Представницькі органи місцевого самоврядування: їх система і порядок формування

 

Положення вітчизняного законодавства про здійснення місцевого самоврядування в Україні як безпосередньо територіальними громадами, так і через органи місцевого самоврядування, тобто шляхом використання інститутів безпосередньої і представницької демократії, погоджується з вимогами Європейської хартії про місцеве самоврядування, адже наявність виборних представницьких органів на місцевому рівні – безумовна організаційна умова реальності й ефективності місцевого самоврядування.

Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», представницький орган місцевого самоврядування – це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Дворівнева система представницьких органів місцевого самоврядування закріплена ч.3,4 ст.140 Конституції України і ст.5 вищевказаного Закону з урахуванням адміністративно-терито­ріального устрою. Перший рівень складають сільські, селищні, міські ради, районні в місті ради (у випадку їх створення), які представляють територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Обласні та районні ради мають іншу природу і виступають як представницькі органи місцевого самоврядування другого рівня, оскільки представляють інтереси не обласних та районних громад (адже законодавство наявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України або переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Як цілком слушно зазначається в науковій літературі, завдяки існуванню обласних і районних рад система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні[183]^[1].

Строк повноважень місцевих рад усіх рівнів – 4 роки.

Вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у місті рад здійснюються за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія села, селища, міста, району в місті. Загальний склад цих представницьких органів місцевого самоврядування залежить від кількості населення адміністративно-територіальної одиниці (від 15 до 120 депутатів). Рішення про загальний склад ради приймається радою поточного скликання не пізніше ніж за 75 днів до дня виборів нової ради. Якщо таке рішення не прийняте, то загальний склад дорівнює мінімальній межі, яка встановлена ст.5 Закону «Про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів».

Організацію й проведення місцевих виборів здійснюють територіальні виборчі комісії (сільські, селищні, міські, районні в місті), окружні та дільничні. Виборчі округи утворюються територіальними виборчими комісіями не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів при дотриманні приблизно рівного числа виборців у розрахунку на один виборчий округ. Для проведення голосування і підрахунку голосів територія села, селища, міста, району в місті ділиться місцевою радою або його виконкомом на виборчі дільниці з числом від 20 до 3000 виборців.

Результати виборів встановлює окружна (територіальна) виборча комісія на основі протоколів дільничних виборчкомів. Обраним у депутати сільської, селищної, міської, районної в місті ради вважається кандидат, що одержав найбільшу в порівнянні з іншими кандидатами кількість голосів виборців.

Вибори депутатів районних та обласних рад проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах. Межі виборчих округів по виборах до районної ради збігаються з межами сіл, селищ, міст районного значення, що входять у даний район, а по виборах до обласної ради – з межами районів і міст обласного значення, що входять до складу області.

Загальний склад районної ради залежить не від кількості населення, а від числа територіальних громад, що входять до складу району. У випадку наявності в районі до 10 територіальних громад, кожна з них повинна бути представлена не менше ніж 4 депутатами, від 11 до 30 – 3 депутатами, понад 30 – 2 депутатами. Ця кількість дорівнює числу депутатських мандатів по округу. Загальний склад районної ради не повинен перевищувати 120 депутатів.

В обласній раді загальний склад також визначається, виходячи з кількості районів, міст обласного значення – за наявності до 15 районів, міст обласного значення кожний з них повинен бути представлений не менше ніж 4 депутатами, від 16 до 30 – 3 депутатами, понад 30 – 2 депутатами. Загальний склад обласної ради не повинен перевищувати 200 депутатів.

Обраними в депутати районної, обласної ради вважаються ті кандидати, які одержали на виборах більше, у порівнянні з іншими кандидатами, число голосів виборців. Загальне число обраних кандидатів не може перевищувати числа встановлених депутатських мандатів по даному виборчому округу.

Депутатом місцевої ради може бути обраний громадянин України, що має право голосу і на день виборів досяг віку 18 років. Суб’єктами права висунення кандидатів у депутати місцевих рад є виключно громадяни України, які реалізують це право шляхом самовисунення, збори виборців (за місцем проживання, трудової діяльності або навчання), місцеві осередки політичних партій, виборчі об’єднання місцевих осередків політичних партій – блоки, громадські організації.

Рада вважається правомочною за умови обрання не менше 2/3 депутатів від загальної кількості ради. У противному випадку до обрання необхідної кількості депутатів продовжує працювати рада попереднього скликання.

