Государственное управление – это вид социального управления, следовательно, оно обладает всеми чертами, присущими управлению вообще, и управлению в социальных системах.
Цель государственного управления – это упорядочение объекта управления (объект управления – общество, или социум). Упорядочение достигается с помощью двух основных механизмов: а) сознательного управления (волевого воздействия, осуществляемого субъектами общественной жизни, обладающими волей и сознанием, ставящими осознанные цели и стремящимся к их достижению); б) стихийного регулирования ( когда действуют естественные регуляторы общественных процессов). Эти механизмы сочетаются, дополняя друг друга.
Технология управления – стадии управленческого цикла:
- сбор и обработка информации;
- принятие управленческого решения;
- реализация решения;
- контроль.
Терминология. В литературе именно сознательное управление называется социальным управлением.
Общественное управление – управление в негосударственных, общественных организациях.
Самоуправление – термин применяется для обозначения процессов внутреннего управления, а также для того, чтобы сделать акцент на самостоятельности той или иной системы относительно внешних сил. Например, управление общественными делами, осуществляемое гражданами и их объединениями – местное самоуправление, общественное, территориальное, студенческое и т.д.
Государственное управление понимается в широком смысле и узком смысле.
В широком смысле – это управление всеми делами государства, осуществляется всеми органами государства.
Государственное управление в узком смысле – организующая деятельность специальной группы органов – органов исполнительной власти.
Администрирование – управленческая деятельность в организациях с акцентом на управлении людьми (персоналом).
В науке административного права государственное управление – понятие неоднозначное.
Конституции 1936 г., 1977 г. употребляли термин «государственное управление» в широком и в узком смысле. Основные органы государства – Советы народных депутатов и их исполкомы обозначались как органы власти и управления. Государственное управление в широком смысле осуществлялось всеми органами государства в присущих им формах и специфическими методами деятельности, государственное управление в узком смысле – исполкомами, которые и назывались органами государственного управления.
Современное понимание: Конституция РФ 1993 г. не использует термин «государственное управление». В законодательстве после 1993 г. термин «органы государственного управления» был заменен на термин «органы исполнительной власти». Это породило дискуссии о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление». В классических учебниках обсуждался вопрос о том, является ли замена понятия государственного управления на понятие исполнительной власти просто терминологической заменой, или это принципиально новое явление.
Итог дискуссии: к онституционный принцип разделения властей предполагает не только терминологическую замену, но и сущностное реформирование.
Авторы учебника (Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.) акцентируют внимание на том, что исполнительная власть – это категория политико-правовая, а государственное управление – категория организационно-правовая. Более того, государственное управление – понятие более широкое, чем понятие «исполнительная власть», в него входит деятельность и других субъектов, осуществляющих государственное управление (иные органы государства, администрация государственных организаций).
Ю.А. Тихомиров также акцентирует внимание на том, что понятие государственного управления шире, чем деятельность исполнительной власти. Кроме управления автор добавляет новые понятия: публичный интерес, регулирование, участие и защита.
Зарубежная наука административного права определяет и исполнительную власть, и ее деятельность одним термином – «администрация».
Д.Н. Бахрах (Екатеринбург) применяет такой же термин – «публичная администрация».
В науке немецкого административного права определение дается двумя путями: негативным и позитивным. Негативное определение дается методом исключения. Государственное управление – это все, что не является законотворческой и судебной деятельностью, политикой, управлением частными предприятиями. Это классический подход, таким же он был и в дореволюционной России.
Позитивное описание: в немецком административном праве признается, что это достаточно сложно, так как составляет большой объем перечисляемых видов деятельности – от принуждения до осуществления «общего интереса». Например, «администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов».
Французская наука административного права утверждает, что цели администрации вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Однако сама администрация должна оставаться аполитичной, для чего существует ее функциональная независимость и юридические гарантии стабильности личного состава.
Дореволюционное административное право России определяло государственное управление так: «В область государственного управления входит обеспечение безопасности, охранение народного здравия, попечение о народном образовании, разнообразные формы вмешательства в экономическую жизнь и т.д.». Задачи государственного управления настолько широки и всеобъемлющи, что индивиду буквально на каждом шагу приходится вступать в те или иные отношения с должностными лицами, призванными к осуществлению этих задач (Елистратов А.И. Основные начала административного права).
Выводы.
1. Государственное управление – организующая деятельность органов государства по упорядочению социальных процессов.
2. Государственное управление в широком смысле – упорядочивающая деятельность всех органов государства.
3. Государственное управление в узком смысле – организующая деятельность специальной группы органов – органов исполнительной власти.
4. В современном законодательстве термин «государственное управление» употребляется и в широком, и в узком смысле.
5. Понятие смысла можно определить из контекста. При этом главным является то, к какому виду деятельности относится управленческая деятельность – к основному виду, обусловленному назначением органа, или к вспомогательной, то есть, обслуживающей деятельности.
