Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически-властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всем аналогом гражданского и уголовного процесса.
В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведется вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле. Представляется, что обе эти концепции имеют право на существование; они подтверждаются также действующими нормативными правовыми актами.
В широком смысле административный процесс — урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуально-конкретных дел в рамках административно-процессуальных отношений. В него включаются правотворческая и правоприменительная деятельность. Его сферами признаются как внешняя властная, так и властная административно-процессуальная деятельность в системе отдельных органов. В узком смысле административный процесс — рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.
В обоих случаях имеется в виду лишь внесудебная процессуальная деятельность.
Однако исходя из действующего законодательства под административным процессом следует также понимать административное судопроизводство (процесс) по делам, вытекающим из публичных, в частности, административных, правоотношений. Такой вывод вытекает из Конституции РФ, согласно которой административное судопроизводство выделяется в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти (п. 2 ст. 118). Между тем еще не приняты законы, которые бы определили субъектов этого производства и регламентировали его осуществление.
В настоящее время уже немало дел, возникающих из публичных, в основном административных, правоотношений, разрешаются судами (судьями) общей юрисдикции, арбитражными судами. Подведомственность и подсудность им такого рода дел, а также порядок их разрешения регламентируются ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ.
Следовательно, трактовка понятия административного процесса в аспекте как внесудебной, так и судебной деятельности имеет теоретические и правовые основания.
Объективно присущие особенности и многообразие управленческой деятельности обусловили различные взгляды на административный процесс как управленческую внесудебную деятельность.
Внесудебный управленческий процесс имеет сложную структуру.
Различается административно-процедурная и административно-юрисдикционная процессуальная деятельность. В основе данной дифференциации лежит характер индивидуально-конкретных дел, составляющих предмет той или иной деятельности: предмет административно-процедурной процессуальной деятельности — неюрисдикционные индивидуально-конкретные дела организующего, творческого характера, направленные на реализацию задач и функций управления; юрисдикционной — конкретные дела, состоящие в разрешении споров и применении мер принуждения в административном порядке.
Неюрисдикционные дела отличаются значительным многообразием и меньшей степенью определенности, чем юрисдикционные.
Административно-процессуальная деятельность пока еще регулируется множественностью законов и подзаконных федеральных актов, а также субъектов РФ. Относящиеся к ней административно-процессуальные нормы содержатся также во многих кодифицированных актах (Воздушном кодексе РФ, Кодексе торгового мореплавания РФ, Таможенном кодексе РФ и др.). Например, в Таможенном кодексе РФ имеется «Раздел II. Таможенные процедуры», определяющий порядок производства таможенного оформления, осуществляемого таможенными органами. Нормативные правовые акты, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность, менее многочисленны и разнообразны, что обусловлено более узким кругом достаточно определенных юрисдикционных дел. Особенность этих дел в том, что они непосредственно связаны с реализацией и защитой субъективных прав участников административных правоотношений либо реакцией на их неправомерное поведение (деятельность) уполномоченных субъектов. Поэтому нормативные правовые акты, регулирующие юрисдикционную деятельность, часто более специализированы с точки зрения систематизации содержащихся в них административно-процессуальных норм. Они являются преимущественно федеральными нормативно- правовыми актами, по могут приниматься и субъектами РФ в пределах их полномочий.
В зависимости от той или иной степени однородности дел административно-процессуальная деятельность дифференцируется на ее виды, отдельные административные производства, отличающиеся не только характером дел, но и особыми субъектами, правовыми формами и методами их деятельности и т.д., регулируемой специальными административно-процессуальными нормами.
Иными словами, административное производство — это
урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность уполномоченных субъектов управления.
В настоящее время отсутствует общая классификация административных производств. Наибольшие сложности вызывает классификация административных производств, охватываемых рамками административно-процедурной деятельности ввиду отсутствия ее общих законодательных основ. Так, к этой категории относятся административные производства по принятию нормативного акта, регистрационное, лицензионно-разрешительное производство и т.д. Нередко общим термином охватываются различные по своей сути производства. Например, регистрационное производство включает регистрацию: юридических лиц; прав г га недвижимость; граждан по месту жительства и пребывания; оружия; иностранных граждан и т.д.
Среди юрисдикционных производств, наиболее обеспеченных нормативными правовыми актами, выделяются:
1. производства по делам об административных правонарушениях;
2. дисциплинарные производства;
3. производства по жалобам.
При этом содержание каждого из названных видов производства имеет свои особенности, обусловленные его основаниями, субъектами, в отношении которых оно ведется, и другими конкретными обстоятельствами. Обычно на их наличие имеются указания в нормативных правовых актах, в том числе и ведомственных. Так, дисциплинарное производство в отношении военнослужащих не является «копией» производства в отношении гражданских служащих. В установленных случаях производство по делам об административных правонарушениях допускает возможность проведения предварительного расследования по делу. Таможенный кодекс РФ содержит специальные нормы, регламентирующие обжалование решений, действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц, предусматривая также его упрощенный порядок.
Иногда в аспекте административно-юрисдикционной деятельности рассматривается право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ. Безусловно, имеются в виду юрисдикционные процедуры. Как сказано в Конституции РФ, в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (п. 1 ст. 85). Однако порядок применения указанных процедур пока не получил должной правовой регламентации, которая относится все же к конституционному, а не к административному праву. Кроме того, не всякое согласование является спором, а, следовательно, относится к административно-юрисдикционной деятельности. Чаще всего оно отражает необходимость нормального сотрудничества между теми или иными участниками управленческого процесса.