 

Структура місцевих рад

 

Структура місцевих рад обумовлена їх представницьким, колегіальним характером, необхідністю вироблення рішень шляхом відкритого, вільного обговорення проблем, досягнення компромісу і консенсусу між депутатами, які належать до різних соціальних груп і політичних напрямів. Визначальний вплив на структуру цих рад має також їх предметна підвідомчість. Оскільки місцеві ради є органами загальної компетенції, об’єктивно виникає необхідність поєднання глибокої, фахової попередньої підготовки різнорідних питань з їх остаточним вирішенням шляхом загального голосування всіх депутатів. Крім того, значний персональний склад представницьких органів вимагає чіткої координації діяльності депутатів і оперативного вирішення поточних організаційних питань. Означені чинники обумовлюють наявність у структурі місцевих рад таких основних елементів, як голова, постійні і тимчасові комісії, депутатські групи і фракції. Водночас особливості правового статусу обласних і районних рад обумовлюють певну специфіку їх структури – наявність президії й заступника голови ради.

Сільський, селищний, міський голова – очолює представницький орган місцевого самоврядування і є головною посадовою особою відповідної територіальної громади, обирається її членами на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному Законом «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». На відміну від депутатів, він здійснює свої повноваження на постійній основі. Вибори голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами села, селища, міста. Завдяки поєднанню в особі голови властивостей керівника виконавчого органу ради та спікера ради має досягатися розумна гармонія в роботі ради та її виконавчих органів.

Депутатські групи і фракції є добровільними об’єднаннями депутатів, які створюються за їх взаємною згодою для спільної роботи щодо здійснення депутатських повноважень у виборчих округах і трудових колективах. Депутатська група може бути створена в будь-який час у період строку повноважень ради за рішенням зборів депутатів, що входять до її складу. Вона складається не менш ніж із трьох депутатів. На зборах обирається керівник депутатської групи, за поданням якого вона реєструється радою. Можливість формування депутатських фракцій закріплена Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Постійні комісії ради є її робочими органами, що утворюються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконавчого комітету. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою.

Постійні комісії обираються радою на першій сесії на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її утворення), районної, обласної ради, їх заступники. Всі інші питання структури комісії вирішуються самою комісією на її засіданні. Зокрема, таким чином обираються заступник голови і секретар постійної комісії, утворюються підкомісії і робочі групи.

Тимчасові контрольні комісії є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше 1/3 депутатів від загального складу ради. Контрольні комісії подають звіти й пропозиції на розгляд ради. Повноваження тимчасової контрольної комісії припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів її роботи, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.

Секретар сільської, селищної, міської ради обирається радою за пропозицією голови з числа її депутатів на строк повноважень ради і працює на постійній основі. Він не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Секретар сільської, селищної, міської ради: скликає сесію ради у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможність скликати сесію ради; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у разі невмотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або його неспроможності скликати сесію ради; організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради; забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням; за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень; організує за дорученням ради здійснення заходів, пов’язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов’язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надане у встановленому порядку; вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов’язані з діяльністю ради та її органів; може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Структура районної, обласної, районної в місті ради, як вже зазначалося, відрізняється від структури представницьких органів відповідних територіальних громад. У першу чергу, відрізняється статус голів цих рад – вони обираються відповідними радами з числа самих депутатів таємним голосуванням строком на 4 роки і є значно більше залежними від ради у порівнянні з сільськими, селищними, міськими головами. Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. Він виконує свої обов’язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як 2/3 депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.

Голова районної, обласної, районної в місті ради може мати заступника, який обирається радою за поданням голови з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування. Заступник голови ради в разі відсутності голови ради або неможливості виконання ним своїх обов’язків з інших причин здійснює повноваження голови відповідної ради. Заступник голови ради працює у раді на постійній основі і на нього поширюються вимоги щодо несумісності його діяльності з іншою діяльністю, встановлені законодавством для голови ради.

Заступник голови ради обирається у межах строку її повноважень і здійснює свої повноваження до обрання заступника голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення його повноважень. Він може бути достроково звільнений з посади за рішенням ради, яке приймається шляхом таємного голосування. Питання про звільнення заступника голови може бути внесене на розгляд ради на вимогу не менш як 1/3 депутатів від загального складу ради або голови ради.

Президія (колегія) обласної, районної ради являє собою факультативний, дорадчий орган, до складу якого входять голова ради, заступник і голови постійних комісій (за посадою), а також уповноважені представники депутатських груп і фракцій. Цей орган покликаний виконувати внутрішні, допоміжні функції. Президія ради попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що виносяться на розгляд ради, і може приймати рішення, які мають дорадчий характер. Президія діє на основі Положення про неї, що затверджується радою. Відкриває і веде засідання президії голова ради, а в разі його відсутності – заступник голови ради.

Президія ради не дублює діяльності постійних комісій ради; на її розгляд зазвичай виносяться питання, щодо яких є істотні розбіжності у позиціях депутатських груп і фракцій. Як свідчить практика, діяльність президії ради може бути ефективною лише у випадку, коли кількість депутатських груп і фракцій є невеликою, а їх позиції не є полярними.