Административное право – одна из важнейших отраслей правовой системы РФ, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с практической реализацией исполнительной власти, или, в более широком понимании, – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.
Источники административного права — это различные административно-правовые нормы. Многообразие общественных отношений с участием исполнительной власти порождает большое количество административно-правовых норм, которые отражены в нормативных актах.
К таким актам относятся:
1. Конституция Российской Федерации — России (в дальнейшем — Конституция РФ), принятая 12 декабря 1993 г. (ст. 77 посвящена формированию системы органов государственной власти; ст. 110 — 117 — формированию и функционированию исполнительной власти в РФ — правительству РФ; ст. 71-73 — разграничению предмета ведения между федеральными органами и органами субъектов РФ).
2. Законодательные акты — законы, принимаемые Федеральным собранием РФ, и постановления его палат — Совета Федерации и Государственной думы (законы “Об органах федеральной службы безопасности” от 22 февраля 1995 г.; “О пожарной безопасности” от 18 ноября 1994 г.; “Об обеспечении единства измерений” от 27 апреля 1993 г.; “О Государственной границе РФ” от 1 апреля 1993 г. и др.).
Представительные органы субъектов РФ (республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга) также могут принимать законодательные акты, содержащие нормы административного права.
3. Указы президента, имеющие нормативный характер: указ Президента РФ “Об утверждении “Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России”“ от 18 февраля 1993 г.; “О реформе представительных органов власти и местного самоуправления” от 9 октября 1993 г. и др.
4. Постановления правительства РФ, имеющие нормативный характер. Например, 18 августа 1995 г. правительство РФ приняло постановление “О мерах по обеспечению правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)”.
Правительство Российской Федерации своими постановлениями утверждает также различные уставы, положения, стандарты. В частности, 18 августа 1995 г. правительством РФ утвержден Государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования.
5. Приказы, постановления государственных комитетов, министерств, комитетов и служб Российской Федерации.
6. Законодательства республик в составе РФ, указы президентов, постановления правительств, акты министерств и ведомств этих республик.
7. Постановления и распоряжения глав администраций.
8. Акты органов местного самоуправления.
9. Нормативные акты руководителей государственных предприятий и учреждений.
Административное право взаимодействует с другими отраслями права. Главным образом целесообразно отграничивать административное право как публичное право от отраслей частного права (например, гражданского права).
Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами ифункциями. Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц); в его задачи входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными липами, коммерческими и некоммерческими организациями.
Предмет публичного права (как минимум его важнейших частей — государственного и административного права) — государство как носитель верховной и суверенной власти, а также государственная власть в ее различных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.
В административном праве сложился ряд теорий, в которых разграничивается частное и административное (публичное) право. Остановимся на трех из них.
Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами, и направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право — частным интересам. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения в целях установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка и безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций.
Теория субординации (соподчинения), используемая для разграничения публичного и частного права, раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковая степень подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений с помощью закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения и правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглашений, публичных или административных договоров).
Рассмотрим теорию относительности и допустимости правовых норм при регулировании отношений. Административное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государствен но-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Административное право — это особое право государства и его органов. Частное право — это право для каждого индивида и каждого субъекта права.
Административное право взаимодействует с гражданским правом. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, которые регламентируют гражданско-правовые отношения при условии, что они соответствуют нормам ГК РФ и иным федеральным законам. Взаимосвязь административного и гражданского законодательства прослеживается по некоторым институтам, например: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-пра- вовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам гражданского права административно-властных методов. По справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.
Административное право конкретизирует своими нормами конституционное право и устанавливает возможность полной реализации конституционно-правовых норм (например, путем организации единой системы органов исполнительной власти, государственной службы, развития административного законодательства и административно-процессуального законодательства, административного судопроизводства, защиты прав и свобод человека и гражданина). Конституционное право определяет структуру административно-правового регулирования и устанавливает «стандарты» правового государства в установлении режима функционирования исполнительной власти.
