, «укушенных бешеными животнами», алкоголиков. В зависимости от местных условий призрение групп вышеназванных клиентов могло либо сужаться, либо дополняться другими категориями. По данному вопросу не было единого мнения. Так, Калужское губернское земство наряду с установленными группами считало необходимым призревать детей арестантов и ссыльных, детей эпилептиков, лиц, отбывших сроки наказания, нищих и бродяг, а Московское — душевнобольных. Киевские и Смоленские губернские земства были против обязательного призрения. Подход, который сложился как в реальной. практике, так и в законодательстве, вызвал необходимость разъяснений Правительствующим Сенатом по вопросам о бедных: «...призрение бедных должно считаться не обязанностью, а правом земских и городских учреждений». Такой подход привел к тому, что земские учреждения в 1906 г. из 132 761 000 р. тратили на общественное призрение 7 055 400 р., волостные и крестьянские учреждения 1 391 600 р. (из общей суммы 78 487 000 р.), а в городских учреждениях половина русских городов тратила не свыше 300 р., и лишь по 142 городам она составила 3 000 р.

В пореформенный период в губерниях общественное призрение представлено в двух своих основных формах: старых — приказах общественного призрения, и новых — земских учреждениях. По сути дела, в губерниях сложилась двойная система управления общественным призрением.

Сравнивая приказную и земскую системы призрения, можно отметить, что последние более мобильны и имели разветвленную сеть услуг. По последним данным, за тридцать лет земское управление общественным призрением по сравнению с приказным оказалось прогрессивнее и предпочтительнее. В 90-х гг. оно в 1,5 раза превосходило по количеству учреждений всю приказную дореформенную систему общественного призрения во всех 55 губерниях (см. диаграмму 4).

Диаграмма 4