Одним из основных инструментов, обеспечивающий законность и дисциплину, является контроль, который входит в число важнейших категорий административного права. Часто контроль рассматривается в следующих аспектах:
– как функция, метод или форма исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности органов управления, их руководителей;
– как совокупность приемов и способов (или форм и методов), применяемых органами управления;
– как завершающая стадия управленческого процесса;
– как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений;
– как система наблюдения и проверки процесса функционирования управляемого объекта с целью выявления отклонений от заданных параметров.
К числу основных задач государственного контроля следует отнести проверку исполнения требований законодательства с целью профилактики и пресечения правонарушений, разработки мер по их устранению, выявления виновных и привлечения их к ответственности, что обеспечивает повышение эффективности государственного управления.
Необходимо отделять контроль от следующего за ним управляющего воздействия на объект государственного управления, понимая при этом, что получение информации без выработки управляющего воздействия является бессмысленной тратой ресурсов и может причинить вред, ущемить права контролируемого объекта.
Частое отождествление контроля и последующего воздействия на объект управления (поведение контролируемого субъекта) происходит, на наш взгляд, в связи с часто встречающимся на практике совпадением субъектов, которые осуществляют и контроль, и регулирование. Трудно согласиться с включением в состав контрольных действий предотвращение правонарушений, пресечение противоправной деятельности и привлечение виновных к ответственности.
Функция контроля – доставить необходимую информацию (и этим она ограничена) с целью обеспечения правового основания для принятия решений об ответственности или иных корректирующих мер.
Контроль – неотъемлемая часть (функция, стадия, составляющая) системы управления, целью которой является получение информации об объекте управления (вскрытие отклонений от принятых норм, нарушений законности, неэффективного и неэкономичного расходования ресурсов) на возможно более ранней стадии с тем, чтобы в дальнейшем иметь возможность принять корректирующие меры, с одной стороны, и организационно-правовая деятельность уполномоченного (контролирующего) субъекта – с другой.
Выделяют следующие элементы контроля: субъекты контроля (контролирующий и контролируемый), формы и методы контроля, объект и объем осуществления контроля, предмет контроля.
Предметом контроля является информация о деятельности контролируемых субъектов, которая необходима для сознательного принятия управленческих решений. Для этого информация должна отвечать следующим требованиям, установленным в нормативных актах: оптимальность объема информации, достоверность, своевременность, понятность (ясность, доступность).
Оптимальным должен быть объем информации. Оптимум информации означает, что она должна содержать только необходимые и достаточные для принятия сознательногорешения сведения об объекте с нужной для данного уровня управления степенью детализации.
Вторым требованием к информации является ее достоверность. Информация должна соответствовать реальному состоянию управляемого объекта, т.е. содержать надежные, не содержащие искажений, сведения.
Своевременность информации – третье условие эффективной контрольной деятельности. Очевидно, что лишь информация, которая поступает, обрабатывается, интерпретируется и используется вовремя, в момент возникновения необходимости принятия того или иного решения, служит повышению эффективности контроля.
Необходима еще и понятность (доступность для понимания) информации. Это качество иногда называют аутентичностью, имея в виду соответствие представления информации познаниям информируемого.
Возвращаясь к объекту контроля, отметим, что он может быть постоянным и переменным в соответствии с установленным правилом или по усмотрению контролирующего субъекта
С объектом контроля тесно связана еще одна из основных характеристик, которую называют объем осуществления или пределы контроля. Говоря об объеме, мы определяем его через полномочия контролирующего субъекта в позитивном смысле, говоря же о пределах, мы ограничиваем объем, устанавливая соответствующий запрет.
Целесообразно рассматривать общий (полный, без ограничений) и специальный контроль. Контроль может также быть сплошным или выборочным в рамках однородных объектов или предметов.
И только когда объект контроля определен, необходимо определять контролирующие субъекты, формы и методы контроля.
Контроль классифицируют
По характеру взаимодействия: прямой и косвенный.
По времени осуществления: предварительный (превентивный)
текущий (мониторинг); последующий.
По объему осуществления: общий и специальный (кадры, бюджет, др.)
По предмету контроля:
– контроль законности или контроль соблюдения предписаний;
– контроль целесообразности или эффективности принятых решений в пределах предусмотренного правом усмотрения исполнителя.
По принадлежности субъекта контроля к объекту (внутренний, внешний).
По регулярности (регулярный, нерегулярный, специальный).
Так, например, при действии административно-правовых режимов может осуществляться как предварительный, так текущий и последующий виды контроля. Например, при лицензировании происходит предварительная проверка представленных заявителем документов, текущей контроль исполнения лицензиатом лицензионных требований. Последующий контроль результатов осуществляется уже в отношении результатов деятельности.
Методы контроля аналогичны по сути общеуправленческим методам: прямой контроль означает действия контролера, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения контролируемых субъектов. Это означает, что контролирующий субъект в рамках своей компетенции принимает решение (правовой акт управления), юридически обязательное для контролируемых субъектов, Это действие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления контролирующего субъекта. Должное поведение обеспечивается через волю и сознание контролируемых субъектов. Допускается возможность принуждения к должному поведению, хотя это не означает тождественности прямого контроля и принуждения.
Косвенный контроль характеризуется отсутствием прямых указаний на то, что поступающая контролирующему субъекту информация является контрольной и предназначена для контроля, осуществляемого этим субъектом. Для осуществления косвенного контроля органы государственной власти создают условия, мотивирующие контролирующие субъекты на предоставление информации. То есть действия контролирующего субъекта и поступление контрольной информации имеют более сложную опосредованную связь.
По группам субъектов контрольной деятельности государственный контроль подразделяется на президентский, парламентский, судебный, прокурорский и административный.
Административный контроль осуществляют Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
Федеральными министерствами и ведомствами может осуществляться межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. По действующей концепции контрольные полномочия, в основном, имеют федеральные службы.
Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что сферы его осуществления включают деятельность органов и должностных лиц, не подчиненных контролирующим органам. Чаще всего контролируется исполнение только определенной функции или отдельной стороны деятельности контролируемых органов, независимо от их ведомственной подчиненности.
В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация (правительство), а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