Очень интересные и глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом. Предметом муниципального права являются отношения в сфере местного самоуправления. Однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную:
§ местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления;
§ местное самоуправление — один из главных способов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне;
§ понятие «местное самоуправление» объединяет понятия «местное» и «управление», указывая на его главным образом управленческую сущность;
§ важнейшие функции местного самоуправления реализуются через специальные муниципальные органы, при этом местное самоуправление имеет те же практические цели, что и государственное управление;
§ муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т. е. управления, осуществляемого органами управления, должностными лицами и служащими муниципального образования. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права формы, механизмы, методы и средства управления;
§ органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Для должностных лиц и муниципальных служащих установлен их правовой статус: традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;
§ правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом;
§ в сфере местного самоуправления доминируют традиционно понимаемые управленческие отношения;
§ органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны;
§ органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.
Таким образом, наука административного права, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своего исследования и такой вид социального управления, как местное самоуправление. Изучение местного самоуправления — это логическое продолжение анализа более обширной темы управления в Российской Федерации, организации и сущности государственной власти, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а также децентрализации управления.
Финансовое право как система правовых норм, регламентирующих финансовую деятельность государства, основывается в определенных сферах и пределах на методах, используемых в системе административно-правового регулирования. Административно-правовые нормы устанавливают порядок осуществления финансовой деятельности государства, правовой режим деятельности налоговых органов, систему государственного финансового контроля, административную ответственность за совершение нарушений в финансово-правовой, бюджетной или налоговой сферах. Современная концепция методов правового регулирования финансовых отношений включает в себя применение дозволительного, обязывающего, запрещающего, рекомендательного, поощрительного, договорного, согласительного правовых методов при юридической регламентации отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства, субъектов РФ и муниципальных образований.
Метод финансового права является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется в его властно-имущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также непосредственной связью с финансовой политикой государства.
Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-правового регулирования и административные процедуры (хотя они и называются таможенными). Основной сферой правового регулирования в области таможенного дела являются отношения, возникающие в процессе: установления порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; таможенного оформления; таможенного контроля; обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц; установления и применения таможенных режимов; установления, введения и взимания таможенных платежей.
Административное право включает в себя, а порой и обеспечивает действие норм экологического и земельного права. Нормы законодательства об охране окружающей среды, санитарного законодательства используют многие административно-правовые институты для управления в соответствующих сферах государственной деятельности (например, экологический контроль, санитарно-эпидемиологический надзор). При этом для применения норм экологического или земельного права часто требуется административно-процессуальное обеспечение, т. е. нормы административного права позволяют на практике реализовывать потенциал норм указанных отраслей права (например, применение административной ответственности за нарушения экологического законодательства, при совершении нарушений санитарного законодательства).
Трудовое право сравнивают с административным, как правило, на примере институтов государственной службы и административного принуждения. В системе государственной службы в определенных пределах действуют нормы трудового законодательства. Такое положение устанавливается федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» содержатся рекомендации судам по применению трудового законодательства к отношениям, регулируемым нормами публичного служебного права. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение трудового законодательства РФ.
Административное право, уголовное, а также уголовно-исполнительное право используют одинаковый метод правового регулирования — запрет, за нарушение которого наступает соответственно административная или уголовная ответственность. В уголовном праве установлена ответственность за преступления против интересов государственной и муниципальной службы, а также за нарушения правил, устанавливаемых нормами административного права (например, в области осуществления предпринимательской деятельности, против военной службы, против общественной безопасности и общественного порядка). Правоохранительная служба осуществляет свои задачи и функции в сфере действия как уголовного, так и административно-деликтного права. Управление в области исполнения уголовных наказаний основывается на традиционных характеристиках государственного управления, обеспечивающего выполнение конкретных задач уголовно-исполнительного права.
Административное право взаимодействует со многими другими отраслями как материального, так и процессуального права. Проводимые сравнительно-правовые исследования показывают наличие у многих отраслей права сходных с административным правом черт: порядка реализации правовых норм, отдельных правовых институтов, методов правового регулирования.
